在國家與社會(huì)的雙向互動(dòng)中,，社會(huì)變化作為一種推進(jìn)力量，會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾和社會(huì)問題,；而國家治理作為一種反制力量,，則通過制度變革不斷規(guī)制社會(huì)變化，吸納社會(huì)力量,，從而保持發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定,。從理論上說，國家代表統(tǒng)合性力量,，社會(huì)代表自主性力量,，二者的關(guān)系可以被分為四種類型：“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”“弱國家—強(qiáng)社會(huì)”以及“弱國家—弱社會(huì)”。

盡管有觀點(diǎn)認(rèn)為,，政府是國家當(dāng)中具有自身利益的獨(dú)立力量,，但大部分時(shí)候，政府還是被看作國家力量的代表和化身,。因此,，國家與社會(huì)的關(guān)系通常也被轉(zhuǎn)化為政府與社會(huì)的關(guān)系,，尤其是在經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析當(dāng)中,。借助于國家與社會(huì)的關(guān)系模式，學(xué)術(shù)界也經(jīng)常用強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì),、強(qiáng)政府—弱社會(huì),、弱政府—強(qiáng)社會(huì),、弱政府—弱社會(huì)四種模式來說明政府與社會(huì)的關(guān)系。

其中,，對(duì)于國家與社會(huì)的關(guān)系,，理論和實(shí)踐都更支持“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”模式。這種模式意味著：第一,，國家有足夠的能力,，對(duì)外維護(hù)國家主權(quán)與尊嚴(yán)不受侵害，對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效管理,，能夠提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和社會(huì)保障,；第二，社會(huì)有足夠的能力,，即公共生活相對(duì)富裕,，民間力量在經(jīng)濟(jì)、社會(huì),、文化等領(lǐng)域具有較強(qiáng)的自主性,、自立性和自助性；第三,，在公共事務(wù)的管理中,，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府,、政黨組織,、社區(qū)和社團(tuán)組織等所提供的治理機(jī)制大體上各守本位、各司其職,，能夠形成良性互動(dòng),、彼此分工協(xié)作的局面。

面對(duì)改革開放以來由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和問題,，中國政府在政府管理導(dǎo)向,、政府服務(wù)導(dǎo)向以及社會(huì)自治導(dǎo)向等方面作出了積極的改革行動(dòng)，但是目前,，在社會(huì)自治導(dǎo)向的實(shí)踐中,，地方政府依然面臨一些困境，主要表現(xiàn)為：政府不是越位包攬,，就是撤出不管,。從根本上說，這種治理狀況的存在還是歸因于社會(huì)發(fā)展的不足,。

當(dāng)前,，中國的國家與社會(huì)關(guān)系尚屬于“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”模式，即社會(huì)無組織或組織化程度較低,，難以動(dòng)員集體力量和公共資源形成集體行動(dòng),；以及社會(huì)力量孱弱,，自治能力不足，從而導(dǎo)致政府要想管理好社會(huì)就不得不深度介入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域,。

很多學(xué)者認(rèn)為,，政府、市場(chǎng),、社會(huì)協(xié)同治理是較為理想的國家治理形態(tài),。從政府管理到公共治理或者協(xié)同治理，是新公共管理理論提出的標(biāo)志性口號(hào),，表明了公共治理或協(xié)同治理是一種方向性的目標(biāo),。政府機(jī)制（政府是主體）、市場(chǎng)機(jī)制（企業(yè)是主體）,、社會(huì)機(jī)制（社團(tuán),、社區(qū)、社工,、社企是主體）三種機(jī)制的多元共治或協(xié)同治理是國家進(jìn)行有效治理的理想形態(tài),。

一個(gè)長期依賴政府管理的社會(huì)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理,，必須做到如下幾條：

 首先,，在觀念上要形成共識(shí)，即“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”關(guān)系模式下的協(xié)同治理才是最優(yōu)目標(biāo),；

其次,，在治理主體方面要明確社會(huì)主體角色，把治理對(duì)象變?yōu)橹卫碇黧w,，為政府之外其他社會(huì)主體的成長發(fā)展提供空間,；

再次，在治理體系方面要推進(jìn)增加系統(tǒng)開放性的改革,，建立廣泛包容和吸納非政府主體以及非政府機(jī)制的制度,；

最后，在治理機(jī)制方面要強(qiáng)化不同系統(tǒng)之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性,，保證特定協(xié)調(diào)者和協(xié)調(diào)機(jī)制能發(fā)揮更大的協(xié)調(diào)功能,。

目前中國正在為實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理而努力，但是中國地方政府在社會(huì)自治導(dǎo)向的實(shí)踐中還面臨一些困境,。一種情況是,，政府越過社會(huì)進(jìn)行管理，使得一些本該適用于社會(huì)自治機(jī)制的事務(wù),，卻由政府接盤管理,，導(dǎo)致政府“越位”；另一種情況是，政府為推動(dòng)社會(huì)自治,，主動(dòng)收縮陣線，或以社會(huì)自治為名,，放棄管理與服務(wù)的職能,，造成政府社會(huì)管理的“缺位”。地方政府的實(shí)踐表明,，這種情況的出現(xiàn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān),。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū),，社會(huì)力量的自治水平會(huì)相對(duì)較低,，政府社會(huì)管理的“越位”和“缺位”現(xiàn)象也會(huì)較為多見。

如今各國都面臨著不同的問題和程度不一的改革需求,，因此,，不同的國家在治理與改革中也會(huì)呈現(xiàn)出不同的邏輯和模式。一個(gè)國家的治理邏輯和模式,，是歷史與現(xiàn)實(shí)諸多因素作用的結(jié)果,。當(dāng)前中國的國家制度，是中國共產(chǎn)黨在接過歷史的“接力棒”之后所主導(dǎo)創(chuàng)建的,。

從歷史的角度看,，新中國成立初期“以黨救國、以黨建國,、以黨治國”的制度路徑,，在很大程度上是受近代以來中國所面臨的國家危機(jī)影響而選擇確定的。從國家發(fā)展的角度看,，中國作為后發(fā)展國家,，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的緊迫性，以及“落后挨打”教訓(xùn)所激發(fā)的“趕超”戰(zhàn)略,，在很大程度上決定了當(dāng)初黨政部門居于主導(dǎo)地位的國家治理特點(diǎn),。從現(xiàn)實(shí)國情的角度看，歷史上國民的貧困化,、無產(chǎn)化,、蒙昧化，以及社會(huì)的脆弱化和低組織化,，在很大程度上決定了當(dāng)初權(quán)力導(dǎo)向的制度安排,。但是，歷經(jīng)70年的發(fā)展,，尤其是經(jīng)過40年的改革開放,，如今中國的國情和國民狀況都發(fā)生了很大改變，國際地位也與70年前的情形完全不同。

客觀來說,，中國黨政軍民社高度一體的制度,，具有強(qiáng)有力的政黨組織領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員系統(tǒng)、高效的政府執(zhí)行系統(tǒng),、高度集中的中央?yún)f(xié)調(diào)系統(tǒng),。這樣的制度安排在實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一性方面具有優(yōu)勢(shì)，但在有些時(shí)候也存在“短板”,，表現(xiàn)為：國家上層制度相對(duì)完善,，且功能強(qiáng)大；但國家下層制度薄弱,，且功效不足,。進(jìn)而造成了國家治理更多地表現(xiàn)出黨政作為“內(nèi)系統(tǒng)”雖能夠發(fā)揮強(qiáng)大功效，但缺乏社會(huì)作為“外系統(tǒng)”的積極呼應(yīng),，存在內(nèi)外系統(tǒng)脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn),。

現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性并存，現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化進(jìn)程并發(fā),，使得中國傳統(tǒng)的政府管理面臨更大挑戰(zhàn),。

當(dāng)前中國處在現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化并存的階段，現(xiàn)代化所造成的工業(yè)化,、城市化,、市場(chǎng)化、世俗化,、民主化等結(jié)果,，要求政府管理進(jìn)行變革，然而這種應(yīng)對(duì)性變革還沒有完成,，政府馬上又陷入后現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)之中,。其中后現(xiàn)代社會(huì)展現(xiàn)出的網(wǎng)絡(luò)化、信息化,、數(shù)字化,、智能化等特點(diǎn)，改變了社會(huì)的組織,、生活,、生產(chǎn)、分配和消費(fèi)方式,。

后現(xiàn)代化的發(fā)展變化對(duì)中國既有的政府管理體制與模式帶來了至少三方面的挑戰(zhàn)：

首先,，稅收管理系統(tǒng)受到挑戰(zhàn)，后工業(yè)社會(huì)基于網(wǎng)絡(luò)的私人定制化生產(chǎn)方式在很大程度上挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的以企業(yè)為生產(chǎn)單位的國家稅收體系,；

其次,，現(xiàn)代金融系統(tǒng)受到挑戰(zhàn)，新型的交易系統(tǒng)和交易方式挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的以銀行為中介的貨幣和信用卡結(jié)算金融系統(tǒng)，使政府的金融監(jiān)管和政策杠桿面臨難題,；

最后,，日常的社會(huì)管理模式受到挑戰(zhàn)，后工業(yè)社會(huì)基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的供需雙方直接交易,，挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的以政府或委托代理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的社會(huì)管理模式,。

因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大變革時(shí)代,，現(xiàn)代化、后現(xiàn)代化兩個(gè)目標(biāo)和過程的疊加,，增添了社會(huì)變化的復(fù)雜性,，極大地增加了政府管理的難度。

面對(duì)這些挑戰(zhàn),，中國要實(shí)現(xiàn)從政府管理走向協(xié)同治理,，必須明確以下原則：

第一，治理績效取決于制度供給,；

第二,，政府并非制度的唯一供給者；

第三,，多元復(fù)合的供給模式才能滿足多樣化需求,。

良好的治理通過多元制度的供給得以實(shí)現(xiàn)，這意味著“公共事務(wù)公共治理”,，即政府,、社會(huì)組織、社區(qū)單位,、企業(yè),、個(gè)人等所有利益相關(guān)者共同參與、協(xié)同行動(dòng),，從而形成國家與社會(huì)良性互動(dòng),、協(xié)同治理的局面。由此,，建立信息開放,、集體決策和社會(huì)參與的制度，加強(qiáng)公共選擇和公共博弈,，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān),、利益共享、權(quán)力協(xié)同,，即實(shí)現(xiàn)“共建,、共治、共享”，成為增進(jìn)社會(huì)治理,，進(jìn)而提升國家治理水平,、實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

不論是對(duì)中國還是世界,，改革始終是一個(gè)重要主題,。中國走過了40多年改革和發(fā)展的歷程，在這40多年的過程中,，發(fā)生了治理觀念變革,、治理體系變革、治理政策變遷以及治理行為調(diào)適等積極的變化,。為了改善治理績效,，中國政府推進(jìn)了管理導(dǎo)向（如結(jié)構(gòu)導(dǎo)向、功能導(dǎo)向,、程序?qū)?、人事?dǎo)向）、服務(wù)導(dǎo)向（如推動(dòng)公共設(shè)施的普及化,、構(gòu)建服務(wù)型政府）,、自治導(dǎo)向（如推動(dòng)旨在放松管制、活化社會(huì)的改革）,、協(xié)同導(dǎo)向（如實(shí)現(xiàn)多元主體和機(jī)制的共管共治）的創(chuàng)新改革,，致力于營造政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制,、社會(huì)機(jī)制相結(jié)合的協(xié)同治理格局,。

在改革與發(fā)展的具體實(shí)踐中，中國一方面開發(fā)既有正式制度和機(jī)制的潛力,，讓黨和政府以及傳統(tǒng)的群團(tuán)組織發(fā)揮新的機(jī)能,；另一方面，激活企業(yè),、社會(huì)組織,、社區(qū)的功能，讓新型社會(huì)主體和要素在社會(huì)治理乃至國家治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用,，努力實(shí)現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”兩種力量的對(duì)接,，逐步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé),、社會(huì)協(xié)同,、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制,。

常言道,，“無規(guī)矩不成方圓”,。國家既要發(fā)展（動(dòng)力系統(tǒng)），也要治理（制動(dòng)系統(tǒng)）,。國家治理的核心要義,，就是要實(shí)現(xiàn)國家內(nèi)部各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)系統(tǒng),、各個(gè)層級(jí)之下各種行為的制度化和法治化,，即通過制定和實(shí)施規(guī)則，形成規(guī)矩,，使任何個(gè)人,、黨派、團(tuán)體,、組織,、機(jī)構(gòu)的行為有所約束和限制。簡而言之,，國家治理就是要使權(quán)力有限制,、資本有節(jié)制,、社會(huì)有規(guī)制,。國家治理不僅要“治官”，要“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,，也要“治民”,，讓百姓形成規(guī)則意識(shí)和公共意識(shí)。

此外,，理想的國家治理需要提供一套精英政治競(jìng)爭與大眾自主生活適度分離的機(jī)制,，并對(duì)官員的政治競(jìng)爭行為予以限制，對(duì)民眾的社會(huì)生活予以保護(hù),。中國有句成語,，“城門失火，殃及池魚”,，說的是一場(chǎng)危機(jī)不僅傷害其中,，而且連累其他。國家治理所追求的就是要避免“城門失火”,，即使不能避免,，也不至于“殃及池魚”。那么,，如何避免“城門失火,，殃及池魚”危機(jī)的發(fā)生？依據(jù)現(xiàn)代國家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),，實(shí)現(xiàn)國家上層制度和下層制度的分開,，是國家制度安排的基本要求,。

所謂“上層制度”主要是指政治精英在國家上層結(jié)構(gòu)中開展政治競(jìng)爭和實(shí)行國家管理的規(guī)則，包括選舉制度,、立法制度,、政黨制度、行政制度等,。所謂“下層制度”主要指普通百姓在國家共同體中的日常生活規(guī)則,，具體有：國家結(jié)構(gòu)制度，即涉及中央集權(quán)和地方自治關(guān)系的制度安排,；國民權(quán)益制度,，包括全國統(tǒng)一的國民身份制度，以及平等的社會(huì)福利制度,、就業(yè)制度,、住房制度、醫(yī)療制度,、教育制度等,；國家法治制度，旨在保障法治權(quán)威性以應(yīng)對(duì)沖突和爭議的立法和司法制度,；國家社會(huì)組織制度,，即公民參與社會(huì)生活的社區(qū)、社團(tuán)制度和公共服務(wù)的社會(huì)化制度等,。

在中國改革發(fā)展的歷程中,，經(jīng)歷了發(fā)展導(dǎo)向——以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的階段，促成了經(jīng)濟(jì)起飛,；現(xiàn)在進(jìn)入了治理導(dǎo)向——以國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)的新時(shí)代,，完成上述改革議題，將極大地推進(jìn)中國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,。