鄒翊

建緯律師事務(wù)所資深律師，業(yè)務(wù)領(lǐng)域：土地成片規(guī)劃與開(kāi)發(fā),、土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng),、城市更新、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),、建設(shè)工程與土地房地產(chǎn)領(lǐng)域爭(zhēng)議解決,、大型企事業(yè)單位搬遷、大宗房地產(chǎn)項(xiàng)目交易與并購(gòu),、不動(dòng)產(chǎn)基金等,。

1990年,，中共中央和國(guó)務(wù)院決策開(kāi)發(fā)浦東；1992年10月11日,，國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立上海市浦東新區(qū),，撤銷(xiāo)川沙縣建制。2009年5月,，國(guó)務(wù)院同意撤銷(xiāo)上海市南匯區(qū),，將其行政區(qū)域并入上海市浦東新區(qū)。目前的浦東新區(qū)行政區(qū)劃為1210平方公里,，另有約200平方公里的圍海造地灘涂,，其實(shí)際總管轄面積達(dá)到1410平方公里。

因浦東新區(qū)歷史較新,，原本可以進(jìn)行舊改,、城中村改造的區(qū)域并不多,，主要集中在上世紀(jì)90年代撤縣建區(qū)時(shí)原川沙縣縣城區(qū)域（現(xiàn)妙鏡路周邊），原上?？h的三林鄉(xiāng),，原黃浦區(qū)、南市區(qū),、楊浦區(qū)位于浦東的部分（現(xiàn)三林世博及上鋼地區(qū),、浦東濱江沿線地區(qū)、梅園新村街道,、濰坊路街道部分地區(qū)等）,。但本次《條例》將上海城市更新進(jìn)行了全維度整合，將產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型,、舊商辦,、舊住房等一并融合進(jìn)了《條例》，因此,，浦東新區(qū)的幾大產(chǎn)業(yè)園區(qū)就納入了《條例》規(guī)范的范圍,，而這是第六章“浦東新區(qū)特別規(guī)定”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“特別規(guī)定”）的一大重點(diǎn)。

2021年6月10日,，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議表決通過(guò)《關(guān)于授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》：2021年7月15日,，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》發(fā)布，浦東將打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū),。浦東新區(qū)將打造具有其現(xiàn)代化城市特色引領(lǐng)區(qū),，并且具有特別立法授權(quán)。

結(jié)合上述歷史背景,，可以確定的是,，浦東新區(qū)必定要完成中央交辦的先行先試任務(wù)，這將會(huì)比上海其他區(qū)域的實(shí)踐更為前沿,，更具有實(shí)驗(yàn)性,，并且帶著強(qiáng)烈的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，更多的特殊政策和立法會(huì)集中在“如何更高效的利用土地”“如何有利于高效引進(jìn)和重點(diǎn)培育高科技產(chǎn)業(yè),、先進(jìn)制造業(yè),、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”等產(chǎn)業(yè)環(huán)境優(yōu)化上，這可以說(shuō)是《條例》第六章特別規(guī)定的根本立法目的,。

筆者經(jīng)過(guò)仔細(xì)分析后認(rèn)為,，本次《條例》第六章“浦東新區(qū)更新特別規(guī)定”至少存在三方面的特殊規(guī)則，并將有利于達(dá)成前述根本立法目的,。

（一）原成片出讓區(qū)域更新

《條例》第56條規(guī)定，“浦東新區(qū)人民政府可以指定更新統(tǒng)籌主體，統(tǒng)籌開(kāi)展原成片出讓區(qū)域等建成區(qū)的更新”,。此條短短36個(gè)字,，卻是整個(gè)“浦東新區(qū)更新特別規(guī)定”一大重點(diǎn)，徹底展現(xiàn)了筆者前述的通過(guò)立法創(chuàng)造“有利于高效引進(jìn)和重點(diǎn)培育高科技產(chǎn)業(yè),、先進(jìn)制造業(yè),、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”政策環(huán)境的根本目的。

截止2020年末,，浦東新區(qū)完成地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）約1.3萬(wàn)億元,，完成工業(yè)總產(chǎn)值約1萬(wàn)億元，分別占上海市地區(qū)生產(chǎn)總值和工業(yè)總產(chǎn)值的1/3和1/4（數(shù)據(jù)來(lái)源：2021年1月24日,，上海市統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)）,。其中，上世紀(jì)90年代國(guó)務(wù)院及上海市陸續(xù)在浦東新區(qū)設(shè)立的四大國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)貢獻(xiàn)卓著,，陸家嘴,、張江、金橋,、外高橋已成為長(zhǎng)三角乃至全國(guó)的產(chǎn)業(yè)高地,，據(jù)統(tǒng)計(jì)世界500強(qiáng)企業(yè)已有85%以上在浦東四大產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)立亞太行政總部、生產(chǎn)銷(xiāo)售基地,、研發(fā)技術(shù)總部等,。

四大產(chǎn)業(yè)園區(qū)在上世紀(jì)90年代初設(shè)立時(shí)，曾經(jīng)存在一項(xiàng)具有歷史特色的配套制度,，即“政企合一的公司制開(kāi)發(fā) + 土地成片出讓”,。由浦東新區(qū)政府（當(dāng)時(shí)為浦東新區(qū)管委會(huì)）將尚未開(kāi)發(fā)的城市國(guó)有及農(nóng)村集體土地以“毛地”形式成片出讓給負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃開(kāi)發(fā)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)（單次出讓就可能有數(shù)個(gè)平方公里【見(jiàn)下圖所示】），政府給予園區(qū)特殊招商引資政策,，由國(guó)有獨(dú)資企業(yè)負(fù)責(zé)融資,、完成“七通一平”并引進(jìn)國(guó)內(nèi)外生產(chǎn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目落地，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)再將名下已受讓的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓或定向租賃的方式,，轉(zhuǎn)讓給投資落戶(hù)的國(guó)內(nèi)外生產(chǎn)型企業(yè),，經(jīng)過(guò)30年發(fā)展，逐步形成現(xiàn)在浦東的產(chǎn)業(yè)集聚基礎(chǔ),。

此種成片出讓的方式僅在國(guó)務(wù)院商務(wù)部批復(fù)的浦東四大產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃范圍內(nèi)生效,，隨著后續(xù)國(guó)家土地出讓規(guī)則的統(tǒng)一和規(guī)范化，2007年前后,，成片出讓和毛地出讓形式已逐漸式微，形成現(xiàn)在的土地凈地出讓的要求（參見(jiàn)：《房地產(chǎn)企業(yè)拿地法律風(fēng)險(xiǎn)系列（二）：土地交付的“毛地”“凈地”問(wèn)題》）,，即使承擔(dān)地區(qū)發(fā)展任務(wù)的國(guó)有獨(dú)資平臺(tái)也無(wú)法通過(guò)協(xié)議出讓方式直接成片獲得毛地,，即使取得毛地一級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán),，待前期開(kāi)發(fā)完畢后,，也需要進(jìn)行土地儲(chǔ)備后再通過(guò)公開(kāi)平臺(tái)取得土地,。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定,，工業(yè)用地的使用年限為50年,，90年代初的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)公司成片取得的工業(yè)用地的土地使用年限還有20年將到期，經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，各大產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地開(kāi)發(fā)率,、轉(zhuǎn)讓率均達(dá)到95%以上，集聚了大量制造型或者生產(chǎn)研發(fā)類(lèi)企業(yè),，其中有不斷進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)的新興企業(yè)（比如張江高科技園區(qū)的醫(yī)療科技企業(yè)），也有生產(chǎn)停滯歇業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)企業(yè)（比如外高橋保稅區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)）,，其中生產(chǎn)停滯的企業(yè)于30年前取得工業(yè)用地,，礙于當(dāng)時(shí)的工業(yè)用地規(guī)劃容積率普遍較低（一般低于1.2），其剩余土地使用年限還有20年,，具有提高土地利用效能的極大潛力,，成為片區(qū)城市更新的重點(diǎn)統(tǒng)籌對(duì)象，也成為浦東新區(qū)完成“倍增計(jì)劃”的重要潛力所在,。

為此,，特別規(guī)定的主旨是直接指定原成片出讓獲取土地的產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)國(guó)企成為更新統(tǒng)籌主體，賦予產(chǎn)權(quán)歸集,、規(guī)劃優(yōu)化和獲取更新項(xiàng)目土地供應(yīng)的權(quán)利,。

此處的土地供應(yīng)是否指可以進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)意義上的土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng),，筆者認(rèn)為,，雖然《條例》沒(méi)有明確相關(guān)細(xì)則,，但若在國(guó)務(wù)院批復(fù)的浦東各大產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃范圍內(nèi)，不排除產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)國(guó)企可以直接獲取更新后的國(guó)有土地使用權(quán)且土地使用年限亦可重新計(jì)算,。筆者在2020年參與并完成的浦東新區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)進(jìn)行的城市更新項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，也側(cè)面佐證了這一點(diǎn)（參見(jiàn)：《建緯助力金橋集團(tuán)啟動(dòng)浦東新區(qū)城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目,，為“金色中環(huán)”開(kāi)發(fā)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)》）,。因產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)國(guó)企在資金,、實(shí)操,、開(kāi)發(fā)理念,、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等各方面都需要支持，市場(chǎng)化企業(yè)也可以在后續(xù)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)國(guó)企開(kāi)展合作,，這是浦東新區(qū)更新可預(yù)見(jiàn)的重點(diǎn)方向。

由此可見(jiàn),，《條例》第56條短短36字的背后蘊(yùn)含著豐富的歷史背景和對(duì)未來(lái)發(fā)展的重要指引意義,，但這條立法的本質(zhì)目的是幫助地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而絕非房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),。

（二）探索建設(shè)用地垂直空間分層設(shè)立使用權(quán)

上海是全國(guó)較早研究建立建設(shè)用地空間分層設(shè)立使用權(quán)的地區(qū),，在《條例》頒布前，上海已有的建設(shè)用地空間分層使用權(quán)的地方立法已有一定基礎(chǔ),，主要體現(xiàn)在《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》及滬府辦【2016】79號(hào)《關(guān)于推進(jìn)本市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)》的相關(guān)規(guī)定中,，同時(shí)結(jié)合自然資源部2020年《軌道交通地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用節(jié)地模式推薦目錄》的規(guī)則,，基本已確立了建設(shè)用地垂直空間使用權(quán)立法的框架。

上圖：典型軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)示意圖

本次《條例》第57條規(guī)定,，浦東新區(qū)編制更新行動(dòng)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化地上,、地表和地下分層空間設(shè)計(jì)，明確強(qiáng)制性和引導(dǎo)性規(guī)劃管控要求,，探索建設(shè)用地垂直空間分層設(shè)立使用權(quán),。實(shí)則是允許浦東新區(qū)可以在原有立法基礎(chǔ)上再做前沿探索,，并結(jié)合實(shí)際形成土地集約利用并繼續(xù)提高土地利用單位效能的新經(jīng)驗(yàn)。

目前建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立雖有一定基礎(chǔ)，但在實(shí)踐中仍然存在許多問(wèn)題,，筆者主要?dú)w納如下：

1,、建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立主體需要進(jìn)一步明確,。

《民法典》第345條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在地表,、地上或地下分別設(shè)定,。

此條規(guī)制并未明確建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立主體，理論上存在兩種可能：一是建設(shè)用地使用權(quán)可以分別出讓或劃撥給不同權(quán)利主體,，分別設(shè)立不同用益物權(quán)人,。二是取得地表建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利主體自然取得地上和地下空間使用權(quán)。

圖：典型建設(shè)用地分層使用權(quán)設(shè)立示意圖（圖示為上海西站交通綜合樞紐方案）

基于物權(quán)法定原則,，法無(wú)明文規(guī)定時(shí),，只能以法理及立法經(jīng)驗(yàn)推斷，就所有權(quán)本質(zhì)而言,，所有權(quán)是所有人對(duì)所有物占有,、使用、收益和處分并得排除他人妨礙的權(quán)利,。土地在物理形態(tài)上包括地下層,、地表層和地上層三層，是立體的三維空間,，地下或地上空間當(dāng)然是土地所有權(quán)人的支配范圍之內(nèi),。根據(jù)羅馬法系奉行所有權(quán)絕對(duì)主義，土地所有權(quán),，上及天宇,，下及地心。《法國(guó)民法典》第 552條第1款規(guī)定：“土地所有權(quán)并包含該地上空和地下的所有權(quán),?！薄度毡久穹ǖ洹返?07條規(guī)定：“土地所有權(quán)于法令限制的范圍內(nèi)，及于土地的上下,?！?/span>

但在我國(guó)社會(huì)主義土地公有制條件下，國(guó)家作為城市土地所有權(quán)人,，可以使用和支配地下或地上空間,，因此國(guó)有建設(shè)用地的地表、地上,、地下的空間使用權(quán)設(shè)立的主體理應(yīng)是國(guó)家,，土地及空間使用權(quán)人系用益物權(quán)人，以物權(quán)法定的形式取得地表,、地上,、地下的空間使用權(quán)。根據(jù)上海地方立法經(jīng)驗(yàn),，《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》第19條也間接佐證了這一觀點(diǎn)，但設(shè)立主體事關(guān)當(dāng)事人權(quán)利來(lái)源,，鑒于立法并未直接明確,，確實(shí)需要進(jìn)一步確認(rèn)。

2,、浦東可能?chē)L試率先突破地表以上地上空間立體權(quán)屬登記,。

了解上海地下空間規(guī)劃建設(shè)的讀者一定知道，根據(jù)《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》及其他有關(guān)規(guī)則,，即使垂直空間領(lǐng)域的權(quán)利登記也僅僅局限于地下空間,，對(duì)于以地表建設(shè)項(xiàng)目為基準(zhǔn)，就其垂直地上領(lǐng)域的權(quán)利登記的更前沿的立法并無(wú)規(guī)則,。

這部分立法更為前沿,，在國(guó)內(nèi)屬于探索階段，這需要進(jìn)一步突破現(xiàn)行立法框架,，探索完善三維立體開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的各項(xiàng)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn),。主要涉及到以下內(nèi)容：

若地表上下分為三層，則權(quán)利狀態(tài)存在如下排列組合：

建設(shè)用地垂直空間分層設(shè)立使用權(quán)的根本目的是為了加強(qiáng)土地利用效能，這也可以看做《條例》對(duì)浦東城市更新土地利用集約化的更高要求,，這將會(huì)是浦東新區(qū)的重要探索方向和突破口,。因此，嚴(yán)格的講,，浦東新區(qū)城市更新并非老城區(qū)的更新,，更多的是新城區(qū)的二次開(kāi)發(fā)。

3,、浦東或?qū)L試創(chuàng)新三維空間配套登記數(shù)據(jù)管理雛形,。

根據(jù)2006年上海市政府頒布的《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》第8條第二款，房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在辦理地下建筑物的土地使用權(quán)初始登記時(shí),，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證明確的地下建筑物的水平投影最大占地范圍和起止深度進(jìn)行記載,，并注明“地下建筑物的土地使用權(quán)范圍為該地下建筑物建成后外圍實(shí)際所及的地下空間范圍”。該規(guī)則在當(dāng)時(shí)確實(shí)是領(lǐng)全國(guó)之先,，但到如今,，也存在繼續(xù)調(diào)整更新的必要。

根據(jù)房產(chǎn),、地籍測(cè)繪及物權(quán)登記數(shù)據(jù)管理技術(shù),，當(dāng)建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立進(jìn)一步詳化時(shí)，分層使用權(quán)登記就有必要從二維轉(zhuǎn)入三維地籍測(cè)繪和三維權(quán)利登記的范疇,。

在測(cè)繪專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域有三種解決方案：（1）完全的三維地籍登記,。即引入土地三維所有權(quán)的概念。三維空間被細(xì)分為沒(méi)有交疊或空隙的三維實(shí)體,。法律要素、不動(dòng)產(chǎn)交易協(xié)議以及地籍登記應(yīng)當(dāng)支持土地三維所有權(quán)的建立和轉(zhuǎn)讓?zhuān)?strong>（2）混合方案,。即保留二維地籍,，并在二維地籍登記中通過(guò)登記三維自然物體進(jìn)行三維狀況的登記。形成混合方案,，維持了平面地塊與三維物體的關(guān)系,；（3）現(xiàn)行登記簿做三維標(biāo)注。即保留二維地籍,，在二維地籍登記簿中增加信息標(biāo)注,，確定三維信息狀態(tài)。

2006年《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》的登記方式就是第三種方式,。此種操作簡(jiǎn)易,，實(shí)施成本低，但不利于完全厘清權(quán)利主體,，比較適合地上地下均為同一權(quán)利人的結(jié)建工程,。若地下、地表、地上分屬不同的權(quán)利主體,，容易造成登記信息混同,。

因此，筆者判斷,，浦東或?qū)⒕植繃L試采用創(chuàng)新性的三維空間登記模式,，在TOD或者綜合交通樞紐等垂直空間分層設(shè)立使用權(quán)的項(xiàng)目中，逐步采用三維地籍登記,。

（三）立法支持浦東城市更新創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地盤(pán)活機(jī)制

依然是《條例》第60條,，“浦東新區(qū)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新存量產(chǎn)業(yè)用地盤(pán)活、低效用地退出機(jī)制,。支持浦東新區(qū)深化產(chǎn)業(yè)用地'標(biāo)準(zhǔn)化’出讓方式改革,，增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給，探索不同產(chǎn)業(yè)用地類(lèi)型合理轉(zhuǎn)換,?！?/span>

《條例》第60條一共70個(gè)字，其背后的立法內(nèi)容卻足以構(gòu)成一篇長(zhǎng)文,。根據(jù)筆者了解,，浦東新區(qū)在向市府報(bào)送該地區(qū)相關(guān)立法方案時(shí)，原篇幅較長(zhǎng),，但因立法與配套政策還需要細(xì)化完善,，目前僅通過(guò)《條例》確立了原則，而事實(shí)上,，《條例》第60條的背后,，是國(guó)家對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地的大力支持，要結(jié)合相關(guān)配套文件共同解讀,，才能管中窺豹,、一葉知秋。

其中主要內(nèi)容有兩方面：

1,、存量產(chǎn)業(yè)用地盤(pán)活,，低效用地退出。

早在2014年前后,，上海市就已經(jīng)在研究存量產(chǎn)業(yè)用地的盤(pán)活方案,，并制訂了 “總量鎖定、增量遞減,、存量?jī)?yōu)化,、流量增效、質(zhì)量提高”的基本策略（上海市政府《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》滬府辦〔2016〕22號(hào)）,，浦東新區(qū)存量產(chǎn)業(yè)用地多數(shù)集中在各大產(chǎn)業(yè)園區(qū),，尤其是104,、195地塊（產(chǎn)業(yè)園區(qū)及工業(yè)集中建設(shè)區(qū)）范圍內(nèi)，因浦東新區(qū)系新建城區(qū),，198地塊（零星工業(yè)用地）并不多,。

存量產(chǎn)業(yè)用地盤(pán)活將主要針對(duì)104、195地塊,，主要盤(pán)活方式有四種：一是規(guī)劃用地性質(zhì)調(diào)整,，存量補(bǔ)地價(jià)，重簽土地出讓合同,，重新開(kāi)發(fā)建設(shè)（根據(jù)《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》第11條第三款,，104、195地塊可轉(zhuǎn)型為科研辦公,、研發(fā)總部或商業(yè),、辦公或教育、科研,、養(yǎng)老）,。二是規(guī)劃用地性質(zhì)不變，規(guī)劃經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)增容（最高容積率不超過(guò)4.0）,，補(bǔ)地價(jià)后,，做新建或改擴(kuò)建，提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度及土地集約使用效率,。三是節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓,。在滿(mǎn)足原土地權(quán)利人自身需要后節(jié)余的部分，可向區(qū)縣規(guī)劃土地管理部門(mén)申請(qǐng)分割轉(zhuǎn)讓,。四是市區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行收儲(chǔ),。收儲(chǔ)后，除符合協(xié)議出讓條件外,，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重新公開(kāi)出讓,。

但在實(shí)務(wù)中值得注意的是，產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)國(guó)企的“代政府履職行為”,。在存量產(chǎn)業(yè)用地的退出環(huán)節(jié)，原始權(quán)利人因種種原因,，無(wú)意愿也無(wú)能力參與存量盤(pán)活的,，政府土地儲(chǔ)備部門(mén)也不便于對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行收儲(chǔ)，往往由產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)國(guó)企采用回購(gòu),、收購(gòu)等方式收回土地,，再進(jìn)行存量盤(pán)活。但這種方式形式上會(huì)被認(rèn)定為市場(chǎng)交易（交易雙方均為法人主體）,，但其實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)國(guó)企代地方政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)騰籠換鳥(niǎo)而履行事實(shí)上的收儲(chǔ)職能,，此種交易一直無(wú)法按照政府性收儲(chǔ)行為獲得稅務(wù)減免和遞延,，若此種交易可以作為浦東新區(qū)先行引領(lǐng)區(qū)進(jìn)行嘗試創(chuàng)新和突破的環(huán)節(jié)，則將對(duì)提高盤(pán)活效率發(fā)揮較好的社會(huì)效果,。

除此以外,，通過(guò)收購(gòu)存量產(chǎn)業(yè)用地并進(jìn)行盤(pán)活的企業(yè)要尤其留意上海市及浦東新區(qū)《“2017-2035”城市總體規(guī)劃》中關(guān)于戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的定位及相關(guān)配套規(guī)則（《關(guān)于落實(shí)“上海2035”，進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃和土地管理的通知》滬規(guī)土資規(guī)〔2018〕3號(hào)）,，該規(guī)則確定了一系列在規(guī)劃,、開(kāi)發(fā)、建設(shè)領(lǐng)域的限制,，而該項(xiàng)限制可能完全顛覆原權(quán)利人,、項(xiàng)目收購(gòu)方對(duì)于存量產(chǎn)業(yè)用地盤(pán)活的投資方案，這方面的風(fēng)險(xiǎn)務(wù)必引起高度重視,。

2,、改革“標(biāo)準(zhǔn)化”出讓?zhuān)旌袭a(chǎn)業(yè)用地供給。

此處的混合產(chǎn)業(yè)用地供給有兩個(gè)層面的理解,，第一層面是指供地的用地類(lèi)型可以混合,。這部分理解較為簡(jiǎn)單，即原存量地塊用地類(lèi)型按照可能從單純的工業(yè)用地（M1/M2/M3）與科研辦公（C65）,、科教用地（C6）進(jìn)行混合,，或者有限度的與商業(yè)（C2）、辦公用地（C8）進(jìn)行混合,。在符合規(guī)劃的前提下,，進(jìn)行用地性質(zhì)混合升級(jí)，原始土地權(quán)利人可按照上海市政府《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》（滬府辦〔2016〕22號(hào)）的規(guī)則實(shí)施升級(jí)轉(zhuǎn)型,。

第二層面是指供地方式可以混合且多種多樣,，除常規(guī)的“標(biāo)準(zhǔn)化”出讓外（如招標(biāo)、拍賣(mài),、掛牌）,，也可以在符合條件的情況下，采取協(xié)議,、劃撥,、租賃、出資入股等等各類(lèi)方式進(jìn)行供應(yīng),，且與《條例》第41條第三款“城市更新涉及…重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域調(diào)整等情形的,，可以組合供應(yīng)土地…”的規(guī)定相吻合（具體參見(jiàn)：《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)<產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）>的通知》第13、14,、15,、16、17條,；《國(guó)土資源部<關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)>》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）第一條第（二）（三）項(xiàng)）,。

上述文件中的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)用地的供地方式,，都可能會(huì)被浦東產(chǎn)業(yè)用地創(chuàng)新供地模式所采用，其中涉及到協(xié)議方式供地：原劃撥,、承租國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人申請(qǐng)辦理協(xié)議出讓?zhuān)约皠潛車(chē)?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)辦理協(xié)議出讓的,，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可采取協(xié)議方式供應(yīng),。涉及到租賃方式供地：產(chǎn)業(yè)用地可以采取長(zhǎng)期租賃,、先租后讓、租讓結(jié)合,、彈性年期方式供應(yīng),。涉及到出資入股方式供地如：國(guó)有企業(yè)原使用的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地使用權(quán)，符合國(guó)家有關(guān)行業(yè),、企業(yè)類(lèi)型和改革需要的,，可采用作價(jià)出資入股方式進(jìn)行有償使用。