力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和,，是我國基于推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求做出的重大戰(zhàn)略決策,。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和是一場硬仗，也是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革,，時(shí)間緊,、任務(wù)重，亟須健全系統(tǒng),、科學(xué),、高效的管控體系作為強(qiáng)有力的支撐。

從我國溫室氣體排放管控體系現(xiàn)狀來看,，碳排放強(qiáng)度管控模式取得顯著成效,。截至2020年，我國單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度較2005年降低約48.4%,，提前超額完成目標(biāo)任務(wù),。在試點(diǎn)碳市場及監(jiān)測—報(bào)告—核查（MRV）制度基礎(chǔ)上，以《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》為核心,，以配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案,、核算方法與報(bào)告指南、排放報(bào)告核查指南等為技術(shù)支撐的制度體系已經(jīng)形成,。

為溫室氣體排放管控體系面臨的困難尋找解決方案

筆者研究認(rèn)為,，當(dāng)前我國溫室氣體排放管控體系還面臨兩方面困難,。

一是溫室氣體經(jīng)濟(jì)管理手段尚不完善，行政管理手段不足,。一方面,，作為經(jīng)濟(jì)管理手段的碳排放總量控制制度尚未建立完成，無法全面穩(wěn)健推動(dòng)全國碳市場的建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)及減碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn),。另一方面,，當(dāng)前碳排放強(qiáng)度和基于碳排放權(quán)交易的管控體系屬于經(jīng)濟(jì)管理范疇，主要以市場經(jīng)濟(jì)手段為主,，缺乏必要的法律和行政管理手段,。

二是未充分利用已有生態(tài)環(huán)境制度體系優(yōu)勢。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)建立的環(huán)評(píng)—許可—執(zhí)法的固定污染源全鏈條管控體系已經(jīng)相對(duì)成熟,，與當(dāng)前溫室氣體管控對(duì)象基本吻合,，管控內(nèi)容大量重復(fù)。但是,，目前兩套體系沒有全面整合銜接,，未形成完整的制度合力，無法最大程度實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同,。

對(duì)此,，筆者認(rèn)為，在已有的生態(tài)環(huán)境制度體系下,，協(xié)同管控溫室氣體已具備較好的基礎(chǔ),。

一是管理對(duì)象同源。溫室氣體和常規(guī)大氣污染物的排放源具有同源性,，環(huán)評(píng)—許可—執(zhí)法管理和溫室氣體管控基本需求也是一致的,。將環(huán)評(píng)—許可—執(zhí)法作為溫室氣體管控體系的重要組成部分可以大大強(qiáng)化行政管理力度，提高政策實(shí)施和環(huán)境管理效能,，有力推動(dòng)碳減排要求的落地,，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效。

二是管理內(nèi)容一致,。環(huán)評(píng)和溫室氣體管控在管理內(nèi)容方面存在一致性,，管理要求通過排污許可證落地，通過對(duì)持證單位的執(zhí)法監(jiān)測,、核查管理臺(tái)賬等手段,，核實(shí)執(zhí)行報(bào)告和排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性，對(duì)不按證排污等情形進(jìn)行處罰,。而溫室氣體的監(jiān)測—報(bào)告—核查（MRV）制度要求參與碳交易的企業(yè)對(duì)涉及溫室氣體排放的能源消耗和工藝過程進(jìn)行監(jiān)測和報(bào)告,，并進(jìn)行定期審核或評(píng)估。將環(huán)評(píng)—許可—執(zhí)法作為溫室氣體管控體系的重要組成部分,，可以大大降低溫室氣體管理的行政成本,，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),。

三是技術(shù)要求同根。環(huán)評(píng)體系通過排放量核算與影響分析,，提出預(yù)防措施和管理要求,。排污許可體系以排放量為核心規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行期的污染排放行為。溫室氣體管控技術(shù)體系目前主要包括核算指南,、報(bào)告指南,、核查指南，也是通過核算溫室氣體排放量,，提出減排措施及管理要求,，與環(huán)評(píng)、許可技術(shù)體系設(shè)計(jì)思路同根,。通過在環(huán)評(píng)技術(shù)體系中增加碳排放評(píng)價(jià)指南,，在許可技術(shù)體系中增加碳排放許可規(guī)范通則，可以最小代價(jià)構(gòu)建系統(tǒng),、全面的溫室氣體管控體系,，提高協(xié)同管控的科學(xué)性。

因此,，應(yīng)著力構(gòu)建基于減污降碳協(xié)同的溫室氣體管控體系。

構(gòu)建基于減污降碳協(xié)同的溫室氣體管控體系建議

為充分發(fā)揮以碳強(qiáng)度控制為主,、碳排放總量控制為輔的制度作用,，亟須構(gòu)建基于減污降碳協(xié)同的溫室氣體管控體系，最大限度發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和行政管理合力,，全方位助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和,。

首先，健全法律法規(guī)體系,。一是加快出臺(tái)碳排放交易管理?xiàng)l例,，研究制訂氣候變化法。確立碳排放總量控制,、碳排放權(quán)交易等制度法律地位,，明確碳排放總量控制的目標(biāo)、程序與規(guī)范要求,，規(guī)范碳排放權(quán)交易市場行為,。明確碳排放制度與其他法律法規(guī)規(guī)定的環(huán)評(píng)、許可,、執(zhí)法,、督查等制度的銜接思路，確立減污降碳協(xié)同管控技術(shù)體系,，強(qiáng)化綠色金融在碳排放管控體系中的法律地位和作用,。

二是開展環(huán)保法等相關(guān)法律法規(guī)修訂研究,。修訂環(huán)保法、大氣法,，進(jìn)一步加大溫室氣體與常規(guī)污染物的協(xié)同管控力度,。修訂環(huán)評(píng)法，并開展排污許可管理?xiàng)l例修訂研究,，明確將碳排放管理要求納入固定污染源環(huán)評(píng)—許可—執(zhí)法全過程管理體系,。

其次，進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì),。一是持續(xù)完善以碳排放權(quán)交易為主的經(jīng)濟(jì)管理體系,。建立碳排放總量控制制度，科學(xué)測算碳排放總量上限,，按區(qū)域和行業(yè)合理分解,，并由碳市場配額予以承接。規(guī)范綠色金融制度,，充分借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn),，基于碳市場設(shè)立碳金融體系，充分撬動(dòng)全社會(huì)資本,，在信貸,、信托、融資等領(lǐng)域?qū)p碳措施提供最大限度經(jīng)濟(jì)支持,。

二是將溫室氣體納入固定污染源行政管理體系,。在“三線一單”編制過程中，將區(qū)域碳排放總量指標(biāo)分解落實(shí)到空間單元,。在規(guī)劃環(huán)評(píng)階段,，根據(jù)能源消耗和主要產(chǎn)品產(chǎn)能，估算規(guī)劃實(shí)施后的碳排放量,，并與這一區(qū)域或行業(yè)碳排放總量指標(biāo)進(jìn)行比對(duì),。在項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段，通過增加碳評(píng)章節(jié),，核算建設(shè)項(xiàng)目建成后的碳排放量,，以等量替代或減量替代作為審批的前提條件，提出減污降碳具體措施,，并開展技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證,。在排污許可階段，新增污染源排污許可證全面承接項(xiàng)目環(huán)評(píng)提出的碳排放總量及減污降碳技術(shù)要求,，現(xiàn)有污染源排污許可證增加碳排放總量及污染防治可行技術(shù),，并提出監(jiān)測記錄及報(bào)告要求，將碳配額及交易過程載入排污許可證,，在執(zhí)行報(bào)告中增加碳排放量相關(guān)信息,。在執(zhí)法監(jiān)管階段,，通過核查監(jiān)測數(shù)據(jù)、環(huán)境管理臺(tái)賬,、執(zhí)行報(bào)告等手段,，檢查碳排放量等是否符合排污許可證要求，對(duì)未按要求開展碳排放臺(tái)賬記錄,，或執(zhí)行報(bào)告中缺少碳排放內(nèi)容的,，按《排污許可管理?xiàng)l例》予以處罰。

第三,，強(qiáng)化技術(shù)支撐,。一是完善經(jīng)濟(jì)管理技術(shù)體系。研究制定碳排放總量指標(biāo)核算及分配技術(shù)指南,，規(guī)范碳排放總量指標(biāo)確定,、考核流程及方法。按照碳市場分行業(yè)推進(jìn)總體安排,，加快出臺(tái)行業(yè)配額分配方案,、核算及報(bào)告指南等技術(shù)文件，優(yōu)化碳排放量核算方法,。借鑒世界銀行環(huán)境,、健康與安全指南體系，構(gòu)建綠色金融準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系,，為碳信貸,、碳信托、碳融資等提供依據(jù),。根據(jù)全生命周期碳排放管理理論，研究建立綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系,。

二是建立碳排放行政管理技術(shù)體系,。制訂出臺(tái)碳評(píng)指南，指導(dǎo)將碳排放納入項(xiàng)目環(huán)評(píng),。增加等量替代或減量替代等碳排放審批要求,。排污許可技術(shù)規(guī)范增加碳排放許可規(guī)范通則，規(guī)范碳排放納入排污許可證的技術(shù)要求,。研究制定碳排放執(zhí)法手冊(cè),，明確如何根據(jù)《排污許可管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)開展碳排放執(zhí)法。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心