企業(yè)構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的法律法規(guī)依據(jù)梳理

一、什么是雙重預(yù)防機(jī)制,？

在安委辦〔2016〕3號(hào)文和安委辦〔2016〕11號(hào)文中,，已經(jīng)非常明確地指出，雙重預(yù)防機(jī)制就是安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理,。

安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控,，就是我們?nèi)粘９ぷ髦械娘L(fēng)險(xiǎn)管理,，包括危險(xiǎn)源辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分級(jí),、風(fēng)險(xiǎn)管控,，即辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有哪些危險(xiǎn)物質(zhì)及能量，在什么情況下可能發(fā)生什么事故,，全面排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的現(xiàn)有管控措施是否完好,，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)分級(jí)，然后由不同層級(jí)的人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控,，保證風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的安全管控措施完好,。

隱患排查治理就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的管控措施通過隱患排查等方式進(jìn)行全面管控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)管控措施潛在的隱患,，及時(shí)對(duì)隱患進(jìn)行治理,。

那么何為“雙重預(yù)防”？把風(fēng)險(xiǎn)管控好,，不讓風(fēng)險(xiǎn)管控措施出現(xiàn)隱患,，這是第一重“預(yù)防”；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控措施出現(xiàn)的隱患及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)治理,，預(yù)防事故的發(fā)生,，這就是第二重“預(yù)防”。

安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理二者之間又是什么關(guān)系呢,？是并列的兩項(xiàng)工作,？是有先后順序的兩項(xiàng)工作？其實(shí)都不是,。安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理是相互包含的關(guān)系：隱患排查治理包含于風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控中,。

結(jié)合隱患的定義，能幫助我們更加清楚地理解風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理的關(guān)系,?！段ｋU(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理導(dǎo)則》（應(yīng)急〔2019〕78號(hào)）中“隱患”的定義為：“對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)所采取的管控措施存在缺陷或缺失時(shí)就形成事故隱患”。及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除風(fēng)險(xiǎn)管控措施存在的隱患,，保證風(fēng)險(xiǎn)的管控措施處于完好狀態(tài),，就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管控。

雙重預(yù)防機(jī)制包括三個(gè)過程,，同時(shí)這三個(gè)過程也是雙重預(yù)防機(jī)制的三個(gè)具體目的,。

第一個(gè)過程即第一個(gè)目的——“辨識(shí)”，辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有哪些危險(xiǎn)物質(zhì)和能量（這是導(dǎo)致事故的根源）,，辨識(shí)這些根源在什么情況可能會(huì)導(dǎo)致什么事故,。

第二個(gè)過程即第二個(gè)目的——“評(píng)價(jià)分級(jí)”，利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則,，評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)導(dǎo)致各類事故的可能性與嚴(yán)重程度,，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)分級(jí),。

第三個(gè)過程即第三個(gè)目的是——“管控”，即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管控,，把風(fēng)險(xiǎn)管控在可接受的范圍內(nèi),。

在“評(píng)價(jià)分級(jí)”的過程中，包含了隱患排查的過程,，即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的現(xiàn)有管控措施進(jìn)行全面排查：措施是否齊全,、是否處于良好狀態(tài)，如果風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)有管控措施有缺失或缺陷,，即存在了隱患,，可能會(huì)構(gòu)成較大或重大風(fēng)險(xiǎn)，影響風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)結(jié)果,。在“風(fēng)險(xiǎn)管控”的過程中,，包含了對(duì)第二個(gè)過程發(fā)現(xiàn)隱患的治理及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)現(xiàn)有管控措施的全面、持續(xù)的隱患排查,，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患及時(shí)治理,，保證風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)處于可接受的范圍內(nèi)。

以上即為風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理的關(guān)系：隱患排查治理包含于風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控中,，也可以這么理解：風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控就是雙重預(yù)防機(jī)制。

二,、雙重預(yù)防機(jī)制與安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)系

三、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理的關(guān)系

風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理之間究竟是什么關(guān)系呢,？二者是并列的嗎,？是相互遞進(jìn)的嗎？其實(shí)都不是，二者是相互包容的關(guān)系：隱患排查治理包含于風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控,。

風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控的主要工作有：危險(xiǎn)源辨識(shí),、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)管控,，其中核心工作是危險(xiǎn)源辨識(shí),。那危險(xiǎn)源辨識(shí)都辨識(shí)些什么呢？一是辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有什么危險(xiǎn)物質(zhì)和能量,；二是辨識(shí)危險(xiǎn)物質(zhì)和能量現(xiàn)有哪些管控措施,、管控措施是否完好，即是否存在隱患,。對(duì)存在的隱患進(jìn)行治理,、確保管控措施有效，把風(fēng)險(xiǎn)管控在可接受的范圍內(nèi),，這就是風(fēng)險(xiǎn)管控,。

四、風(fēng)險(xiǎn)與隱患的關(guān)系

風(fēng)險(xiǎn)與隱患也不是相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系,，而是相互依存的動(dòng)態(tài)關(guān)系,。《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理導(dǎo)則》（應(yīng)急〔2019〕78號(hào)）中對(duì)隱患的定義是：“對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)所采取的管控措施存在缺陷或缺失時(shí)就形成事故隱患”,，即風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的管控措施缺失或出現(xiàn)了缺陷,，則形成了隱患，風(fēng)險(xiǎn)度相應(yīng)會(huì)提高（發(fā)生事故的可能性及事故的嚴(yán)重程度分值均會(huì)升高）,。如果隱患不能及時(shí)得以治理,，則很可能會(huì)導(dǎo)致事故的發(fā)生；隱患得以治理,，則風(fēng)險(xiǎn)度會(huì)隨之降低。

要準(zhǔn)確理解“把安全風(fēng)險(xiǎn)管控挺在隱患前面,，把隱患排查治理挺在事故前面”這句話,。有企業(yè)認(rèn)為：管控不好出現(xiàn)隱患后，則風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變成了隱患,，風(fēng)險(xiǎn)就不存在了,。這是不對(duì)的。風(fēng)險(xiǎn)與隱患不是遞進(jìn)和取代關(guān)系,，風(fēng)險(xiǎn)管控不好,，可能會(huì)出現(xiàn)隱患，但此時(shí)風(fēng)險(xiǎn)非但沒有消失,，反而變得更大,，隱患不能及時(shí)得以治理，則很可能會(huì)發(fā)生事故。即從危險(xiǎn)物質(zhì)和能量存在,，到事故發(fā)生的前一瞬間,，無論管控措施是否存在隱患，風(fēng)險(xiǎn)都是存在的,。

五,、將風(fēng)險(xiǎn)分為固有風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理

鑒于全國各地對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)存在理解上的差異，建議將風(fēng)險(xiǎn)分為固有風(fēng)險(xiǎn),、現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)兩類,，并采用不同的方法管理。

關(guān)于“固有風(fēng)險(xiǎn)”,，目前沒有準(zhǔn)確的術(shù)語解釋,，在有些文獻(xiàn)資料中，固有風(fēng)險(xiǎn)也叫原始風(fēng)險(xiǎn),、初始風(fēng)險(xiǎn),、裸風(fēng)險(xiǎn)等，可以理解為因風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的固有危險(xiǎn)性而潛在的風(fēng)險(xiǎn),。比如某些單元構(gòu)成了危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源,，涉及了重點(diǎn)監(jiān)管的危險(xiǎn)化工工藝，涉及劇毒化學(xué)品,、易燃易爆介質(zhì)等,。固有風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)關(guān)注的是單元的“根源”：有哪些危險(xiǎn)物質(zhì)和能量，而不考慮單元風(fēng)險(xiǎn)的各類管控措施,。

對(duì)于固有風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià),，目前一般有兩種方法：一是直接判定，即列出各級(jí)風(fēng)險(xiǎn)（重大,、較大,、一般、低）的判定標(biāo)準(zhǔn),，按標(biāo)準(zhǔn)判定企業(yè)各單元的固有風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),。目前大部分省市都采用了這種方法，也有省市只給出了重大,、較大風(fēng)險(xiǎn)的直接判定標(biāo)準(zhǔn),。二是在JHA/SCL表中進(jìn)行評(píng)價(jià)，即在同一個(gè)評(píng)價(jià)表中,，會(huì)出現(xiàn)兩次評(píng)價(jià)過程,，第一次評(píng)價(jià)針對(duì)固有風(fēng)險(xiǎn)（即在不考慮風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的現(xiàn)在管控措施的情況下可能潛在的風(fēng)險(xiǎn)），第二次評(píng)價(jià)針對(duì)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn),。部分省市同時(shí)使用了這兩種方法,。

關(guān)于“現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)”,，同樣沒有非常明確的定義或術(shù)語解釋，有的資料將其稱為剩余風(fēng)險(xiǎn),、殘余風(fēng)險(xiǎn)或動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等,，可以理解為考慮了現(xiàn)有管控措施的情況下，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)潛在的風(fēng)險(xiǎn),。

固有風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)別：

一是 “前”與“后”,。“前”：固有風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)未采取任何現(xiàn)有管控措施的情況下潛在的風(fēng)險(xiǎn)；“后”：現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)采取了現(xiàn)有管控措施的情況下潛在的風(fēng)險(xiǎn),。

二是“變”與“不變”,。“不變”：風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的固有危險(xiǎn)性（即所涉物質(zhì)的性質(zhì)和數(shù)量）一般是難以改變的，所以固有風(fēng)險(xiǎn)一般情況是不會(huì)變化的,；“變”：現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)一般情況是動(dòng)態(tài)變化的,，即風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)管控措施存在隱患，則風(fēng)險(xiǎn)度會(huì)升高,，隱患得以治理,，則風(fēng)險(xiǎn)度會(huì)隨之降低。

三是管控措施不同,。對(duì)于固有風(fēng)險(xiǎn),，采用日常運(yùn)行管控的方式，保證風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的各項(xiàng)管控措施處于有效狀態(tài),。日常運(yùn)行管控主要包括：對(duì)設(shè)備設(shè)施的檢查檢測,、隱患排查、培訓(xùn),、應(yīng)急管理,、人員防護(hù)等。對(duì)于現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn),，則分不同的情況,。如果風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的管控措施存在隱患，則應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)消減措施,，治理隱患,；如果風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的管控措施無隱患（在現(xiàn)有認(rèn)知的范圍內(nèi)），則同固有風(fēng)險(xiǎn)一樣,，采取日常運(yùn)行管控的方式進(jìn)行管控,。

四是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不同,。固有風(fēng)險(xiǎn)一般針對(duì)單元（罐區(qū),、裝置等），而現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)一般針對(duì)作業(yè)活動(dòng),、設(shè)備設(shè)施等,。

現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)的“變”

為什么要區(qū)分固有風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)？如前所述，目前全國無相對(duì)統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn),，有的專家認(rèn)為：高危企業(yè)必然存在重大風(fēng)險(xiǎn),、較大風(fēng)險(xiǎn)；而有的專家則認(rèn)為：企業(yè)可以在某一階段存在重大,、較大風(fēng)險(xiǎn),，但必須采取風(fēng)險(xiǎn)消減措施，把風(fēng)險(xiǎn)度降低到可接受的范圍內(nèi),，即企業(yè)最后是不會(huì)存在重大,、較大風(fēng)險(xiǎn)的。這兩種觀點(diǎn)看似截然相反,，但究其實(shí),，卻是因?yàn)閺牟煌慕嵌瓤紤]。前者考慮的是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的固有危險(xiǎn)性（危險(xiǎn)源的根源）,，即固有風(fēng)險(xiǎn),；后者考慮的是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)管控措施的完好情況（危險(xiǎn)源的狀態(tài)），即現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn),。二者并不矛盾,。所以，將風(fēng)險(xiǎn)分為固有風(fēng)險(xiǎn),、現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)兩類進(jìn)行管理,，可很好地解釋不同專家的觀點(diǎn)。

六,、不可接受風(fēng)險(xiǎn)僅針對(duì)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)

職業(yè)健康安全管理體系和《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理導(dǎo)則》（應(yīng)急〔2019〕78號(hào)）均提到了“不可接受風(fēng)險(xiǎn)”,，并要求采取措施將風(fēng)險(xiǎn)消減到可接受的范圍內(nèi)。于是,，很多企業(yè)出現(xiàn)了這樣的情況：將一些涉及危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源,、重點(diǎn)監(jiān)管危險(xiǎn)化工工藝的單元判定為了重大或較大風(fēng)險(xiǎn)（固有風(fēng)險(xiǎn)），然后把現(xiàn)有管控措施當(dāng)作是風(fēng)險(xiǎn)消減措施列舉出來,，認(rèn)為這樣就把風(fēng)險(xiǎn)度降低到了可接受的范圍內(nèi),。這其實(shí)是把固有風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)混在一起去思考了，風(fēng)險(xiǎn)消減的想法是錯(cuò)誤的,。

不可接受風(fēng)險(xiǎn)是指現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)中的重大,、較大風(fēng)險(xiǎn)，而不是針對(duì)固有風(fēng)險(xiǎn)的,。有人會(huì)有疑問：現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)是指風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在采取了現(xiàn)有各類管控措施情況潛在的風(fēng)險(xiǎn),，既然已經(jīng)采取了各類管控措施，怎么可能還會(huì)有重大,、較大風(fēng)險(xiǎn),？那是因?yàn)槲覀兊恼J(rèn)知不一定全面,，依據(jù)有關(guān)文件要求，現(xiàn)有的管控措施可能還有欠缺,；或者我們對(duì)于某些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并沒有熟練掌握,，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)實(shí)際缺少某些管控措施，但我們并不清楚,；或者個(gè)別現(xiàn)有管控措施處于失效狀態(tài)等,。當(dāng)這些情況存在時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)就可能構(gòu)成了重大,、較大風(fēng)險(xiǎn),，而且已經(jīng)存在現(xiàn)實(shí)隱患了。

七,、四色風(fēng)險(xiǎn)分布圖僅針對(duì)固有風(fēng)險(xiǎn)

目前,，大部分企業(yè)展示的風(fēng)險(xiǎn)分布圖，均是針對(duì)固有風(fēng)險(xiǎn),，而不是針對(duì)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)（因現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)尤其是其中的重大,、較大風(fēng)險(xiǎn)是有時(shí)效性的，一般僅會(huì)存在一段時(shí)間）,，即在企業(yè)的廠區(qū)平面布置圖上,，將各單元的固有風(fēng)險(xiǎn)分別以“紅、橙,、黃,、藍(lán)”四色進(jìn)行標(biāo)色。如果企業(yè)發(fā)生了重大變更等,，可能會(huì)導(dǎo)致某些單元的固有危險(xiǎn)性發(fā)生變化,，此時(shí)風(fēng)險(xiǎn)分布四色圖也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。

也有部分企業(yè)同時(shí)繪制了固有風(fēng)險(xiǎn)及現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)分布圖,，固有風(fēng)險(xiǎn)分布圖一般是“紅,、橙、黃,、藍(lán)”四色都有,，而現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)分布圖則僅有“黃、藍(lán)”兩色,，兩個(gè)圖并列一起,，一目了然。

還有個(gè)別企業(yè)擬繪制風(fēng)險(xiǎn)分布立體四色圖,，即把廠房或生產(chǎn)裝置每個(gè)樓層的不同單元區(qū)域分別標(biāo)注相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)顏色,。這個(gè)想法確實(shí)很好，使風(fēng)險(xiǎn)分布情況更加清晰,，但在實(shí)際工作中,，可操作性不是很強(qiáng)。

八,、關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理的有機(jī)結(jié)合

結(jié)合前文所述風(fēng)險(xiǎn)與隱患的關(guān)系,，企業(yè)應(yīng)對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的現(xiàn)有管控措施通過隱患排查等形式進(jìn)行管控。最理想的做法是在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控的基礎(chǔ)上,，明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及管控措施,，列出詳細(xì)的隱患排查清單，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的各類管控措施進(jìn)行隱患排查,，確保管控措施有效,。

但實(shí)際操作中存在一些弊端：風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多、管控措施多,，定期全面進(jìn)行詳細(xì)排查工作量大,，企業(yè)疲于填寫大量的排查表，而實(shí)際可能并未開展排查,，只是在應(yīng)付填寫排查表而已,。同時(shí)，企業(yè)還要依據(jù)《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理導(dǎo)則》（應(yīng)急〔2019〕78號(hào)）開展隱患排查,，工作量大,，且存在重復(fù)性工作。

鑒于此,，建議企業(yè)在做好《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理導(dǎo)則》（應(yīng)急〔2019〕78號(hào)）要求的隱患排查的基礎(chǔ)上,，再逐步開展風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)管控措施的隱患排查?；蛘?，企業(yè)可先不針對(duì)具體的作業(yè)活動(dòng)、設(shè)備設(shè)施的管控措施進(jìn)行排查,，而是針對(duì)單元的管控措施進(jìn)行排查,，這樣工作量相對(duì)較小，便于實(shí)際操作,。風(fēng)險(xiǎn)單元隱患排查表可參考如下,。

附件：雙重預(yù)防機(jī)制全套文件

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