《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條第1款規(guī)定,，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同，招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議,。[1]如何理解此條款中的“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”,？鑒于建設(shè)工程施工合同的特殊性，本文旨在分析建設(shè)工程領(lǐng)域“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的含義以及實(shí)質(zhì)性變更的認(rèn)定,。

一,、建設(shè)工程施工合同“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的含義

關(guān)于建設(shè)工程施工合同中的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定及司法實(shí)務(wù)觀點(diǎn)總結(jié)歸納如下:

（一）工程范圍,、建設(shè)工期,、工程質(zhì)量、工程價(jià)款,。

1.變相降低工程價(jià)款。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第2條第2款規(guī)定,，招標(biāo)人和中標(biāo)人在中標(biāo)合同之外就明顯高于市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買承建房產(chǎn),、無償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利,、向建設(shè)單位捐贈(zèng)財(cái)物等另行簽訂合同,，變相降低工程價(jià)款，屬于背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的情形,。[3]

2.合同計(jì)價(jià)方式,?！侗本┦懈呒?jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》第16條規(guī)定，招投標(biāo)雙方在同一工程范圍下另行簽訂的變更計(jì)價(jià)方式的協(xié)議,，亦應(yīng)認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更,。上海市第一中級(jí)人民法院(2015)滬一中民二(民)終字第776號(hào)民事判決書認(rèn)定，《施工補(bǔ)充合同》系雙方施工過程中簽訂,，但載明的工程計(jì)價(jià)方式為九三定額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ),，而備案的施工承包合同約定的單價(jià)閉口、工程量清單計(jì)價(jià),，兩者屬不同計(jì)價(jià)方式,，構(gòu)成了對(duì)備案合同的實(shí)質(zhì)性變更。

3.工程款的付款期限及付款方式,。最高人民法院(2017)最高法民申5199號(hào)和(2018)最高法民申859號(hào)《民事裁定書》均認(rèn)定,，《補(bǔ)充協(xié)議》約定的支付進(jìn)度款預(yù)付款等與《中標(biāo)通知書》所記載的實(shí)質(zhì)性內(nèi)部不同，作出了實(shí)質(zhì)性變更,，與中標(biāo)的《建設(shè)工程施工合同》不一致。天津高級(jí)人民法院(2018)津民終146號(hào)《民事判決書》認(rèn)定,，該《協(xié)議書》中約定的墊資條款和款項(xiàng)支付方式系對(duì)備案合同的實(shí)質(zhì)性變更,。

4.工程價(jià)款的結(jié)算方法。最高人民法院（2017）最高法民再249號(hào)民事判決書認(rèn)定,，雙方當(dāng)事人在中標(biāo)合同同日簽訂的《合作合同書》及中標(biāo)合同之后簽訂的《補(bǔ)充協(xié)議書》均涉及對(duì)案涉工程總造價(jià)及支付方式的約定,，且同招標(biāo)人和中標(biāo)人經(jīng)備案登記中標(biāo)合同關(guān)于案涉工程款結(jié)算的約定不同，屬于對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更,。

（二）影響其他人中標(biāo)或?qū)φ袠?biāo)人與中標(biāo)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生較大影響的內(nèi)容,。

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條第1款以及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第57條第1款規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議,，[4]也就是說招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是不得改變的,，因?yàn)椋绻试S招標(biāo)人和中標(biāo)人再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議,，則違背了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的初衷,，即保證公開、公正,、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,，整個(gè)招標(biāo)過程也就失去了意義，對(duì)其他投標(biāo)人也不公平,。[5]

最高院民一庭認(rèn)為,，從《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條的立法原意出發(fā)，要確定是否屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,，可以從兩方面考慮：一,，是否影響其他投標(biāo)人中標(biāo),；二，是否對(duì)招標(biāo)人與中標(biāo)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生較大影響,。因此,，凡是排除其他投標(biāo)人中標(biāo)的可能或者提高其他投人中標(biāo)條件的內(nèi)容，以及較大改變招標(biāo)人與中標(biāo)人雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容,，均構(gòu)成實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,。[6]

（三）可能構(gòu)成實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他情形。

《民法典》第470條,、第488條,、第795條分別規(guī)定了合同的主要條款、構(gòu)成要約實(shí)質(zhì)性變更的內(nèi)容以及建設(shè)工程施工合同的主要內(nèi)容,。[7]關(guān)于上述合同的主要內(nèi)容如違約責(zé)任,、爭(zhēng)議解決等條款是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，最高院民一庭認(rèn)為,，合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不等同于合同的主要條款,、構(gòu)成新要約的內(nèi)容以及建設(shè)工程施工合同的主要內(nèi)容，[8]但司法實(shí)踐中仍存在不同觀點(diǎn),。

2.違約責(zé)任。安徽省蚌埠市中級(jí)人民法院（2019）皖03民終1807號(hào)民事判決書認(rèn)定,，根據(jù)雙方簽訂的施工合同專用條款約定,，承包人未按合同約定竣工交付工程，每延期一天支付發(fā)包人伍仟元違約金,，提前一天獎(jiǎng)勵(lì)承包人伍仟元,。雙方補(bǔ)充協(xié)議約定承包人未能按期完成，每逾一天雙方按決算價(jià)的萬分之三支付違約金,。根據(jù)《建設(shè)工程司法解釋（二）》第1條規(guī)定及《合同法》第30條規(guī)定,，關(guān)于合同違約責(zé)任的變更屬于合同實(shí)質(zhì)性變更，違約責(zé)任對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，應(yīng)屬于合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,。

3.爭(zhēng)議解決條款,。最高人民法院（2014）民一終字第00067號(hào)民事裁定書認(rèn)定，有關(guān)工程范圍,、價(jià)款,、質(zhì)量、管轄爭(zhēng)議條款等均是合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,，在備案合同與未經(jīng)備案合同約定的管轄條款不一致時(shí),，應(yīng)當(dāng)以備案合同確定案件的管轄問題。所以,，建設(shè)公司主張按照未經(jīng)備案的合同約定的解決爭(zhēng)議條款確定本案管轄問題,，沒有事實(shí)和法律依據(jù)。

二,、“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更”的判定標(biāo)準(zhǔn)

工程范圍,、建設(shè)工期、工程價(jià)款或者質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等影響招標(biāo)人與中標(biāo)人雙方基本權(quán)利義務(wù)的條款的變更一般可認(rèn)為屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更,。如當(dāng)事人對(duì)上述條款以外的合同內(nèi)容進(jìn)行變更,，則不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更。但并非所有就“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”進(jìn)行的修改,、變更都屬于與中標(biāo)合同內(nèi)容“實(shí)質(zhì)性不一致”,，而是要根據(jù)具體合同的實(shí)際情況予以判定。[9]

（一）施工合同明確約定可以變更的事項(xiàng),，不屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更。

根據(jù)《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》（GF—2017—0201）第二部分通用合同條款第10條規(guī)定,，合同履行過程中發(fā)生以下情形的,，可以對(duì)工程進(jìn)行變更：(1)增加或減少合同中任何工作，或追加額外的工作,；(2)取消合同中任何工作,，但轉(zhuǎn)由他人實(shí)施的工作除外；(3)改變合同中任何工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或其他特性,；(4)改變工程的基線,、標(biāo)高、位置和尺寸,；(5)改變工程的時(shí)間安排或?qū)嵤╉樞?。?duì)于上述工程變更范圍，承包人收到發(fā)包人簽認(rèn)的變更指示后,，可實(shí)施變更,。除工程范圍發(fā)生變更外，除非當(dāng)事人另有約定,，工程價(jià)格亦可發(fā)生變更,，承包人認(rèn)為可以執(zhí)行變更的,，應(yīng)書面說明實(shí)施該變更指示對(duì)合同價(jià)格和工期的影響，雙方根據(jù)合同約定確定變更估價(jià),。因變更引起工期變化的,，合同當(dāng)事人均可要求調(diào)整合同工期，由合同當(dāng)事人商定并參考工程所在地的工期定額標(biāo)準(zhǔn)確定增減工期天數(shù),。

對(duì)于上述合同內(nèi)容變更一般認(rèn)為屬于發(fā)包人,、承包人主動(dòng)對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行的變更，屬于發(fā)包人,、承包人意志范疇以內(nèi)的變更,，符合合同約定，當(dāng)事人有權(quán)變更,，此種變更一般不會(huì)被認(rèn)定為背離中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,。

（二）如果在合同實(shí)際履行過程中出現(xiàn)建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整、情勢(shì)變更等客觀原因影響中標(biāo)合同的履行時(shí),，對(duì)中標(biāo)合同的內(nèi)容進(jìn)行修改屬于正常的合同變更,，不屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更。

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第23條規(guī)定,，發(fā)包人將依法不屬于必須招標(biāo)的建設(shè)工程進(jìn)行招標(biāo)后,，與承包人另行訂立的建設(shè)工程施工合同背離中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，當(dāng)事人請(qǐng)求以中標(biāo)合同作為結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款依據(jù)的,，人民法院應(yīng)予支持,，但發(fā)包人與承包人因客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)難以預(yù)見的變化而另行訂立建設(shè)工程施工合同的除外。最高院民一庭認(rèn)為,，本條司法解釋規(guī)定的客觀情況發(fā)生變化一般包括如下情形：(1)招標(biāo)投標(biāo)后建設(shè)工程的原材料,、工程設(shè)備價(jià)格變化超出了正常的市場(chǎng)價(jià)格漲幅度；(2)招標(biāo)投標(biāo)后人工單價(jià)發(fā)生了重大變化,；(3)建設(shè)工程的規(guī)劃,、設(shè)計(jì)發(fā)生了重大變化。[10]

《四川省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》第9條規(guī)定,，建設(shè)工程施工合同履行過程中,，因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃調(diào)整等非雙方當(dāng)事人原因,，且無需重新進(jìn)行招投標(biāo)并備案的,，當(dāng)事人通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)談紀(jì)要等形式對(duì)工程價(jià)款,、計(jì)價(jià)方式,、工程期限、工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等合同內(nèi)容進(jìn)行合理變更或補(bǔ)充的，不應(yīng)認(rèn)定為與經(jīng)過備案的中標(biāo)合同“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致”,，當(dāng)事人主張以該變更或補(bǔ)充內(nèi)容結(jié)算工程價(jià)款的,，應(yīng)予支持。

（三）如未達(dá)到法律所禁止的“實(shí)質(zhì)性變更”的嚴(yán)重程度,，也不會(huì)導(dǎo)致合同當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的顯失平衡,，則不屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更。

雖然對(duì)工程價(jià)款,、工程質(zhì)量或者工程期限等重要條款進(jìn)行變更,，但并不必然被認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更，實(shí)踐中可以通過是否損害其他投標(biāo)人的利益,、是否構(gòu)成當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容實(shí)質(zhì)性變化兩個(gè)方面來綜合判定是否構(gòu)成中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更,。

最高人民法院（2014）民申字第842號(hào)民事裁定書認(rèn)定，對(duì)實(shí)質(zhì)性變更的判斷,，一方面需要把握變更的內(nèi)容,，另一方面也需要把握變更的量化程度?！督ㄔO(shè)工程施工合同》約定合同價(jià)款采用固定綜合單價(jià)方式確定,，確實(shí)屬于變更《比選文件》確定的固定總價(jià)方式的情形，但本案事實(shí)表明,，按照兩種方式得出的涉案工程款差額僅為11萬余元,，沒有達(dá)到法律所禁止的“實(shí)質(zhì)性變更”的嚴(yán)重程度，也不會(huì)導(dǎo)致合同當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的顯失平衡,，故不應(yīng)認(rèn)定《建設(shè)工程施工合同》構(gòu)成對(duì)《必選文件》的實(shí)質(zhì)性變更,。

安徽省高級(jí)人民法院（2017）皖民終221號(hào)民事判決書認(rèn)定，案涉工程是招投標(biāo)工程,，工程價(jià)款經(jīng)鑒定為52438027.16元,，上述兩項(xiàng)變更所涉款項(xiàng)共計(jì)1254098元，占工程價(jià)款的比例僅為2.39%,，不屬于大幅度讓利，不構(gòu)成對(duì)工程價(jià)款的實(shí)質(zhì)性變更,。且案涉合同第47條補(bǔ)充條款系雙方協(xié)商的互利條款,，并非單純讓利，義城公司亦無證據(jù)證明讓利后的工程價(jià)款低于施工成本,，故對(duì)義城公司的此項(xiàng)主張,，不予支持。

浙江省寧波市中級(jí)人民法院（2016）浙02民終733號(hào)民事判決書認(rèn)定,，《補(bǔ)充協(xié)議》第3條約定合同工期調(diào)整為另加圍護(hù)工期30天,，將合同工期從570天調(diào)整為600天，對(duì)該調(diào)整原、被告雙方均無異議,，且并非是對(duì)工期的大幅度調(diào)整,，不存在無效情形。該案例認(rèn)定工期變化幅度為5.26%,，不構(gòu)成工期實(shí)質(zhì)性變更,。

（四）因竣工結(jié)算導(dǎo)致的合同價(jià)款變更不屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更。

最高人民法院（2015）民申字第3283號(hào)民事裁定書認(rèn)定,，《工程結(jié)算審核書》系興利公司與省建總公司對(duì)實(shí)際施工工程價(jià)款的結(jié)算行為,，而非在中標(biāo)合同之外另行簽訂建設(shè)工程施工合同對(duì)備案合同條款進(jìn)行的實(shí)質(zhì)性變更。根據(jù)該判決,，實(shí)際施工工程價(jià)款的結(jié)算不屬于實(shí)質(zhì)性變更,。

參考文獻(xiàn)：

1.《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例實(shí)務(wù)指南與操作技巧》

2.《最高人民法院建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）理解與適用》

3.《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》

4.《四川省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》