在政府與社會資本合作模式下，政府的林業(yè)部門和社會資本開展合作,，吸引金融機構等其他利益相關者加入,，共同完成生態(tài)項目。PPP模式在生態(tài)環(huán)境保護工程中的運用,，將提高環(huán)境治理的效率,，也意味著生態(tài)環(huán)境保護工程建設步入以效果為導向的按效付費實施管理階段。就森林碳匯項目而言,，碳交易機制的存在,，使得森林碳匯可以在碳交易市場上進行交易，將生態(tài)效益轉化為經(jīng)濟效益,。因而,，生態(tài)林項目的實施，可以通過CDM機制和PPP模式的結合完成,。不過,，PPP模式也有其短板。在幾十年的合作周期內,，多個合作主體共同參與項目的經(jīng)營,，也使得風險變得更加復雜。因此,，風險管理是林業(yè)碳匯PPP項目的重要管理問題,。

一、林業(yè)碳匯PPP項目的風險因素分析

本節(jié)將進行風險識別,，明確各類風險中的風險因素,。外部環(huán)境風險的識別將以政治（Political）、經(jīng)濟（Economic）,、社會（Social）和技術（Technological）模型（縮寫為PEST模型）為理論框架,。管理風險中的六類風險以及綜合風險，將結合案例項目的可行性報告等文件進行識別,。本節(jié)還結合其他PPP項目風險研究的結論,，對風險因素清單進行了補充。

1,、外部環(huán)境風險因素

通常而言,，企業(yè)管理的外部環(huán)境分析可以通過PEST模型進行。PEST模型將企業(yè)的外部環(huán)境,，分為政治環(huán)境（Political）,、經(jīng)濟環(huán)境（Economic）,、社會環(huán)境（Social）和技術環(huán)境（Technical）四大類。這一模型也可以用于項目管理之中,?？紤]到林業(yè)碳匯PPP項目以森林資源為主要管理客體的特性，影響林業(yè)碳匯PPP項目的環(huán)境因素中還應該添加自然環(huán)境因素,。因而,，應將林業(yè)碳匯PPP項目的外部環(huán)境確定為自然環(huán)境、政治環(huán)境,、經(jīng)濟環(huán)境,、社會環(huán)境和技術環(huán)境五類。

林業(yè)碳匯PPP項目以森林資源為主要管理對象,，容易受到自然災害的影響,，而且林業(yè)項目還容易受到附近村民生活污水排放、人畜踐踏,、毀林開荒,、樵采等生產(chǎn)生活行為的威脅，以及人為火災,、盜伐等惡性事件的影響,。2017年林業(yè)發(fā)展報告曾指出，人為因素仍然是森林火災的主因,。自然災害和人為破壞分別屬于來自自然環(huán)境的風險和來自社會環(huán)境的風險,。

政治環(huán)境的影響既包括與碳匯造林相關的政策和法律的變更問題，也包括與PPP模式相關的政策和法律變更問題,。經(jīng)濟環(huán)境的影響主要包括碳匯林經(jīng)營成本的變化,、碳價的變化，以及金融市場的波動,。在PPP項目的風險研究中,，很少關注技術環(huán)境帶來的影響。采用PPP模式的項目大多屬于公益性項目,，其產(chǎn)出通常是公共物品,，不像企業(yè)產(chǎn)品那樣涉及到產(chǎn)品更新?lián)Q代的問題，故本文忽略技術環(huán)境帶來的影響,。綜上所述,，林業(yè)碳匯PPP項目的環(huán)境風險，包括自然災害,、人為破壞,、政策法律變動和經(jīng)濟波動造成的風險。

2,、管理風險因素

結合財政部政府和社會資本合作中心中的林業(yè)碳匯PPP項目案例——屏南縣森林資源培育和保護項目的可行性報告等文件,，歸納出4個風險因素：設計缺陷,、土地籌集困難或成本太高、操作不當,、碳匯收入不足引發(fā)的風險,。

林業(yè)碳匯PPP項目的主要項目內容是種植和管護碳匯林,。自然條件是影響林木生長的重要因素,，且這種影響并不以人的意志為轉移。項目的參與者在做決策的時候必須考慮自然條件的影響,。如果社會資本在設計方案時忽視這一點,，便會造成風險，即設計缺陷,。

林木的生長需要土壤較好的宜林地,，且為了發(fā)揮森林的生態(tài)服務功能，項目的造林面積廣大,，這對項目用地的籌集工作提出了更高的要求,。如果需要農(nóng)戶退耕還林，那么土地籌集的成本也會進一步加大,，而且政府還要考慮農(nóng)戶是否愿意流轉耕地,。如果政府沒有做好安排，就會造成土地籌集風險,。

林業(yè)碳匯PPP項目的主產(chǎn)品是森林碳匯,，交易雙方通過碳匯造林項目的凈碳匯量和碳價確定交易金額。與公路通行量和用水量等指標相比,，凈碳匯量的計量相對復雜,。社會資本必須組織團隊，根據(jù)方法學選定本項目的凈碳匯量計算公式,。投資方還必須成立監(jiān)測工作組,，以便對項目實施情況進行監(jiān)測，確定計算公式中所需的各類參數(shù),，并編寫項目監(jiān)測報告,、確定凈碳匯量。監(jiān)測樣本的選擇,、監(jiān)測方法的選擇,、監(jiān)測人員的專業(yè)性都會影響到監(jiān)測的結果。

除計量困難外,，如果社會資本管理不善,，在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中產(chǎn)生新的碳排放，還會減少凈碳匯量的數(shù)值,。生產(chǎn)經(jīng)營中的碳排放,，可能來源于機器設備的應用,，如長距離運輸產(chǎn)生的碳排放；也可能來源于生物質燃燒,，如森林火災等,。根據(jù)中國核證減排量項目的《碳匯造林方法學》，生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的碳排放會計入到凈碳匯量的計算之中,。

3,、綜合風險

參考屏南縣重點生態(tài)區(qū)位森林資源培育和保護PPP項目的項目內容，可以明確,，林業(yè)碳匯PPP項目的效益包括生態(tài)效益,、社會效益和經(jīng)濟效益三個方面。如果生態(tài)效益不足,，意味著林業(yè)碳匯PPP項目并未發(fā)揮生態(tài)修復的功能,，與林業(yè)部門和民眾的預期相悖；如果經(jīng)濟效益不足,，意味著社會資本并沒有通過項目獲得足夠的收入,；社會效益不足反映出項目的開展沒有帶動附近村民收入的提高，與政府的預期不符,。不過需要指出的是,，社會效益不足這一風險因素可能并不是每個林業(yè)碳匯PPP項目都會發(fā)生的。對于靠近農(nóng)村的項目,，特別是涉及到退耕還林的項目,，林業(yè)部門和社會資本才需要考慮村民的生計問題。在PPP風險的研究中,，殘值風險反映的是項目資產(chǎn)的殘值在項目結束后低于預期,、損害政府權益的可能性，屬于重要風險,?？紤]到林業(yè)碳匯PPP項目也存在殘值，所以本文也將殘值風險視為綜合風險的風險因素之一,。

二,、對策建議

1、林業(yè)部門和社會資本合作應當科學決策,。林業(yè)部門在項目選址的時候,，應當選擇自然條件良好的區(qū)域開展項目；結合社會資本的資金實力和承受能力,，合理確定林業(yè)碳匯PPP項目的項目內容和運作方式,，并保證自身的監(jiān)管權力不受影響。林業(yè)部門在發(fā)起項目之前應當進行可行性評估,，避免項目在進入實施狀態(tài)后,，因受到外部環(huán)境的影響而陷入困境,。社會資本在設計方案的時候，應當參考當?shù)刈匀粭l件,，統(tǒng)籌安排各個子項目所需的資源和時間,。同時，社會資本應大膽創(chuàng)新,，采用先進的技術,，提高造林的效率。地方政府可以出臺優(yōu)惠政策,，提高社會資本開展技術創(chuàng)新的積極性,。但是,，社會資本選擇的技術必須是可靠的,、經(jīng)過實踐驗證的，并且能夠實現(xiàn)項目的預期目標,。

2,、為應對外部環(huán)境的影響，社會資本和林業(yè)部門應當采取必要的預防措施,。社會資本應當配備消防設施,，做好病蟲害的防治工作，或采取其他防災措施,，降低自然災害對造林工程帶來的影響,；建設或購置管護房、巡邏車等管護設施,，安排更多的巡護人員,，加強巡護力量，降低人為破壞對造林工程帶來的影響,；采取恰當?shù)墓芾泶胧?，減輕通貨膨脹或碳交易市場變動給收入或成本帶來的影響。林業(yè)部門可以設立基金,，在災情嚴重的時候,，向社會資本給予資金方面的援助。林業(yè)部門可與森林消防部門,、氣象部門開展合作,，加強對社會資本防災工作的巡檢，并對社會資本的工作人員進行專業(yè)培訓,。當物價,、利率變動較大時，林業(yè)部門可根據(jù)實際情況適度提高或減少補貼金額,，使社會資本的利潤率維持在一個合理的水平,。

3,、在組織協(xié)調方面，林業(yè)部門應與社會資本及其他利益相關者建立穩(wěn)固的合作關系,。林業(yè)部門可委托專業(yè)的第三方機構幫助訂立合同文本,，并與中標社會資本平等協(xié)商后簽署合同。對于非原則性的問題,，林業(yè)部門應尊重社會資本的意見,，對合同做適度修改。如果談判無法取得進展,，社會資本可以選擇退出,，林業(yè)部門應重新招標或放棄采用PPP模式。林業(yè)部門在劃分權責之前,，應當通過調研了解不同利益相關者的利益訴求,，避免損害其他利益相關者的合法權益。各利益相關者可以定期舉行會議,，討論項目運作中遇到的問題,，尋求解決問題的辦法，也可以在合同中約定爭議解決條款,，避免合作關系破裂,。

4、在監(jiān)管方面,，既要做好對社會資本的監(jiān)管,，又要防止林業(yè)部門的腐敗和過度干預行為?？捎傻胤秸⒁粋€多部門共同參與的監(jiān)管小組,。其中，林業(yè)部門將根據(jù)績效考核指標,，定期檢查項目進展情況和取得的成效,；其他部門基于自身的職權負責項目有關方面的監(jiān)管，如環(huán)保部門重點檢查項目在存續(xù)期間是否存在環(huán)境污染的問題,。林業(yè)部門可以參考其他PPP項目的績效考核指標,，結合碳匯林項目的實際情況，制定林業(yè)碳匯PPP項目的績效考核指標,。林業(yè)部門參與PPP項目的工作人員,，應當接受關于PPP項目的理論培訓，避免對項目的日常管理造成不當干預,。上級政府可將林業(yè)碳匯PPP項目的成效作為考核林業(yè)部門的參考指標,，倒逼林業(yè)部門加強監(jiān)管。上級政府和監(jiān)察部門還可開通舉報熱線，允許社會資本舉報自己遇到的腐敗行為,。