作者： 袁雪石（司法部行政執(zhí)法協(xié)調監(jiān)督局）

轉自：中國司法

我國民法典對行政組織,、行政立法,、行政執(zhí)法,、行政責任等方面提出了一系列新要求。行政機關要貫徹好民法典,，必須堅持依法行政,、私法自治原則，尊重和保障民事權利,。文章從三個方面闡述這些新要求,。

一、行政執(zhí)法人員要有權利意識

民法典是權利宣言書,，規(guī)定了物權,、人格權、債權（合同,、侵權,、不當?shù)美o因管理之債等）,、繼承權等,。行政執(zhí)法人員不能只盯著行政法，要用民法典來“照鏡子”,，處理好職權法定與民事權利的關系,，以權利意識深化對職權法定原則的理解，把握好侵益性行政行為的界限,，維護私法自治原則,。公法中的權力和私法中的權利具有一定程度的對應關系。如警告和通報批評對應的是名譽權,，罰款,、沒收違法所得、沒收非法財物對應的是財產權,，行政拘留對應的是人身自由權,，而責令停產停業(yè)、限制開展生產經營活動,、暫扣許可證件,、降低資質等級、吊銷許可證件,、不得申請行政許可等,，對應的實際是營業(yè)權，也屬于廣義的財產權范疇,。

民法典劃出了行政行為的界限,。《中華人民共和國民法典》第3條規(guī)定：“民事主體的人身權利,、財產權利以及其他合法權益受法律保護,，任何組織或者個人不得侵犯,。”從立法過程來看，行政機關包含在“任何組織和個人”中,。據(jù)統(tǒng)計,，《中華人民共和國民法典》中“任何組織或者個人”共有23處，涉及物權平等保護等諸多條款,。例如,，《中華人民共和國民法典》第991條規(guī)定：“民事主體的人格權受法律保護，任何組織或者個人不得侵害,。”其中,，“任何組織和個人不得侵犯”可以理解為“任何組織和個人不得非法侵犯”,。行政執(zhí)法必須堅持職權法定原則,，以行政處罰為例：一是對象法定，必須是對于“公民,、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為”,；二是行使主體法定，必須是依法具有管轄權的行政機關,、法律法規(guī)授權組織等,；三是種類法定，必須是《中華人民共和國行政處罰法》第8條以及其他法律,、行政法規(guī)規(guī)定的處罰種類,；四是設定依據(jù)法定，法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī)和規(guī)章都必須按照各自權限設定；五是處罰程序法定,，行政處罰法（修訂草案）規(guī)定,，不遵守法定程序構成重大且明顯違法的，行政處罰無效,；六是決定執(zhí)行法定,，行為人拒不履行處罰決定的，行政執(zhí)法主體也不能任意為之,，其處理的方式,、措施都必須按照法律規(guī)定，否則可能面臨國家賠償,。

行政執(zhí)法人員要樹立區(qū)隔意識,，讓民事的歸民事、行政的歸行政,。如《中華人民共和國民法典》第334條規(guī)定：“土地承包經營權人依照法律規(guī)定,，有權將土地承包經營權互換,、轉讓。未經依法批準,，不得將承包地用于非農建設,。”同時，根據(jù)《中華人民共和國民法典》第343條,，國有農用地的承包也需要批準,，這里的批準不是行政許可，而是機關法人以財產所有人身份行使民事權利,，與行政管理的身份無關或者不具有直接因果關系,。這時候，行政執(zhí)法人員不能動輒使用行政權,，應當在民事活動中堅持平等原則,，避免身份混同。否則,，將民事合同定性為行政合同,，行政合同的優(yōu)益權可能會使市場主體信心受到影響，也不利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,。在規(guī)范層面,，則需要關注《中華人民共和國民法典》第97條機關法人、第246-259條國家所有權方面的規(guī)定,。

二,、民法典是行政執(zhí)法的依據(jù)

民法典規(guī)定了許可、確認,、征收,、征用、收費,、備案,、救助、獎勵,、檢查,、賠償?shù)刃姓袨椤Ｆ渲?，有的條文是行政執(zhí)法的直接依據(jù),，如《中華人民共和國民法典》第117條、第219條,、第243條等6個條款規(guī)定了征收,，眾所周知，我國沒有征收方面的統(tǒng)一立法，只是在森林法等中有個別規(guī)定,，民法典的上述規(guī)定,，行政機關可以直接適用。此外,，行政裁決,、行政調解需要直接適用民法典。有的條文作了銜接規(guī)定,，如物權編規(guī)定的不動產登記既涉及合同效力,、物權變動，又涉及行政確認,、收費,、賠償。對于這類銜接規(guī)定,，總的處理原則是堅持從技術上區(qū)分民事法律關系和行政法律關系,，在行政機關履行行政職權時，適用依法行政原則,；在行政機關參與民事活動時,，適用私法自治原則,。

（一）行政許可

行政許可對民事主體,、民事權利、民事行為等都具有實質性影響,，體現(xiàn)了國家對于社會生活較高強度的干預,。民法典關于行政許可的表述，有許可,、登記,、批準等，但有的登記是確認或備案,?！吨腥A人民共和國民法典》第1008條第一款規(guī)定：“為研制新藥、醫(yī)療器械或者發(fā)展新的預防和治療方法,，需要進行臨床試驗的,，應當依法經相關主管部門批準并經倫理委員會審查同意，向受試者或者受試者的監(jiān)護人告知試驗目的,、用途和可能產生的風險等詳細情況,，并經其書面同意。”《中華人民共和國藥品管理法》第19條第二款規(guī)定：“開展藥物臨床試驗,，應當按照國務院藥品監(jiān)督管理部門的規(guī)定如實報送研制方法,、質量指標、藥理及毒理試驗結果等有關數(shù)據(jù)、資料和樣品,，經國務院藥品監(jiān)督管理部門批準,。”根據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第18條、第19條,，醫(yī)療器械領域的人體試驗,，可以經備案，也可以經許可,。但是,，新的預防和治療方法尚無現(xiàn)行法依據(jù)，本條實際創(chuàng)設了一項行政許可,，實施主體可能涉及衛(wèi)生健康,、藥品等部門。在適用時,，臨床試驗的批準適用行政法,，其他內容適用民法。

（二）行政確認

行政確認是國家信用平臺的產物,，具有證明,、公示等方面的作用，體現(xiàn)了國家中等強度的干預,。民法典中的確認各有不同,，如離婚冷靜期確認和不動產登記確認，行政執(zhí)法機關要遵循不同的操作規(guī)則,。下面以姓名和名稱登記為例闡述,。《中華人民共和國民法典》第1016條第一款規(guī)定：“自然人決定,、變更姓名,，或者法人、非法人組織決定,、變更,、轉讓名稱的，應當依法向有關機關辦理登記手續(xù),，但是法律另有規(guī)定的除外,。”姓名登記和名稱登記表現(xiàn)為不同的法律性質。

姓名登記為行政確認,，只要不違反姓名登記的禁止性規(guī)定,，則公安機關無權拒絕申請人的姓名登記。從理論上來看,，姓名登記應采取登記對抗主義,，非經登記的，不得對抗善意第三人。在社會生活中,，戶口本,、身份證解決的是姓名登記的問題，二者都能起到證明民事主體身份的作用,。如果自然人使用的是非經登記的筆名,、化名，比如阿里巴巴集團員工使用了“令狐沖”“張無忌”等公司內部員工“花名”從事民事活動,，則就不能對抗善意第三人,，僅能在他人知悉事實的情況下產生相應的拘束力。

除了公法人之外,，民事主體的名稱登記為行政許可,，單行法作了詳細規(guī)定。如《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第23條：“企業(yè)名稱可以隨企業(yè)或者企業(yè)的一部分一并轉讓,。企業(yè)名稱只能轉讓給一戶企業(yè),。企業(yè)名稱的轉讓方與受讓方應當簽訂書面合同或者協(xié)議，報原登記主管機關核準,。企業(yè)名稱轉讓后,，轉讓方不得繼續(xù)使用已轉讓的企業(yè)名稱。”此前,，國務院已經決定將企業(yè)登記改為行政確認,。我國對名稱實行嚴格的管制，采取登記生效主義,，非經登記的,，不產生法律效力。如《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第3條規(guī)定：“企業(yè)名稱在企業(yè)申請登記時,，由企業(yè)名稱的登記主管機關核定。企業(yè)名稱經核準登記注冊后方可使用,，在規(guī)定的范圍內享有專用權,。”但是，民事主體名稱的簡稱,，對方當事人知悉的,，可以產生法律拘束力。

此外,，主體性質不同,，名稱登記機關也不同?！秶鴦赵盒姓C構設置和編制管理條例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《企業(yè)法人登記管理條例》等規(guī)定了不同類型組織體的名稱等行政管理制度,。

（三）行政賠償

民法典雖刪除了《中華人民共和國民法通則》關于國家機關侵權的規(guī)定，但在法理層面，《中華人民共和國國家賠償法》沒有規(guī)定的,，民法典可以參照補充適用,。《中華人民共和國民法典》第222條規(guī)定：“當事人提供虛假材料申請登記,，造成他人損害的,，應當承擔賠償責任。因登記錯誤,，造成他人損害的,，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后,，可以向造成登記錯誤的人追償,。”據(jù)此，虛假登記的賠償順位是虛假申請人,、登記機構,，分別對應的是民事責任、行政責任,，歸責原則分別是過錯原則,、無過錯原則，總體來看是補充責任的法律構造,。在法律適用上,，行政機關已經盡到了勤勉、忠實審查的義務,，也不能免除其賠償責任,；如果行政機關工作人員為故意或者重大過失，可以解釋為“造成登記錯誤的人”,，根據(jù)其與虛假申請人是否存在意思聯(lián)絡及過錯程度,，再細化共同侵權的責任形態(tài)以及相應的責任份額。綜合來看,，虛假登記錯誤的賠償責任涉及民法典,、不動產登記特別法（包括法規(guī)規(guī)章）及國家賠償法等，片面強調民法或者行政法都不能解決實際問題,。

三,、民法典新設了行政執(zhí)法機關的義務

民法典規(guī)定了行政執(zhí)法機關的義務，如登記機關的公示義務,、主管機關的申請清算法人義務等,，這些義務是行政機關積極作為的法定依據(jù)，如果行政執(zhí)法人員不作為,，將承擔相應的法律后果,。

（一）救助義務

《中華人民共和國民法典》第1005條規(guī)定：“自然人的生命權,、身體權、健康權受到侵害或者處于其他危難情形的,，負有法定救助義務的組織或者個人應當及時施救,。”根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第21條、《中華人民共和國人民武裝警察法》第28條,、《中華人民共和國消防法》第44條等規(guī)定,，人民警察、武裝警察,、消防隊具有法定的救助義務,。從法條的表述來看，警察的義務是“應當立即救助”,，武裝警察的義務是“應當及時救助”,，消防隊的義務是“必須立即趕赴火災現(xiàn)場，救助遇險人員,，排除險情,，撲滅火災”。以上救助義務完全基于法定,，而非基于合同行為,。從法律責任角度來看，未履行法定救助義務或者履行義務不到位,，要承擔相應的侵權責任,。對于警察和消防隊來說，由于其歸屬于國家機關,，首先適用的法律依據(jù)是《中華人民共和國國家賠償法》,。

（二）保護義務

《中華人民共和國民法典》第1010條第二款規(guī)定：“機關、企業(yè),、學校等單位應當采取合理的預防,、受理投訴、調查處置等措施,，防止和制止利用職權,、從屬關系等實施性騷擾。”本款規(guī)定的是安全保障義務的子類型,，即單位對勞動者或者學生等性利益的安全保障義務，違反該規(guī)定的,，應適用第1198條,。

具體來講，適用需要把握以下幾點,。一是機關等單位對勞動者或者學生等性利益具有安全保障義務,。軍隊,、福利院等都屬于本條意義上的單位。聯(lián)合國《消除對婦女暴力行為宣言》第2條第一款將“在工作場所,、教育機構和其他場所的性騷擾”列入對婦女的暴力行為,。二是預防措施包括制定相關防范規(guī)則、安裝監(jiān)控設備等,。如中國農業(yè)銀行制定的《中國農業(yè)銀行女員工權益保障（暫行）辦法》第25條規(guī)定：“禁止對女員工進行性騷擾,。各級行均有義務防止工作場所的性騷擾，制定適當?shù)恼{查性騷擾指控的制度,，建立反對性別歧視的良好工作環(huán)境,。”三是補救措施包括受理投訴、制止違法行為,、調查處置,、報警、保護隱私,、積極處理賠償?shù)?。四是單位承擔補充責任。實施性騷擾的侵權人利用職權,、從屬關系等侵犯他人性利益,，造成他人損害的，由其承擔侵權責任,，發(fā)生侵權人逃跑,、死亡等情形的，單位在承擔賠償責任后,，可以向侵權人追償,。

（三）保密義務

《中華人民共和國民法典》第1039條規(guī)定：“國家機關、承擔行政職能的法定機構及其工作人員對于履行職責過程中知悉的自然人的隱私和個人信息,，應當予以保密,，不得泄露或者向他人非法提供。”本條來源于《中華人民共和國網絡安全法》第45條,。

1.保密義務的要求,。機關法人及其工作人員履行保密義務的前提是“在履行職責過程中知悉自然人的隱私和個人信息”，與職務行為無關的保密義務,，不適用本條規(guī)定,。如國家機關中的醫(yī)務人員，在旅游過程中營救他人知悉的隱私和個人信息,，此時的保密義務僅僅與其個人相關,。同時，“他人”也包括其他行政執(zhí)法機關,，其他機關請求分享隱私和個人信息（含個人信用）等沒有依據(jù)的,，有關機關應拒絕提供,。

機關法人履行保密義務時要采取一些防范措施，例如,，對工作人員的防范措施,，發(fā)生泄露個人信息時的補救措施預案等，未采取防范措施的,，將承擔不利后果,。

2.違反保密義務的法律后果。當發(fā)生自然人的隱私和個人信息泄露等情形時,，機關法人的法律責任應按照《中華人民共和國國家賠償法》予以認定,。當機關法人工作人員履行職責時與“外鬼”里應外合竊取、出售自然人的隱私和個人信息,，構成共同侵權,，承擔連帶責任；機關法人工作人員履行職責時與“外鬼”雖無意思聯(lián)絡,，但其行為共同導致隱私和個人信息泄露等,，也可以構成共同侵權，可以分別依據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》和《中華人民共和國民法典》確定按份責任,，難以確定責任大小的,，按照《中華人民共和國民法典》第1172條的規(guī)定，應平均承擔責任,。

《中華人民共和國國家賠償法》第3條規(guī)定了機關法人及其工作人員侵犯人身權的損害賠償問題,，但隱私和個人信息并不在這兩條范圍內，《中華人民共和國國家賠償法》第2條第一款還規(guī)定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權,，有本法規(guī)定的侵犯公民,、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的,，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬?/span>”在解釋層面,，《中華人民共和國民法典》第1039條屬于機關法人及其工作人員侵犯他人隱私和個人信息的特別規(guī)定，為《中華人民共和國國家賠償法》的特別條款,，在侵權責任判定上可以參照《中華人民共和國國家賠償法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》及《中華人民共和國民法典》等,。

四、結語

德國學者拉德布魯赫講道：“行政法是社會的法律,，在將來社會主義的福利國家中,，如我們所料，民法可能會完全融合在行政法之中,。”這并不適用于我國民法典,，但公私協(xié)力是一個發(fā)展方向。我國民法典開啟了一個公私法融合的時代,，民法典實施后,，行政執(zhí)法離不開民法典，行政執(zhí)法人員不僅要熟練掌握民法典中的行政法條款,，而且還要熟悉掌握純粹的民事條款,，畢竟實踐不是按照理論和立法上區(qū)分的民事和行政“生長”的，更多的是二者的交叉,、融合,。需要提醒的是，民法典只是民事制度的一部分,，民法典之外還有大量的特別法,，民法典提供了找法尋據(jù)的便利，但它不是民法的全部,。