(昭通市巧家縣農(nóng)業(yè)局 巧家 654600）
摘要：根據(jù)《中華人民共和國(guó)草原法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,，結(jié)合巧家縣草原面積大，但較分散的實(shí)際情況,，探索出適宜巧家縣草原管理的有效經(jīng)驗(yàn)和措施：界定權(quán)屬是基礎(chǔ),，草原承包是重點(diǎn)，依法抓好綜合管理,、科學(xué)利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié),，懲處與教育相結(jié)合，多措并舉,。
關(guān)鍵詞：巧家縣,；草原管理；措施,；經(jīng)驗(yàn)
1 概述
高海拔貧困地區(qū)廣種薄收,，自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施較脆弱,，交通不暢,，信息不靈，生產(chǎn),、生活方式原始落后,，水土流失、沙化等現(xiàn)象突出,，人民生活脫貧難度大,。由于社會(huì)生產(chǎn)力的迅猛發(fā)展，人們對(duì)物質(zhì)文化生活的需求與社會(huì)供給之間的矛盾突出,，出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品供給不足的實(shí)際,。隨著國(guó)家綜合國(guó)力的日益增強(qiáng)，各級(jí)政府的扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)逐步轉(zhuǎn)向這些高寒邊遠(yuǎn)地區(qū)的弱勢(shì)群體。利用項(xiàng)目投入,，引導(dǎo)高寒貧困地區(qū)改良原始草場(chǎng)與退耕種草相結(jié)合的措施,，有效改善了高寒貧困山區(qū)“無災(zāi)不成年”的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益雙贏的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),。
據(jù)上世紀(jì)八十年代草山資源普查資料,巧家縣有天然草原19萬hm2,，占國(guó)土面積的59.49%；其中,，可利用草原面積13.9萬hm2,占國(guó)土面積的73.16%,。由于大多數(shù)草原處于較高海拔的冷涼地區(qū)，牧草生長(zhǎng)速度較慢,加之過度放牧等因素的影響,，草原生態(tài)退化嚴(yán)重,。巧家縣自1988年實(shí)施人工種草以來，累計(jì)種草9153.3hm2,，人工草地較天然草地具有產(chǎn)草量高,，牧草品質(zhì)好，牲畜喜食,，且消化率高,、營(yíng)養(yǎng)豐富等優(yōu)點(diǎn)。對(duì)高寒貧困山區(qū)而言,，不但有較好的生態(tài)效益,，還有突出的經(jīng)濟(jì)效益。草地畜牧業(yè)已成為高寒貧困山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的產(chǎn)業(yè),。
俗話說得好“三分種七分管”,對(duì)草地畜牧業(yè)而言,，優(yōu)質(zhì)牧草種植是基礎(chǔ)性和階段性工作，而管理和引導(dǎo)農(nóng)戶合理利用則是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù),。巧家縣自實(shí)施人工種草開始時(shí),，就思考如何管理和合理利用有限的草地資源，使得種植一片,，成功一片，讓受益區(qū)農(nóng)戶盡快脫貧,。
1. 基本縣情
巧家縣位于滇東北昭通市西南部,，地處東經(jīng)1020 52′～ 1030 27′，北緯260 32′～270 25′之間,。南北長(zhǎng)98km,東西寬57km,總面積3194km2,。“兩江夾一山”造就了巧家縣的特殊地形地貌,，境內(nèi)以藥山,、大紅山、轎頂山、賴石山為主體山系,、群山環(huán)抱,、山嶺重疊、高山聳峙,、河流交錯(cuò),、溝谷幽深。全縣海拔2600m以上的高寒地區(qū)占60%以上,，年平均氣溫6～8℃,年無霜期僅120d左右,，物產(chǎn)單一，自然災(zāi)害頻繁,，糧食產(chǎn)量低,，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)脆弱，生活設(shè)施落后,人畜混居,。對(duì)生存環(huán)境的依賴程度和破壞現(xiàn)象突出,。
2. 草原管理所抓的具體工作
2.1 依法承包草原,明確草原建設(shè)與使用者的權(quán)利和義務(wù)
2.1.1 明確草原權(quán)屬、界線清楚
根據(jù)《中華人民共和國(guó)草原法》的有關(guān)規(guī)定, 對(duì)草原權(quán)屬進(jìn)行徹底的清理,、登記,，依法確定草原所有者為發(fā)包方，并嚴(yán)格按照草原承包工作程序及技術(shù)操作規(guī)程,，核定草場(chǎng)界限,、面積、等級(jí),，評(píng)估類型,，計(jì)算產(chǎn)草量、核定載畜量,，并張榜公布,，確保劃界定級(jí)全面準(zhǔn)確。
2.1.2 草原劃分合理,、檔案健全齊備
采取群眾自愿,、以畜為主，兼顧家庭人口人均養(yǎng)畜比例及養(yǎng)畜基礎(chǔ),、習(xí)慣等因素,，合理確定劃分草原地塊大小、數(shù)目等,；對(duì)承包的草原丈量面積,，明確四邊界限，登記草原生產(chǎn)情況,、明確責(zé)任,，頒發(fā)草原承包使用權(quán)證,。承包方式以農(nóng)戶承包或聯(lián)戶（大戶）承包為主，主要體現(xiàn)“誰用,、誰管,、誰投入”。
2.1.3 發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)
2.1.3.1 發(fā)包方的權(quán)利和義務(wù)
發(fā)包方有檢查,、指導(dǎo),、監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)草原的權(quán)利；有幫助承包方搞好產(chǎn)前,、產(chǎn)中,、產(chǎn)后社會(huì)化服務(wù)的義務(wù)。
2.1.3.2 承包方的權(quán)利和義務(wù)
承包方有依法使用草原,，從事草原畜牧業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán),；有對(duì)生產(chǎn)成果和經(jīng)營(yíng)效益的自主支配權(quán)；有依法享有草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和子女繼承草原承包使用權(quán)的權(quán)利,；有非法遭受侵害提出賠償損失的權(quán)利,；承包期滿，在同等條件下承包方有優(yōu)先承包權(quán),。承包方也應(yīng)履行下列義務(wù)：全面履行承包合同,，以草定畜，依法保護(hù)和合理利用草原,；服從鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃,，接受業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督和指導(dǎo)；保護(hù)國(guó)家在承包草原上的建設(shè)設(shè)施,；依法納稅等,。
2.1.4 發(fā)放證書
承包雙方簽訂《草原承包經(jīng)營(yíng)合同書》，發(fā)放《草原承包使用權(quán)證》,、《草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》,，明確草原四至界限和承包戶的責(zé)、權(quán),、利,，并由縣、鄉(xiāng)人民政府蓋章,，產(chǎn)生法律效力,。
2.1.5 承包合同的廢止
承包戶違反合同和國(guó)家法律規(guī)定，有下列情形之一者,，發(fā)包方（村）可以收回草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，廢止合同,。
2.1.5.1 對(duì)承包的草原掠奪式經(jīng)營(yíng),，只使用不保護(hù)、不建設(shè)，超載過牧,，造成生態(tài)失調(diào),，經(jīng)業(yè)務(wù)部門提出限期調(diào)整放牧強(qiáng)度、補(bǔ)種牧草,、恢復(fù)植被無效的,；
2.1.5.2 非法開墾草原或從事不利于草原保護(hù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的；
2.1.5.3 未經(jīng)發(fā)包方（村）同意和私自轉(zhuǎn)包,、轉(zhuǎn)讓草原的,；
2.1.6 承包合同糾紛的裁決
因草原承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決,，也可以請(qǐng)求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解,；當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或協(xié)商,、調(diào)解不成的,，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴,。
2.1.7 獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰
對(duì)在推進(jìn)草原承包使用工作中有顯著成績(jī)和突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人,，縣政府或農(nóng)業(yè)部門給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。
對(duì)落實(shí)草原承包使用責(zé)任制不認(rèn)真,、不落實(shí),、走過場(chǎng)的單位和個(gè)人進(jìn)行批評(píng)教育；對(duì)非法使用和開墾草原,，造成破壞草原,、破壞生產(chǎn)的，按《中華人民共和國(guó)草原法》,、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和《巧家縣人工草地建設(shè),、管理、利用和保護(hù)暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定,，追究當(dāng)事人的法律責(zé)任,；對(duì)承包戶隱瞞牲畜頭數(shù)的，收取嚴(yán)重超載費(fèi)用,。
2.2 依法管理,，確保草原權(quán)屬不受侵犯和草地設(shè)施完整。
2.2.1 根據(jù)《中華人民共和國(guó)草原法》,，巧家縣人大常務(wù)委員會(huì)于一九九Ｏ年制定了《巧家縣人工草地建設(shè),、管理、利用和保護(hù)暫行辦法》,，規(guī)范草原管理,。做到主體合法,，程序合法，管理有序,，處理有據(jù),。達(dá)到警告、教育少數(shù)想占便宜,損壞草原和破壞草原設(shè)施的頑固分子,不可以身試法,減少草原破壞行為的目的,。
2.2.2 落實(shí)管理人員,，劃分責(zé)任，明確職責(zé)
2.2.2.1 落實(shí)管理人員
巧家縣雖然財(cái)力比較緊缺,，為了搞好草原管護(hù)工作,，招聘了三名專職的草原民警，其主要職責(zé)是依照《中華人民共和國(guó)草原法》之規(guī)定,，管理草地和保護(hù)草地設(shè)施,，以鄉(xiāng)界為準(zhǔn)分片管理人工草地。誰管理的范圍內(nèi)出現(xiàn)違規(guī)使用草原或破壞草原設(shè)施等違法行為,，由誰負(fù)責(zé),，并限期對(duì)違法行為進(jìn)行查處。教育廣大群眾遵守草原法律規(guī)章和草原管理秩序,，自覺合理使用草地資源,。
2.2.2.2 劃分責(zé)任，明確職責(zé)
草原上發(fā)生的違法和破壞設(shè)施行為,，由草原民警查明原因后,，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，直接處罰,，有效遏制違法占（利）用草原和破壞草原設(shè)施的行為,。草原上發(fā)生的一切侵權(quán)糾紛，由草原民警先查清原因和事實(shí),，再進(jìn)行調(diào)解處理,，對(duì)處理不了的跨部門糾紛，報(bào)請(qǐng)縣人民政府解決,。比如一九九三年,，在藥山鎮(zhèn)發(fā)拉村的人工草場(chǎng)內(nèi)，林業(yè)部門要種樹,，當(dāng)?shù)乩习傩张c草原民警一起,，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)決反對(duì),，最后請(qǐng)縣人民政府解決,，經(jīng)縣人民政府裁定：認(rèn)定種草在先，草原權(quán)屬在前,，不能種樹,。二ＯＯ五年,，省造林專業(yè)隊(duì)要在鉛廠鄉(xiāng)紅土村尖角地小組的草地中種樹，被草原民警發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行攔阻,，最后，沒有將樹種在草地內(nèi),，維護(hù)了《草原法》的權(quán)威和草原權(quán)屬的完整,。
2.2.3 以草定畜，推行草畜平衡制度
2.2.3.1 測(cè)定草原產(chǎn)草量,，核定載畜量
根據(jù)農(nóng)業(yè)部制定的草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)和省級(jí),、市級(jí)人民政府草原行政主管部門制定的不同草原類型具體載畜量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合草原使用者或承包經(jīng)營(yíng)者所使用的天然草原,、人工草地前五年平均生產(chǎn)能力,，核定草原載畜量，明確草原使用者或承包經(jīng)營(yíng)者的牲畜飼養(yǎng)量,。草畜平衡核定每五年進(jìn)行一次,。制定草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)或者核定草原載畜量時(shí)，以牧草產(chǎn)量,、利用率和日采食量為準(zhǔn),。充分聽取草原使用者和承包經(jīng)營(yíng)者的意見，組織專家進(jìn)行論證,，確保草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)和草原載畜量核定決定的科學(xué)性合理性,。
2.2.3.2 采食量標(biāo)準(zhǔn)
按干草量計(jì)（鮮干比3.43:1），綿羊（山羊與綿羊相同）日采食量2kg,，年采食量標(biāo)準(zhǔn)定為730kg,。其它牲畜依此折算。
2.2.3.3 大牲畜折合綿羊單位標(biāo)準(zhǔn)
馬為1:6,、牛為1:5,、驢為1:3個(gè)綿羊單位。當(dāng)年仔畜二折一個(gè)成年畜,。
2.3 合理規(guī)劃,，分區(qū)輪牧
根據(jù)草原生產(chǎn)情況和農(nóng)戶飼養(yǎng)牲畜狀況，將一片草原分成若干小塊,，每一小塊基本能讓1～2個(gè)村民小組的牲畜放牧一星期用,。實(shí)行輪流放牧，不放的區(qū)域?qū)嵭蟹庥?，給草地一個(gè)生長(zhǎng)機(jī)會(huì),。同時(shí)，用措施改變農(nóng)戶的傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式,，禁止豬放進(jìn)草地,，違者,，首次收取草地建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)，二次及以后,，重處重罰,，旨在改變?cè)诓輬?chǎng)放豬的傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式和減少放豬給草原造成的破壞。
3 草原管理工作的感受
從過去的草原管理工作中得到的體會(huì)是：草原承包是管好草原的根本,、是合理利用草地的出路,，今后的草原管理必須走承包之路，從根本上解決問題,。凡是承包的草原,，不管是承包到戶或是聯(lián)戶承包的，農(nóng)戶都會(huì)精心管理,，自覺除雜,、除去地面碎石塊等有礙牧草生長(zhǎng)的附著物，條件稍微好一些的,，農(nóng)戶還會(huì)適時(shí)為草原追肥,，實(shí)行短期封育輪牧。沒有承包的,，就只有掠奪式利用,。推行草畜平衡制度，合理調(diào)整牲畜結(jié)構(gòu),，適當(dāng)擴(kuò)大效益好,、消耗少的牲畜飼養(yǎng)比例，縮小周期長(zhǎng),、消耗多的牲畜飼養(yǎng)比例是管好用好草原的關(guān)鍵環(huán)節(jié),，是預(yù)防草原嚴(yán)重超載、過度放牧,，實(shí)行科學(xué)管理的方法,。處罰教育只是管理手段，對(duì)少數(shù)人的處罰也只能起到一定的教育和警告作用,，是一種不得予的管理手段,。唯有將三者有機(jī)地結(jié)合起來，才能使草原管理工作達(dá)到事半功倍的效果,，真正起到管好草原的作用,，在過去的管理上有所突破，再上一個(gè)檔次,。否則,，再花多少精力都將不會(huì)有多大的成效。
4 草原管理工作取得的經(jīng)驗(yàn)
在過去十多年不懈的草原管理工作中，雖然取得了一定成績(jī),，我們也費(fèi)了不少力,，走了很多彎路，花了不少的人力,、財(cái)力和精力,，付出了成倍的代價(jià)。通過認(rèn)真總結(jié),，取得以下幾個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn),，值得在今后的草原管理工作中繼續(xù)延用并加以補(bǔ)充擴(kuò)展：
4.1 依法承包草原
根據(jù)《中華人民共和國(guó)草原法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》及《巧家縣人工草地建設(shè),、管理、利用和保護(hù)暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定,，依法界定草原權(quán)屬,，認(rèn)真做好登記、公示工作,，嚴(yán)格承包工作程序,，讓承包草原受法律保護(hù)。逐步將所有草原全部進(jìn)行承包,，承包方式以農(nóng)戶承包或聯(lián)戶承包為主,，特殊情況下也必須承包到村，讓更多的農(nóng)戶自覺加入到草原管理的行業(yè),。
4.2 合理規(guī)劃牲畜結(jié)構(gòu),，繼續(xù)推行草畜平衡制度
牲畜結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，直接影響草原生產(chǎn)能力和草原承受能力的正常發(fā)揮,，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶在獲得較大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)又能讓草原起到保護(hù)土壤,、防止水土流失和土壤沙化的作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏的目標(biāo),。目前,，局部地區(qū)的草原上，騾馬的比重偏多,，牛,、羊的比例明顯不足。這是很不合理的,，騾馬的經(jīng)濟(jì)效益固然可觀,，但其飼養(yǎng)周期太長(zhǎng)，一般要三年以上才能見效益,，同時(shí),，騾馬對(duì)草原的影響和破壞較大，應(yīng)加大農(nóng)戶培訓(xùn)力度,，逐步減少騾馬的飼養(yǎng)數(shù)量到50%左右,，擴(kuò)大山綿羊的飼養(yǎng)數(shù)量,，使草原管理利用進(jìn)入生態(tài)與經(jīng)濟(jì)互相促進(jìn)的良性循環(huán)。
4.3 繼續(xù)聘用草原民警,，對(duì)草原管理實(shí)施必要的強(qiáng)制措施
由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶中,，存在少部份素質(zhì)不高，不適應(yīng)和諧社會(huì)的“人性化”管理方式,，有必要提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)聘用草原民警,，使用一些處罰措施維護(hù)合理利用草原的正常秩序，保證草原設(shè)施的完整,。對(duì)草原民警要明確分工,、責(zé)任到人、嚴(yán)格考核和獎(jiǎng)懲,，加強(qiáng)培訓(xùn),，提高自身素質(zhì)和執(zhí)法質(zhì)量。工資補(bǔ)助要與草原管理效益掛鉤,。
4.4 認(rèn)真搞好草原監(jiān)測(cè),，為合理利用草原資源提供科學(xué)依據(jù)
搞好草原監(jiān)測(cè)，摸清草原狀況,，才能真正做到依靠科技合理配置牲畜,，合理利用草地資源，科學(xué)制定并實(shí)施草原管護(hù)措施,。充分發(fā)揮草原在防止水土流失和土壤沙化等方面的作用,，同時(shí)，又發(fā)揮草原生產(chǎn)畜產(chǎn)品的功能,，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,。讓高寒山區(qū)的農(nóng)民通過種草，改變生活習(xí)慣,，改善生態(tài)和生存環(huán)境,，越過溫飽，邁向富裕,。把現(xiàn)有草原防治水土流失和土壤沙化以及草原養(yǎng)畜的生產(chǎn)功能有機(jī)地結(jié)合起來,，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏的建設(shè)目標(biāo)。
