目次

一,、訴前調(diào)解缺失制約了環(huán)境民事公益訴訟的價值發(fā)揮

二,、環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解機制的建構(gòu)依據(jù)

三、構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解制度的程序設想

四,、構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解機制的保障機制

本文刊登于《人民司法》2020年第22期

環(huán)境民事公益訴訟制度自入法以來,，雖取得了一定發(fā)展，之后的相關(guān)法律和司法解釋也逐步對其進行了完善,，但仍然面臨著解決機制單一化,、制度價值未充分發(fā)揮的困境,。而此次《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》（以下簡稱“五五改革綱要”）第 13 條提出將非訴糾紛解決機制挺在前面，意在從源頭上減少訴訟增量,。在當前環(huán)境污染日趨嚴重,、環(huán)境民事公益訴訟案件類型日趨多元的背景下，將非訴糾紛解決機制適用于環(huán)境民事公益訴訟是必行之路,。目前,，學術(shù)界和實務界對環(huán)境民事公益訴訟的研究主要側(cè)重于特定起訴主體如檢察機關(guān)的程序角色問題、一般性程序問題如民事公益訴訟判決的事實預決效力,、舉證負擔的配置等方面,，而鮮有對非訴糾紛解決機制在環(huán)境民事公益訴訟適用方面的探討?；诖朔N現(xiàn)狀,，將非訴糾紛解決機制挺在前面，力求合理構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解機制,，破解環(huán)境民事公益訴訟的機制困境,，提高環(huán)境糾紛解決機制的整體效率，是本文的主題,。

一,、訴前調(diào)解缺失制約了環(huán)境民事公益訴訟的價值發(fā)揮

環(huán)境公益訴訟制度在我國運行已 5 年，已成為我國環(huán)境法治體系的重要組成部分,，但在環(huán)境污染事件頻發(fā)背景下仍未發(fā)揮其制度價值,。

（一）困境反思：環(huán)境民事公益訴訟呈現(xiàn)“四多四少”

1.環(huán)保法庭數(shù)量多，受理環(huán)境民事公益訴訟案件少

近年來,，全國各地法院已逐步設立了專門的環(huán)境資源審判庭,，至 2019 年底，環(huán)境資源審判庭,、合議庭及巡回法庭分別為 513 個,、749 個及 91 個，較 2018 年底數(shù)據(jù) 391 個,、808 個及 72 個 分 別 增 幅 31.2%,、-0.07% 及 26.39%。按理說,，全國法院環(huán)保法庭數(shù)量多,，審理的環(huán)境資源案件數(shù)量增幅較大，環(huán)境公益訴訟案件也應該迅猛上升,。但是，環(huán)境公益訴訟案件在一審環(huán)境資源案件中占比較少（見表1）,。根據(jù)最高人民法院環(huán)境資源審判庭的統(tǒng)計及《中國環(huán)境資源審判（2019）》白皮書,，2019 年受理的全部 2488 件環(huán)境公益訴訟案件中，環(huán)境民事公益訴訟案件僅為 491 件，占比 19.73%,。在很多情況下,，法院對原告的起訴要么以最高人民法院沒有相關(guān)司法解釋為由拒絕立案，要么讓立案申請石沉大海,，環(huán)境民事公益訴訟在法院遭冷遇,，絕大多數(shù)環(huán)保法庭都很少有審理民事公益訴訟的經(jīng)驗。

2.符合提起環(huán)境民事公益訴訟的主體多,，起訴案件少

目前,，全國已有 700 余家社會環(huán)保組織符合提起環(huán)境民事公益訴訟的主體條件，但實際提起案件的主要集中在少數(shù)幾家環(huán)保組織如綠發(fā)會,、自然之友,、中華環(huán)保聯(lián)合會等。如在 2015 年,，綠發(fā)會,、自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會這 3 家各提起一起環(huán)境民事公益訴訟案件,，法院成功受理環(huán)保組織起訴的案件為數(shù)不多,。由此可見，現(xiàn)有制度下符合提起民事公益訴訟的主體多,，但環(huán)保組織提起訴訟的案件不多,，法院實際立案受理的案件則較少。

3.支持原告環(huán)境賠償訴求多,，被告積極執(zhí)行少

在筆者近幾年審理,、了解的環(huán)境民事公益訴訟案件中，原告的訴訟請求大多得到了較大滿足,。但從案件執(zhí)行情況來看,，作為被告方的企業(yè)，要去執(zhí)行法院生效裁判修復污染的成本十分高昂,，而且具體由哪些組織負責監(jiān)管環(huán)境修復工作,、修復污染的資金是否交由監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管等執(zhí)行中的具體問題沒有明確依據(jù)，巨大的經(jīng)濟壓力使環(huán)境公益訴訟的判決與執(zhí)行也都存在難題,。

4.環(huán)境糾紛非訴解決方式多,，銜接適用少

雖然我國現(xiàn)有的環(huán)境糾紛多元化解方式已經(jīng)形成，包括人民調(diào)解,、協(xié)商等,，但由于多元化糾紛解決機制總體上運行還不成熟，在具體程序操作上有很大的隨意性,，缺乏對當事人及第三方的行為約束力,，實際適用的較少,。另外，各種環(huán)境糾紛非訴解決方式不協(xié)調(diào),，也未構(gòu)建與訴訟的有效銜接機制,。如，當事人先行通過人民調(diào)解方式未能解決環(huán)境侵權(quán)或生態(tài)破壞糾紛的,，需要再次整合所有材料進行訴訟,，對當事人而言無疑加大了訴訟成本。

（二）成因分析 ：未有效發(fā)揮非訴解紛機制在環(huán)境民事公益訴訟中的適用

1.審判程序復雜,，環(huán)境民事公益訴訟法律滯后

由于環(huán)境民事公益訴訟法律空白現(xiàn)象比較突出,，法院審理案件的標準難以統(tǒng)一。復雜的矛盾糾紛導致可能需要經(jīng)過立案,、一審,、二審、再審,，在這過程中還極有可能涉及調(diào)查評估,、司法鑒定等程序，審理期限較長,，司法成本較高,。而且，環(huán)境損害發(fā)生以后,，訴訟程序的冗長復雜性決定了其不能快速地對環(huán)境損害作出反應,，訴訟期間環(huán)境侵權(quán)或生態(tài)破壞情況也極有可能不斷惡化，導致環(huán)境民事公益訴訟實際運用較少,。受到侵害的當事人寧可選擇向檢察機關(guān)訴訪,，通過效率相對較高的環(huán)境行政公益訴訟等解決糾紛。另外,，當前法律規(guī)定只有檢察機關(guān)和環(huán)境公益組織能夠提起環(huán)境民事公益訴訟,，而未規(guī)定公民個人可以提起環(huán)境民事公益訴訟，造成許多遭受環(huán)境侵害的當事人想通過訴訟方式維護自身環(huán)境權(quán)益卻有心無力的尷尬局面,。

2.可能的地方保護,，環(huán)保組織選擇性起訴

為何環(huán)境民事公益訴訟的春天遲遲不來？問題指向可能的地方保護和司法行政化?，F(xiàn)實生活中,，出于地方經(jīng)濟發(fā)展和個人政績建設問題，地方行政長官往往熱衷于招商引資,，而地方政府扶持的某些企業(yè)可能就是環(huán)境污染的污染源,，從而導致該行政區(qū)域內(nèi)的民眾環(huán)境權(quán)益受到損害。在環(huán)境公益受害普遍而訴訟稀缺的大背景下,，環(huán)保組織和檢察機關(guān)不得不避重就輕,，選擇在媒體關(guān)注和公權(quán)力干預下已得到一定程度解決的熱點案件,，而避免與行政機關(guān)正面沖突,。

3.訴前調(diào)解缺失,，制約環(huán)境民事公益訴訟判決的執(zhí)行

環(huán)境案件中普遍適用的“停止侵害”有大量內(nèi)容要求被告積極作為，需付出較高的經(jīng)濟成本,、技術(shù)支持等,，但由于執(zhí)行事項直接關(guān)乎生產(chǎn)經(jīng)營而對被告關(guān)系重大，若未考慮被告企業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營而簡單地一判了之,，其被抵觸的可能性也較大,。在環(huán)境民事公益訴訟案件中，缺乏環(huán)保部門的訴前調(diào)解和執(zhí)行協(xié)助,，未充分聽取被告方企業(yè)的意見,，導致執(zhí)行困難，最終制約了環(huán)境民事公益訴訟制度的價值發(fā)揮,。

4.缺乏統(tǒng)一規(guī)定,，非訴環(huán)境糾紛解決方式運行不暢

當前法律對訴前調(diào)解的主體和流程沒有形成統(tǒng)一規(guī)定，實務中對環(huán)境民事公益訴訟是否可以適用訴前調(diào)解問題的認識和看法也不統(tǒng)一,，見報的僅有廈門海事法院首例海洋環(huán)境公益訴訟訴前調(diào)解案例,。加之我國各地法院未充分重視非訴糾紛解決機制在環(huán)境民事公益訴訟中的適用，在審判實踐中沒有設立專門的環(huán)境民事糾紛訴前調(diào)解機構(gòu),，也未建立具有可操作性的機制流程,，導致我國現(xiàn)有的環(huán)境糾紛多元化解決機制總體上運行還不成熟。此外,，由于缺乏適當?shù)募詈捅Ｕ蠙C制,，非訴解紛組織人員評價、考核體系不完善,，制約了非訴糾紛解決機制在環(huán)境民事公益訴訟中的適用,。

二、環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解機制的建構(gòu)依據(jù)

構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解機制,，符合訴訟構(gòu)造和訴訟目的的法理支撐,，具備證據(jù)全面、當事人調(diào)解意愿較高的現(xiàn)實基礎和有效提高審判執(zhí)行成效的積極意義,。

（一）環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解之法理支撐

1.訴訟構(gòu)造——符合職權(quán)主義非訟法理在訴訟程序中的適用

環(huán)境民事公益訴訟于程序構(gòu)造方面與傳統(tǒng)私益訴訟有著明顯不同,，因此，案件審理中要視情形適用職權(quán)主義非訟法理,，即充分發(fā)揮法官能動性和自由裁量權(quán),，在矛盾化解方式等方面進行靈活選擇。構(gòu)架環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解機制,，符合法院能動中立的地位和靈活處理案件的適當手段,，能在進入正式的訴訟程序前通過平等的協(xié)商,，將當事人從不平衡狀態(tài)調(diào)整至程序相對平衡狀態(tài)，實現(xiàn)法院在兩造之間的實質(zhì)中立,。

2.訴訟目的——符合保障社會公共利益法理基礎

環(huán)境民事公益訴訟的訴訟目的是保障社會環(huán)境公共利益,。在環(huán)境民事公益訴訟中，原告在法律上代表的是“公共的”“多個人的利益”,，所以,，他可以行使自己的一些自主權(quán)利，包括在進入訴訟程序前與被告進行協(xié)商調(diào)解,。將靈活的訴前調(diào)解制度運用于環(huán)境民事公益訴訟程序中,，在符合保障社會公共利益的基礎上，能夠有效降低訴訟成本,，加快訴訟進程,，在保護環(huán)境公益基礎上平衡經(jīng)濟增長。

（二）環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解之實踐證成

1.提起環(huán)境民事公益訴訟的證據(jù)較為全面,、權(quán)威

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān),，其提起環(huán)境民事公益訴訟在因果關(guān)系證明和侵權(quán)事實認定等方面都較為全面；而環(huán)境公益組織起訴的大多數(shù)證據(jù)類型均是行政機關(guān)出具的專業(yè)損害評估鑒定,、評估報告,、監(jiān)測數(shù)據(jù)等，被告方的爭議一般較小,，能夠作為達成訴前調(diào)解協(xié)議的重要依據(jù),，有效控制污染和預防侵害擴大（見圖1）。

2.環(huán)境民事公益訴訟當事人調(diào)解意愿較高

通過對 2015 年以來最高人民法院,、最高人民檢察院等評選的案例進行分析,，以調(diào)解方式結(jié)案的環(huán)境民事公益訴訟案件占比 28.9%，顯示出較高的調(diào)解率,，這說明當事人在環(huán)境民事公益訴訟案件中的調(diào)解意愿較強,。而法院在調(diào)解案件中也盡可能滿足原告訴求，進一步促使原,、被告雙方通過訴前平等協(xié)商解決環(huán)境糾紛,。環(huán)境民事公益訴訟當事人的調(diào)解意愿，是構(gòu)建訴前調(diào)解制度的重要前提和基礎,。

3.多數(shù)“舊案”在提起環(huán)境民事公益訴訟前已對事實進行了認定

在環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件中,，有不少案件在原告起訴前就已經(jīng)過刑事裁判等公法制裁。在其他案件中,，多數(shù)被告自被提起公訴之前因相同行為受到行政處罰,，個別案件甚至已提起過民事訴訟。對原告來說，這類案件事實認定較為清晰,，非訴解紛組織依據(jù)業(yè)已認定的環(huán)境侵權(quán)事實,，組織原、被告雙方進行平等協(xié)商,，更具有可操作性,，調(diào)解成功的可能性也較大。

（三）構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解機制的現(xiàn)實價值

1.符合盡早修復生態(tài)環(huán)境的環(huán)境公益訴訟初衷

環(huán)境污染直接的危害,，在于破壞的影響面廣,、后果嚴重且修復困難,。對于受到環(huán)境污染的民眾來說,，盡早遏制污染擴大的局面，并盡快投入生態(tài)修復,，意義重大,。構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解制度，符合盡早修復生態(tài)環(huán)境的公益訴訟初衷,，避免訴訟程序復雜且周期長對企業(yè)的經(jīng)營影響和環(huán)境污染的進一步擴大,。同時，訴前調(diào)解有著高效,、便捷的程序特征,，可以在最短時間內(nèi)制定出環(huán)境侵權(quán)的解決方案，有利于減少環(huán)境污染的損失,。

2.有效提高環(huán)境民事公益訴訟審判,、執(zhí)行成效

盡管我國法院環(huán)保專門審判機構(gòu)逐步增多，但在案件數(shù)量激增和司法責任制改革的背景下,，法官仍然面臨著辦案壓力大的困境,。訴前調(diào)解在程序上的快捷性，能夠使當事人以較低的成本實現(xiàn)權(quán)利救濟,，使環(huán)境糾紛在進入訴訟程序之前就在雙方當事人之間協(xié)商解決,，對法院近年來案件數(shù)量激增、法官辦案壓力增大的現(xiàn)狀,，起到了很好的緩沖作用,。在案件執(zhí)行層面，被告方企業(yè)充分參與修復環(huán)境責任協(xié)議的簽訂,，對于履行更為切實可行的環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解協(xié)議配合度更高,。

三、構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解制度的程序設想

四,、構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解機制的保障機制

通過明確適用環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解的案件類型,，確定調(diào)解要求和界定審查標準，構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解保障機制,。

（一）明確適用條件,，實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解制度運行的限定性

環(huán)境民事公益訴訟案件類型逐步增多，只有符合一定條件的案件才能適用環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解機制,，具體的訴訟請求也是如此,。

1.哪些案件可以適用？——環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解案件類型分析

在部分環(huán)境侵權(quán)糾紛案件中,，在事實認定部分尤其是因果關(guān)系認定中對專業(yè)性的知識要求較強,，法官只能嚴格通過訴訟程序進行認定。但在一些案情較為簡單,、損害有限,、爭議不大、糾紛涉及當事人較少的環(huán)境侵權(quán)糾紛中,，法官對事實認定能夠較好地把握,，則可以適用環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解程序。另外,，法官如果認為查清案件事實的成本明顯高于預期賠償,，也可以盡早征求雙方當事人的意見是否啟動訴前調(diào)解程序，以便盡快解決爭議,，并使原告獲得賠償,。

2.訴前調(diào)解的邊界是什么？——以訴訟請求為基點的分析

環(huán)境民事公益訴訟代表的是社會公益,，不是所有的訴訟請求都可以適用訴前調(diào)解,。筆者以環(huán)境民事公益訴訟請求的類型與內(nèi)容為基點，對 4 類環(huán)境民事公益訴訟請求的可協(xié)商性分析如下（見表 3）：

（二）確定調(diào)解要求,，實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解制度的統(tǒng)一

1.以不損害公共利益為前提,，在保護環(huán)境公益與有效執(zhí)行當中尋求平衡

環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解的限度是,，結(jié)合被告方企業(yè)的履行能力，既能滿足原告關(guān)于修復生態(tài)環(huán)境的訴訟請求,，也能兼顧被告可持續(xù)發(fā)展,。在引導雙方當事人達成訴前調(diào)解協(xié)議時，應當以查明環(huán)境侵權(quán)的事實為基礎,，并將如何控制污染,、修復環(huán)境作為爭議焦點。同時,，環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解協(xié)議應以不損害公共利益為前提,。

2.合理采用數(shù)額認定方法，確認生態(tài)損害修復費用和履行方式

環(huán)境修復責任的承擔涉及修復費用問題,。在具體案件中,，法官應綜合案件審理情況和多種因素考慮采用資源等級分析或虛擬成本方法對修復費用金額進行認定。另外,，法官要積極探索懲罰性賠償?shù)倪m用條件,、賠償額度范圍等問題，并妥當衡量環(huán)境修復費用的履行方式的積極效果與法理依據(jù),。

3.貫徹恢復性司法理念,，提高調(diào)解協(xié)議規(guī)范化

在環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解中要貫徹恢復性司法理念，并體現(xiàn)在訴前調(diào)解協(xié)議中,?？梢愿鶕?jù)污染樣態(tài)的不同，選擇是否將環(huán)境恢復計劃納入調(diào)解協(xié)議書,，并以法院裁判文書的附件形式出現(xiàn)。具體內(nèi)容：第一,，列明環(huán)境修復方式,，明確當事人承擔修復生態(tài)的責任、減排或治污的具體措施及修復期限,。要求當事人承擔減排治污措施的期間長短和復雜程度,，應當根據(jù)其環(huán)境破壞行為的動機、程度等情形不同而有所區(qū)別,。對客觀上無法修復或沒有必要修復的,，探索替代性修復的責任方式。第二,，要求環(huán)境修復義務人定期向環(huán)境主管部門和原告報告修復環(huán)境的進展情況,。第三，確定修復污染環(huán)境后對環(huán)境現(xiàn)狀進行鑒定與調(diào)查的負責人,。第四,，怠于履行調(diào)解協(xié)議規(guī)定義務的懲罰措施或違約責任,。

（三）界定審查標準，建立環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解協(xié)議公示審查制度

1.構(gòu)建公眾意見反饋采納機制

法院應該在訴前調(diào)解協(xié)議作出并生效后通過網(wǎng)上公開或粘貼在公告欄的方式對社會公眾公開,，從而構(gòu)建公眾意見反饋采納機制,。其目的，一方面是將環(huán)境公益訴訟案件的處理結(jié)果告知該案件所涉及的廣大民眾,，保障其知情權(quán),；二是通過發(fā)揮社會公眾監(jiān)督的力量，督促環(huán)境修復義務人在修復期限內(nèi)采取修復措施,，全面履行修復義務,；三是鼓勵群眾對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容提出意見、建議,，提升司法裁判的公信力,。同時，可以借鑒美國法律,，針對具有環(huán)境保護執(zhí)法義務的行政機關(guān)提起的公民訴訟,，規(guī)定在保障公眾行使監(jiān)督權(quán)之時不得影響或損害公權(quán)力的行使。

2.強化對訴前調(diào)解協(xié)議的審查

相關(guān)法律規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解結(jié)案的,，法院必須對調(diào)解協(xié)議進行審查,。為此，環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解中如原,、被告雙方已在訴前對爭議焦點進行協(xié)商調(diào)解,，所達成的調(diào)解協(xié)議因?qū)I(yè)性有所欠缺，必須強化法院的審查力度,。對調(diào)解協(xié)議進行審查,，核心是有特定公益訴訟請求妥協(xié)讓步的容許性及對社會公共利益的影響，時限以 30 日為宜,。審查方式以書面審查為主,，特殊情況下也可以召集原、被告雙方就相關(guān)情況進行詢問,，或就專業(yè)性問題征詢非訴調(diào)解組織,、環(huán)保專門機構(gòu)等的意見。若調(diào)解協(xié)議經(jīng)公示,，未收到反對意見,，或法院經(jīng)審查查明案外人的意見與調(diào)解協(xié)議內(nèi)容沒有實質(zhì)性關(guān)聯(lián)，對調(diào)解協(xié)議的法律效力可以進行司法確認,。