如何理解人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查的法律屬性

作者‖黃璞琳

一,、什么是規(guī)范性文件備案審查？

是指規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)依法將其制定的規(guī)范性文件向有權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)送備案,，由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)存在違憲違法問題的,，依法予以糾正的法律制度。

有權(quán)制定規(guī)范性文件的國家機(jī)關(guān),，主要是各級(jí)人大及其常委會(huì),、政府及其工作部門,、法檢兩院。相應(yīng)地,，我國的國家機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)也主要是兩大塊：政府系統(tǒng)規(guī)范性文件備案審查,、各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查。

另外,，中共中央紀(jì)委,、中共中央各部門,、各級(jí)地方黨委及其各部門,、各級(jí)地方紀(jì)委等黨的機(jī)關(guān),，在履行職責(zé)過程中會(huì)形成具有普遍約束力,、可以反復(fù)適用的決議、決定,、意見,、通知等規(guī)范性文件。按照黨的十八屆三中,、四中全會(huì)精神,，以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》,、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》,，黨委系統(tǒng)也開展了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作,。

政府系統(tǒng)：國務(wù)院對(duì)地方性法規(guī),、自治條例和單行條例、各部委部門規(guī)章,、地方政府規(guī)章進(jìn)行備案審查,，地方各級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府部門及下一級(jí)政府規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查,，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的政府部門對(duì)下一級(jí)部門制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查,。具體負(fù)責(zé)備案工作的,，是政府及其工作部門的法制機(jī)構(gòu)。

人大系統(tǒng)：全國人大常委會(huì)按照立法法的規(guī)定,，對(duì)行政法規(guī),、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例,、最高法院最高檢察院司法解釋進(jìn)行備案審查,；縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議決定、本級(jí)政府制定的規(guī)章及其他規(guī)范性文件,、本級(jí)法檢兩院制定的規(guī)范性文件等進(jìn)行備案審查。

黨委系統(tǒng)：中央紀(jì)委、中央各部門和各省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,，自發(fā)布之日起３０日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案,，聯(lián)合發(fā)布的由主辦機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案。具體報(bào)備工作,，由制定機(jī)關(guān)或者主辦機(jī)關(guān)所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)承擔(dān),；中央辦公廳承辦黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作,，具體備案事務(wù)由中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)辦理,。中央紀(jì)委、中央各部門,、中央軍委及其總政治部,、各級(jí)地方黨委及其各部門,、各級(jí)地方紀(jì)委,，也相應(yīng)地開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作,。

二、人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查的授權(quán)依據(jù)

1.《中華人民共和國憲法》,，其第62條第67條規(guī)定全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施,，同時(shí)賦予全國人大常委會(huì)撤銷權(quán),，即撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī),、國務(wù)院決定和命令,、地方性法規(guī)及省級(jí)人大及其常委會(huì)其他決議,。憲法第100條第116條,，對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的備案作出規(guī)定,。憲法第104條授權(quán)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)撤銷本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令,，撤銷下一級(jí)人大不適當(dāng)?shù)臎Q議,。

2.《立法法》第五章“適用與備案審查”、第104條：行政法規(guī),、地方性法規(guī),、兩高司法解釋報(bào)全國人大常委會(huì)備案,。地方政府規(guī)章報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案,，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章同時(shí)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)備案。

3.《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第四十四條,，也明確授權(quán)縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議,，撤銷本級(jí)政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令,。

4.《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（2006年）第五章“規(guī)范性文件的備案審查”。

5.《江西省實(shí)施〈中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》第五章“規(guī)范性文件的備案審查”,。

6.《江西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2015年11月）,。該條例生效后，《江西省實(shí)施〈中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》與條例相沖突的條款相應(yīng)失效,。

7.《江西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查程序的規(guī)定》（2016年2月省人大常委會(huì)主任會(huì)議通過）：對(duì)省人大常委會(huì)承擔(dān)的規(guī)范性文件備案審查工作程序予以細(xì)化,。要求“努力做到有件必備、有備必審,、有錯(cuò)必糾”

8.黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全法規(guī),、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”,?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)）：要求把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,。

9. 中央辦公廳2015年《關(guān)于建立法規(guī),、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》要求“有件必備、有備必審,、有錯(cuò)必糾”,。——《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012年）第三十條，要求中央紀(jì)委,、中央各部門和各省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)報(bào)中央備案,。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（2013年5月）要求“黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案,，應(yīng)當(dāng)做到有件必備,、有備必審、有錯(cuò)必糾,?！?/span>

10.中共江西省委辦公廳《關(guān)于建立規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)施意見》（贛辦字〔2015〕54號(hào)）。建立健全分工負(fù)責(zé)機(jī)制,、雙重備案聯(lián)動(dòng)機(jī)制,、移交處理和提議審查機(jī)制、征求意見和會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制,、信息共享和能力提升機(jī)制,。省委辦公廳、省人大常委會(huì)法工委,、省政府法制辦按照有件必備,、有備必審、有錯(cuò)必糾的要求,，依法依規(guī),、各負(fù)其責(zé)做好備案件的合法合規(guī)性審查工作,，實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋。

三,、人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查的法律屬性與意義

我國憲法賦予人大及其常委會(huì)的主要職權(quán),，一般被歸納為：立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán),、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán),。前三項(xiàng)，也被概括為代表人民行使議決權(quán),。監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn),，離不開立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)的行使,。同時(shí),，監(jiān)督權(quán)又是行使立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)的前提和條件,。沒有監(jiān)督權(quán),，人大及其常委會(huì)的其他權(quán)力就難以行使和落實(shí)。

各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的主要內(nèi)容,，分為工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩類,。工作監(jiān)督，是指通過聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告,、聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告,、對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查等方式，對(duì)“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督,。法律監(jiān)督,，是指通過對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一,。

所以說,，規(guī)范性文件備案審查工作，是人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn),，屬于人大監(jiān)督工作的重要組成部分,；也是設(shè)區(qū)的市以上人大及其常委會(huì)立法權(quán)的重要保障和落實(shí)，屬于人大立法相關(guān)活動(dòng),，是人大立法工作的有機(jī)組成部分,。

建立健全人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度，有利于維護(hù)憲法權(quán)威,，保障憲法實(shí)施,；有利于維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保障法律體系內(nèi)在和諧統(tǒng)一；有利于遏制權(quán)力的濫用,，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,；有利于維護(hù)和保障公民、組織合法權(quán)益,。通過依法開展備案審查,，糾正錯(cuò)誤的規(guī)范性文件，比糾正單個(gè)錯(cuò)案,，能夠更全面的保護(hù)人民群眾的根本利益,。同時(shí)，憲法也賦予公民對(duì)國家機(jī)關(guān)的批評(píng)建議權(quán),，對(duì)規(guī)范性文件提出審查建議是公民的重要權(quán)利,。

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