內(nèi)容提要：

本文解構(gòu)建國以來中國耕地保護制度的嬗變過程,，凝練政策演化的綜合歸因和隱性規(guī)律，廓清新時代耕地保護方向,。研究方法:歸納演繹法和理論分析法,。

研究發(fā)現(xiàn)：（1）中國耕地保護制度經(jīng)歷了“意識覺醒—概念深化—制度發(fā)展—轉(zhuǎn)型完善”的過程；（2）耕地保護制度的內(nèi)涵變革呈現(xiàn)出從“數(shù)量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)量+質(zhì)量”,，再躍遷到“數(shù)量+質(zhì)量+生態(tài)”三位一體的均衡管理,，完成了由“國策—基本國策—生命線—紅線”的地位進階。（3）耕地保護的現(xiàn)實障礙主要源于行政體制,、資源本底,、質(zhì)量風險和生態(tài)健康四大邏輯本體。

耕地保護面臨體制效能發(fā)揮不充分和區(qū)域空間不均衡的新矛盾,，應(yīng)加快形成“多元共同體+制度平臺+科學(xué)測算+監(jiān)管體系+學(xué)理認知”的耕地結(jié)構(gòu)域保護多維交互優(yōu)化路徑,，支撐新時代耕地保護政策體系的發(fā)育成長。

關(guān)鍵詞：耕地保護,；政策演進,；現(xiàn)實探源；路徑優(yōu)化,；歸納演繹

1,、引言

“民以食為天，食以農(nóng)為源,，農(nóng)以地為本”,，耕地作為人類賴以生存和利用的基礎(chǔ)性資源，是社會永續(xù)發(fā)展的根本命脈,。中國耕地資源總量居世界第4位,，但國土廣袤并不能遮蓋人均耕地少、高質(zhì)量耕地少和后備資源少的窘境,。截至2015年,，中國人均耕地面積僅為0.09 hm2，低于世界平均水平。僅2013至2015年三年因建設(shè)占用,、災(zāi)毀,、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因,，分別減少35.47萬hm2,、38.80萬hm2和33.65萬hm2的耕地。2015年全國優(yōu)等耕地面積為397.38萬hm2,，僅占全國耕地評定總面積的2.9%,。同時，全國耕地土壤污染點位超標率為19.4%,，遠高于其他土地類型,。可見,，中國長期堅持的耕地保護形勢依然十分嚴峻,。結(jié)合中國獨特的地理國情，面對國內(nèi)近14億人口的糧食安全和食品安全,，以及先期,、現(xiàn)期和未來實施的各大戰(zhàn)略要求，耕地保護的基本國策仍然居于關(guān)鍵地位,。中國的耕地保護開始于20世紀80年代,，中央政府高度重視，相繼出臺系列政策,，實行“世界上最嚴格的耕地保護制度”,。1986年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地,，切實保護耕地”的基本國策,；1998年《土地管理法》確立耕地保護基本國策的法律地位；2007年以來,，連續(xù)十年中央一號文件均強調(diào)嚴守耕地紅線,。然而，耕地面積底線和質(zhì)量紅線的預(yù)警卻從未停止,。多年來的耕地保護雖取得一定成績,，但還遠不能滿足國家發(fā)展賦予其的戰(zhàn)略依托，耕地保護這一話題將歷久彌新,。

本文以相關(guān)政策文本的梳理為分析基礎(chǔ),，通過歸納演繹的方法對中國耕地保護制度的歷史嬗變過程進行再現(xiàn)，從現(xiàn)實層面挖潛耕地保護制度的多源障礙,，進而提出耕地保護的優(yōu)化路徑,，以期為中國耕地保護的頂層設(shè)計提供決策依據(jù)和科學(xué)參考,。

2,、耕地保護制度的歷史嬗變

本文以時間發(fā)展為研究主線,，結(jié)合中國社會制度演變與國內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)研究，將建國70年以來的耕地保護變革劃分為4個階段,，并逐一闡釋其發(fā)展特點和演化規(guī)律（圖1）,。中國耕地保護制度躍遷特征體現(xiàn)為：軌制建設(shè)上，完成從點（國家意識）到軸（政策規(guī)范）再到面（制度體系）的更迭升級,；空間維度上,，實現(xiàn)從單一靶向（法律）到標本兼治（行政、經(jīng)濟,、技術(shù)）的轉(zhuǎn)變,；治理主體上，形成從單一主體（政府）到復(fù)合多元（政府,、社會,、農(nóng)戶）的轉(zhuǎn)化。

2.1 意識覺醒期（1949-1977年）：人口壓力與糧食短缺問題的破解

土地改革前后（1949-1952）,，制定《中國土地法大綱》和《土地改革法》,，從法制層面明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬，使“耕者有其田”,，提升了農(nóng)民生產(chǎn)積極性,。但耕地產(chǎn)能低與人口增長迫使農(nóng)民通過開荒等形式增加耕地，以解決“吃飽”問題,。此后,，為滿足新中國巨大的糧食缺口和農(nóng)田水利建設(shè)等需要，推行互助組—合作社（1953-1956）和人民公社（1958-1977）,，農(nóng)地權(quán)屬完成從私有制到社會主義公有制的轉(zhuǎn)變,。同時，受自然災(zāi)害和較低生產(chǎn)力的影響,，中國始終處于“缺糧”狀態(tài),，但耕地數(shù)量卻大約增加1.8億畝。綜合來看,，該階段耕地屬性外化為政治手段,，保證了新中國成立初期的穩(wěn)定發(fā)展。但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以支撐人口快速增長,，開發(fā)更多耕地用以糧食生產(chǎn)成為首要需求,，由此催生了耕地保護原生意識的覺醒。

2.2 概念深化期（1978-2003年）：快速發(fā)展與耕地數(shù)量管控的協(xié)調(diào)

（1）改革開放后,，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”和農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有效提升了農(nóng)村土地生產(chǎn)力,，長期存在的糧食短缺問題得以改善,。隨著經(jīng)濟迅猛發(fā)展，建設(shè)占用造成耕地數(shù)量快速減少,，耕地保護引起社會關(guān)注,。1981年《政府工作報告》提出“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的國策,；《關(guān)于制止侵占耕地建議的通知》指出限制農(nóng)用地隨意被占用,、征用，中央首次提出“耕地保護”的概念,；1982,、1983年中央一號文件均強調(diào)保護耕地。該時期（1978-1985年）中央政府連續(xù)出臺政策文件,，逐步明晰耕地保護的基本概念,。

（2）隨著經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護矛盾的不斷升級，國家愈來愈強調(diào)耕地數(shù)量的保護,。1986年《土地管理法》明確“制止亂占耕地”,，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地,，切實保護耕地”的基本國策,，標志著耕地保護概念的深化。此后,，國家為扼制“開發(fā)區(qū)熱”現(xiàn)象,，先后出臺《土地違法案件處理暫行辦法》和《關(guān)于嚴禁開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒的通知》（1989-1992年），但卻屢禁不止,。由此倒逼了行政管理思維的轉(zhuǎn)變,，于1992年《關(guān)于在全國開展基本農(nóng)田保護工作請示的通知》提出“基本農(nóng)田”，1993年《中共中央國務(wù)院關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》建立“基本農(nóng)田保護區(qū)”,，次年《基本農(nóng)田保護條例》出臺,，基本農(nóng)田保護制度應(yīng)運而生。但是開發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮并未得到根本制止,，為此1996年全國土地管理廳局長會議提出“耕地總量動態(tài)平衡”,；1997年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》嚴格建設(shè)用地的審批管理，遏制亂占耕地,、違法批地等問題,。同時，確立“破壞耕地罪”,，以“凍結(jié)”和“清查”的方式將耕地保護概念拓展至“生命線”的層次,。該階段（1986-1997年）出臺多種層級的政策，耕地保護的概念得到強化,，但經(jīng)濟調(diào)控手段嚴重匱乏,，弱化了相關(guān)措施的執(zhí)行力度,。

（3）工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程加快引發(fā)新一輪的“用地熱”，耕地保護制度進入探索期（1998-2003年）,，分別從基本農(nóng)田保護,、耕地補償、土地利用規(guī)劃與土地違法進行深化,。1998年成立國土資源部,，修訂《基本農(nóng)田保護條例》,、《土地管理法》確立“十分珍惜,、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策的法律地位；1999年《關(guān)于切實做好耕地占補平衡工作的通知》從責任,、措施,、管理和監(jiān)測對接《土地管理法》耕地補償制度；2001年《關(guān)于進一步加強和改進耕地占補平衡工作的通知》提出通過土地用途管制和耕地補償落實耕地“占一補一”原則,；2003 年國務(wù)院出臺《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》和《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》提出追責“突擊審批”與“突擊設(shè)立開發(fā)區(qū)”行為,。可見,，該階段耕地保護的概念內(nèi)涵,、政策連貫與法律地位均有所強化，但卻未能形成系統(tǒng)的政策體系,。

2.3 制度發(fā)展期（2004-2011年）：建設(shè)占用與耕地質(zhì)量管護的治理

面對地方政府“土地財政”與城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進,，非農(nóng)建設(shè)的用地需求長期居于高位，耕地占優(yōu)補劣現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生,，耕地質(zhì)量和保護責任逐步得到重視,。2004至2010年（除2009年）中央一號文件連續(xù)強調(diào)提高耕地質(zhì)量，且2006,、2007和2008年均提倡科學(xué)使用化肥,，2009年《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》為耕地質(zhì)量保護方向奠定基礎(chǔ)。雖然國家為應(yīng)對地方政府“跑馬圈地”式土地經(jīng)營模式,，于2004年《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“禁止圈占土地,、亂占濫用耕地”，2005年《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》實施耕地保護第一責任人制度,，但耕地占補（質(zhì)）平衡卻難以得到真正落實,。因此，2006年《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》開始征收耕地占用稅,，2007年《政府工作報告》要求守住18億畝耕地“紅線”,，2008年提出“永久基本農(nóng)田”概念且《耕地占用稅暫行條例》正式確立耕地保護共同責任制，2009和2010連續(xù)兩年的一號文件要求繼續(xù)堅守耕地紅線,、建立保護補償機制,，強化了耕地責任保護,。該階段（2004-2011年）耕地保護認知程度得以深化，政策體系實現(xiàn)快速發(fā)展,，耕地保護責任制加強,，經(jīng)濟手段運用靈活，更加關(guān)注耕地質(zhì)量管理,，提升了糧食綜合生產(chǎn)能力,，但耕地的生態(tài)保護卻未引起應(yīng)有重視（圖2）。

2.4 轉(zhuǎn)型完善期（2012年-至今）：新時代美麗中國與生態(tài)修復(fù)的守護

十八大提出“四化同步”,，實現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越融合式發(fā)展,，助推了耕地保護政策體系的規(guī)范生長，使耕地數(shù)量保持在安全狀態(tài),。但有毒農(nóng)產(chǎn)品事件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降卻成為熱點議題,，因而國家為切實保證耕地質(zhì)量、修復(fù)生態(tài)環(huán)境出臺系列文件：2012年《關(guān)于提升耕地保護水平全面加強耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》提出數(shù)量管控,、質(zhì)量管理和生態(tài)管護的“三位一體”新內(nèi)涵（圖1）,；2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》強調(diào)耕地占補產(chǎn)能（數(shù)量、質(zhì)量,、生態(tài)）本質(zhì)的平衡保護及意義呼應(yīng),，破解“占優(yōu)補劣”的空間失衡狀態(tài)，標志著耕地保護進入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期（表1）,。這一時期,，一是耕地保護概念內(nèi)涵更加關(guān)注數(shù)量與質(zhì)量的空間聯(lián)系，即以耕地占補產(chǎn)能平衡提升糧食綜合生產(chǎn)能力,，保障國家糧食安全,；二是耕地保護戰(zhàn)略思維發(fā)生轉(zhuǎn)變，形成質(zhì)量與數(shù)量的協(xié)調(diào)保護,。即劃定永久基本農(nóng)田要落實到田塊,，并納入永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，持續(xù)強調(diào)高標準基本農(nóng)田的質(zhì)量建設(shè),；三是休養(yǎng)生息背景下的輪作休耕制度轉(zhuǎn)型,，形成耕地質(zhì)量與生態(tài)的統(tǒng)一保護。明確耕地綜合治理與系統(tǒng)修復(fù)的具體要求,，而耕地數(shù)量,、質(zhì)量和生態(tài)的空間互動關(guān)系則成為全面統(tǒng)籌“山水林田湖草”科學(xué)治理的重要抓手；四是確立了“嚴保,、節(jié)約,、統(tǒng)籌、創(chuàng)新”的保護原則,，明晰了新時期耕地保護工作任務(wù),，堅持政策體系的管控與建設(shè)并進,、激勵與約束并重，堅持差別化管理與全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)（國家,、省,、市、縣）,，耕地保護過程中的權(quán)責利逐漸統(tǒng)一,。

3、耕地保護多源障礙的現(xiàn)實探源

理論上,，耕地保護制度的歷史嬗變是對特定時期內(nèi)耕地保護政策體系的透視解析,。但是隨著耕地利用轉(zhuǎn)型引致耕地資源狀態(tài)發(fā)生變化，加之行政體制,、資源本底,、質(zhì)量風險和生態(tài)健康等現(xiàn)實因素影響，耕地保護政策的實際執(zhí)行或?qū)⑿纬陕窂狡x,。因此，基于歷史嬗變過程分析,，進一步對耕地保護的現(xiàn)實障礙展開溯本探源,。

3.1 行政主導(dǎo)下的先天博弈與后續(xù)矛盾

耕地保護實質(zhì)上是一個系統(tǒng)復(fù)雜的空間治理過程，也是多主體順序參與下責權(quán)利的空間配置,。主要表現(xiàn)為：一是目標不一致,。中央以全社會福利保障為本，地方政府主要謀求區(qū)域發(fā)展,，農(nóng)戶則追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益最大化,；面對中央與地方構(gòu)筑的利益博弈格局，地方與農(nóng)戶也存在著逐利矛盾,。二是角色遵循不匹配,。中央作為“委托人”將行政命令層級傳遞，地方政府（代理人）同時扮演政策的“供應(yīng)者”與“執(zhí)行者”,，極易引發(fā)違法問題,；農(nóng)戶作為第一“保護人”常常因公共決策參與不足而導(dǎo)致自身權(quán)益無法實現(xiàn)，從而影響耕地保護的積極性,。三是行為不協(xié)同,。中央要全面統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟與生態(tài)等方面,，從宏觀層面制定相關(guān)規(guī)范,；地方政府則面臨著非農(nóng)化經(jīng)濟利益與保護經(jīng)濟成本等矛盾，引致實施力度弱化,；農(nóng)戶則基于耕作效益而有選擇的保護耕地,?？梢姡乇Ｗo多元主體目標,、角色與行為的現(xiàn)實博弈,，未能達成以制度底線、意識紅線和激勵標線為約束的理想保護狀態(tài)（圖3）,。

3.2 資源環(huán)境規(guī)制下的耕地數(shù)量挑戰(zhàn)

面對“美好生活”與“美麗中國”的要求,，后備資源（補充）、生態(tài)退耕（減少）以及糧食安全（總目標）之間的耦合響應(yīng)無疑給耕地數(shù)量帶來重要挑戰(zhàn)（圖4）,。當前中國可供開發(fā)利用的耕地后備資源數(shù)量有限且保護重心向西北偏移,，荒草地占比達到64.3%，集中連片的后備資源僅有35.3%,。2009-2015年期間中國耕地數(shù)量卻在持續(xù)減少,，平均每年有6.44萬hm2的耕地在流失。同時,，還將有2513.33萬hm2,，約占18.5%的耕地退耕、休耕或存在生態(tài)風險,。2030年中國人口總量將達到14.5億的高峰,，2035年實現(xiàn)“美麗中國”的目標，人均需求糧食約460 kg,，耕地保護閾值在保障口糧安全（吃飽）的前提下,，能否滿足人們對糧食品質(zhì)（吃好）的需求。因此,，耕地保護與永續(xù)發(fā)展的耦合關(guān)系迫使人們?nèi)ニ伎?，究竟守護多少耕地才能確保耕地紅線、糧食生命線和生態(tài)紅線不被觸動,。

3.3 化石農(nóng)業(yè)情結(jié)下的耕地質(zhì)量風險

隨著生態(tài)文明的不斷推進,，三生空間的多元復(fù)合關(guān)系極易造成耕地利用中質(zhì)量污染的忽視。研究表明,，大量的化石物質(zhì)投入是中國農(nóng)業(yè)面源污染最主要的來源之一,，導(dǎo)致農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)糧食本地化安全模式不斷退化。建國以來,，化肥農(nóng)藥投入與糧食單產(chǎn)關(guān)系逐步進入邊際效益遞減區(qū)間（圖5）,。可見,，農(nóng)藥化肥短期內(nèi)可提高糧食產(chǎn)量,，但長期低效使用會增加農(nóng)田土壤有害物質(zhì)，降低土壤肥力，造成土壤板結(jié),，使耕地質(zhì)量下降,。中國是世界農(nóng)藥生產(chǎn)和使用第一大國，但有效利用率只在35%左右,，而且2016年中國化肥施用強度是國際公認安全上限（225 kg/hm2）的1.60倍,，直接影響糧食品質(zhì)。部分糧食主產(chǎn)區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)系統(tǒng)性質(zhì)量退化,，南方多省由于土壤酸化,，已有40%以上耕地土壤退化?？傮w看來,，在當前耕地數(shù)量穩(wěn)定與糧食連年增產(chǎn)的利好形勢下，農(nóng)業(yè)面源污染依然是中國耕地資源產(chǎn)生質(zhì)量退化和糧食減產(chǎn)的結(jié)構(gòu)性風險,。

3.4 多源污染下的耕地生態(tài)健康障礙

耕地兼具環(huán)境承載,、調(diào)節(jié)大氣、保持土壤等生態(tài)功能,，良好的耕地生態(tài)環(huán)境是維持耕地質(zhì)量和確保耕地健康的基礎(chǔ),。但是，耕地生態(tài)系統(tǒng)依然面臨著多源污染,。全國接近770萬hm2耕地承受著不同程度的污染侵蝕,，固體廢棄物堆存占地和毀田13.33萬hm2，地膜使用量約1.3×109kg,，超過其他國家的總和，地膜“白色污染”依然存在,。另一方面耕地生態(tài)結(jié)構(gòu)嚴重受損,。中國耕地資源的本底質(zhì)量較低，低于平均等別（9.96等）的耕地占比達到60.11%,，而且耕地有效灌溉面積僅為49.7%,。再者，高密集機械犁底翻耕,，過度集約利用引致的土壤退化,、土壤有機質(zhì)含量下降，破壞了耕地生態(tài)本底結(jié)構(gòu),?？梢姡厣鷳B(tài)系統(tǒng)整體處于亞健康狀態(tài),，亟需加強土壤養(yǎng)護來實現(xiàn)耕地生態(tài)功能的保護,。

4、耕地保護制度的路徑優(yōu)化啟示

通過解構(gòu)中國耕地保護制度的嬗變過程，對其現(xiàn)實障礙進行探源溯流,，基于“時空錐”理論邏輯,，構(gòu)建耕地結(jié)構(gòu)域保護的多維交互優(yōu)化路徑（圖6）。

4.1 構(gòu)建耕地資源多元共同體的系統(tǒng)保護理念

新時代耕地保護要以理念重塑為切入點,，推動各方主體在逐利博弈中遵循“奧爾森集體行動”的共容利益理論邏輯,。從目標、過程和績效厘清部門間的責任利益聯(lián)結(jié),，緩解中央與地方的隱形博弈矛盾,，強化省級主體責任，壓實市縣屬地管理,，推動鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）高效落實,；以政府和市場的雙重手段健全責任補償、生態(tài)補償與利益調(diào)節(jié)等問題,，營造正向的耕地保護激勵氛圍,；耕地保護的躍遷動力重心逐漸向以經(jīng)濟激勵和行政托底為核心的耕地保護制度轉(zhuǎn)型，最終形成農(nóng)戶為主,、社會參與和政府保障的多元共治式耕地保護共同體,。

4.2 優(yōu)化三位一體耕地資源保護的制度平臺

全面發(fā)揮耕地保護制度的政策效力，形成目標一致,、生態(tài)優(yōu)先和雙重激勵的耕地保護制度平臺,。在數(shù)量保護上，以國土空間規(guī)劃的剛性管控與彈性管理為基礎(chǔ),，統(tǒng)籌安排“三區(qū)三線”的科學(xué)布局,，靈活運用土地綜合整治推進耕地資源集中連片，確保永久基本農(nóng)田保護制度實施,，加強國土空間用途管制,，促進養(yǎng)成節(jié)約集約用地習慣；在質(zhì)量管理上,，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資本空間配置,，深化耕地占補平衡制度，理清整備和儲備的政策內(nèi)涵,，持續(xù)推進高標準基本農(nóng)田建設(shè),；基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對耕地資源占用和補充的主體實施經(jīng)濟補償和政策激勵，開展生態(tài)補償立法與專項基金工作,。

4.3 測算新時代耕地資源供需耦合的平衡關(guān)聯(lián)

為實現(xiàn)新時代耕地資源整體保護,、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的工作目標，需將數(shù)理測算作為實施基礎(chǔ),，即依據(jù)人口數(shù)量,、經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平、水資源狀況,、復(fù)種指數(shù),、地形坡度、土壤理化性質(zhì)等方面開展科學(xué)評測：在自然資本存量層面,，開展基于區(qū)域資源稟賦背景下耕地保護的時空循診,；在響應(yīng)美好生活需求層面，開展基于吃飽,、吃好和吃健康情境下耕地保護的閾值判定,；在資源永續(xù)利用層面，開展基于可持續(xù)發(fā)展理念下耕地質(zhì)量的綠色經(jīng)濟產(chǎn)出測算,；在生態(tài)文明層面,，開展基于“山水林田湖草”生命共同體下耕地生態(tài)系統(tǒng)的治理維護。

4.4 完善耕地資源保護的智慧監(jiān)督管理體系

為保障新時代耕地保護工作的全面實施,，組建一套上下貫通和整體聯(lián)動的智慧監(jiān)管體系,。首先，以智慧耕地管理平臺為核心,，推動自然資源智慧管理體系應(yīng)用整合,；其次，組合形成涵蓋資源存量變化,、占補平衡監(jiān)管,、永久基本農(nóng)田實時監(jiān)測、設(shè)施農(nóng)用地,、增減掛鉤和土地征收監(jiān)管,，以及耕地保護任務(wù)配置、分解下發(fā),、流向追溯,、指標核算、目標考核和資金補償?shù)缺Ｗo業(yè)務(wù)的監(jiān)管體系,；此外，依托統(tǒng)一的技術(shù)標準,、完善的制度平臺和安全的保障體系,，實現(xiàn)政務(wù)辦公、動態(tài)監(jiān)測和決策輔助等各類信息服務(wù)的高效完成,。

4.5 強化耕地資源利用與保護的學(xué)理認知

耕地資源的利用與保護是反映人類土地利用/土地覆被變化（LUCC）的重要內(nèi)容之一,。亟需在土地利用變化研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新時代耕地保護學(xué)理認知框架（圖7）,。識別耕地有機生命體（本體,、母體、受體）的關(guān)鍵性要素；分析耕地利用結(jié)構(gòu)（類型,、種植,、投入）的綜合性空間形態(tài)變化；探討耕地從單一功能到多功能的時空融合,，多元尺度耕地利用的結(jié)構(gòu)與功能轉(zhuǎn)型,；理順數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護的時空秩序,，剖析空間分異規(guī)律及內(nèi)源驅(qū)動機制,，實現(xiàn)“要素分類—結(jié)構(gòu)重組—功能融合—格局優(yōu)化”的連接與轉(zhuǎn)變，形成空間均衡下的耕地資源利用與保護新格局,。

5,、結(jié)論與展望

建國以來，中國耕地保護制度經(jīng)歷了“意識覺醒—概念深化—制度發(fā)展—轉(zhuǎn)型完善”的嬗變過程,。具體體現(xiàn)為：

（1）耕地保護政策呈現(xiàn)了從單方面強調(diào)“數(shù)量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)量+質(zhì)量”雙重保護,，再躍遷到“數(shù)量+質(zhì)量+生態(tài)”三位一體的均衡保護格局，完成了由“國策”,，到“基本國策”,，到“生命線”，再到“紅線”的地位進階,。

（2）長期以來,，中國耕地保護面臨來自行政體制、資源本底,、質(zhì)量風險和生態(tài)健康影響,，已成為新時代耕地保護體制效能發(fā)揮不充分和區(qū)域空間不均衡的新矛盾。

（3）應(yīng)加快形成“多元共同體+制度平臺+科學(xué)測算+監(jiān)管體系+學(xué)理認知”的耕地結(jié)構(gòu)域保護多維交互優(yōu)化路徑,。

面對人民對美好生活的向往和不平衡不充分發(fā)展的逐層明晰,，加之生態(tài)文明理念影響和國際糧食安全問題牽引，本文認為未來中國耕地保護需重點關(guān)注以下科學(xué)問題：

（1）科學(xué)探尋耕地保護正向（占補平衡,、后備補充,、休養(yǎng)生息）與負向（建設(shè)侵占、工業(yè)觸角,、生態(tài)退耕）之間的時空耦合效應(yīng),。

（2）構(gòu)建基于美好生活和美麗中國背景下的糧食安全體系，通過耕地資源的綠色,、高效,、可持續(xù)利用，實現(xiàn)糧食產(chǎn)量與品質(zhì)結(jié)構(gòu)滿足國民吃飽,、吃好,、吃健康的層次需求,。

（3）深入研究土壤環(huán)境內(nèi)部運轉(zhuǎn)的承載與互饋，關(guān)注耕地利用單元（田塊）質(zhì)量到耕地生態(tài)保護的空間信息集成等,，實現(xiàn)對耕地資源的整體保護,、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理。

全文刊發(fā)在《中國土地科學(xué)》2019年10期

作者：牛善棟1,，方 斌1,2,3,4

單位：1.南京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院

2.南京師范大學(xué)新型城鎮(zhèn)化與土地問題研究中心

3.江蘇省地理信息資源開發(fā)與利用協(xié)同創(chuàng)新中心

4.南京師范大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院

文章來源：《中國土地科學(xué)》

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