作者 | 胡珉琦

食用野生動(dòng)物，終于全面禁止,！

就在2月24日下午,，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí),、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）,。

該《決定》不僅全面禁止食用國(guó)家保護(hù)的“有重要生態(tài)、科學(xué),、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”以及其他陸生野生動(dòng)物,，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物,；還提出,，對(duì)違反野生動(dòng)物保護(hù)法和其他有關(guān)法律規(guī)定，獵捕,、交易,、運(yùn)輸、食用野生動(dòng)物的,，在現(xiàn)行法律規(guī)定基礎(chǔ)上加重處罰,。

對(duì)食用“野味”的零容忍，體現(xiàn)了法治層面的進(jìn)步,。

武漢大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng),、環(huán)境法研究所所長(zhǎng)秦天寶告訴《中國(guó)科學(xué)報(bào)》，這一決定是全國(guó)人大常委會(huì)在特定時(shí)期,、針對(duì)特定事項(xiàng)作出的一個(gè)特別規(guī)定,。它既具有宣示意義,，是對(duì)社會(huì)關(guān)切的及時(shí)回應(yīng),，也具有規(guī)范意義，對(duì)于強(qiáng)化執(zhí)法,、非法野生動(dòng)物食用和交易起到積極的作用,。

《決定》可以視為《野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《野保法》）修改的“前奏”，從中看出未來(lái)《野保法》修改的一些思路和方向,，但它并沒(méi)有限定《野保法》修改的內(nèi)容,。

《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：根據(jù)《決定》，禁食野生動(dòng)物與生態(tài)安全和公共衛(wèi)生安全直接相關(guān),，在《野保法》立法目的或基本原則中,，是否會(huì)如各種修法意見(jiàn)稿中所提出的,，納入保障公共衛(wèi)生、公眾健康和生命安全的內(nèi)容,？

▲ 秦天寶：

這個(gè)問(wèn)題雖得到很多人支持,，但還沒(méi)有形成共識(shí)。

有一類代表性觀點(diǎn)認(rèn)為,，《野保法》是用來(lái)保護(hù)野生動(dòng)物的而不是用來(lái)保護(hù)人的,，旨在保護(hù)人的公共衛(wèi)生安全問(wèn)題應(yīng)該列入《動(dòng)物防疫法》《傳染病防治法》《生物安全法》等法律的調(diào)整范圍。

在當(dāng)前我們面臨比較嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)的背景之下,，保護(hù)自然,、保護(hù)野生動(dòng)物，就是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ),。

從這個(gè)角度出發(fā),，《野保法》既保護(hù)野生動(dòng)物，又超越野生動(dòng)物保護(hù)本身,；保護(hù)野生動(dòng)物是法律的直接目的,，而保護(hù)人類是法律的終極目的。

當(dāng)我們把野生動(dòng)物保護(hù)放在一個(gè)更為宏觀的政治,、經(jīng)濟(jì),、社會(huì)背景下去考量，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)它是整個(gè)公共衛(wèi)生安全和生物安全鏈條中的重要一環(huán),；《野保法》即便不是維護(hù)公共衛(wèi)生安全的主力軍,，也可以和《動(dòng)物防疫法》《傳染病防治法》以及未來(lái)的《生物安全法》等法律協(xié)同配合，從不同的角度,、在不同的環(huán)節(jié)去維護(hù)公共衛(wèi)生安全,。

如果我們可以理解和接受這種大保護(hù)觀和大安全觀，那么在《野保法》中樹立公共衛(wèi)生安全的理念就是很自然的事情了,。

《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：《決定》里將禁食范圍從原《野保法》保護(hù)的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)物種,、省級(jí)保護(hù)物種、三有保護(hù)物種擴(kuò)大到了所有陸生野生動(dòng)物,。

這是否意味著,，接下去《野保法》保護(hù)范圍的調(diào)整很有可能與之相匹配？ 

▲ 秦天寶：

《決定》在禁止食用野生動(dòng)物方面,，實(shí)際上已經(jīng)擴(kuò)大了《野保法》的調(diào)整范圍,。我認(rèn)為《決定》對(duì)未來(lái)進(jìn)一步擴(kuò)大《野保法》的適用范圍傳遞了一個(gè)積極的信號(hào)。當(dāng)然,，未來(lái)《野保法》的保護(hù)范圍是否調(diào)整,、調(diào)整幅度有多大，還有待進(jìn)一步的科學(xué)研究和各界共識(shí)。

從立法的角度考慮,，一部法律的名稱原則上應(yīng)該和它的內(nèi)容（調(diào)整對(duì)象）保持一致,。如果法律采用了《野保法》的名稱，那么理論上它的適用范圍就應(yīng)當(dāng)包括所有的野生動(dòng)物,。

不過(guò),，把所有野生動(dòng)物都納入進(jìn)來(lái)，并不意味著法律就要對(duì)它們實(shí)行相同的保護(hù)辦法,，而是要將野生動(dòng)物進(jìn)行分級(jí),、分類的差異化管理。

比如納入法律調(diào)整的重點(diǎn)野生動(dòng)物,，需要我們采取各種強(qiáng)化措施,，去積極主動(dòng)地保護(hù)它們；而對(duì)于納入法律調(diào)整的一般野生動(dòng)物,，也許不會(huì)過(guò)多要求我們做什么,，而是更多要求我們不做什么。

當(dāng)然,，也有蚊蟲之類的,，兩種都不需要，可以排除在法律適用范圍之外,。

其實(shí),，我國(guó)現(xiàn)行《野保法》已經(jīng)遵循了這種類型化保護(hù)的思路，只不過(guò)分類方式還不夠科學(xué),、合理,。

至于未來(lái)修法時(shí)具體采用什么樣的分類模式和標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計(jì),，既要考慮科學(xué)規(guī)律,，也要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可承受性、技術(shù)的可行性和執(zhí)法上的可負(fù)擔(dān)性等因素,。

我們可以利用修法之前這段寶貴的時(shí)間,，針對(duì)各界提議的具體方案進(jìn)行綜合性的成本效益對(duì)比分析。

《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：按照這個(gè)《決定》,，合法的人工繁育,、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物也被禁止食用，只有列入畜禽遺傳資源目錄的家畜家禽才可以,。

不在這一目錄內(nèi)的,，過(guò)去可以合法養(yǎng)殖、利用時(shí)間比較長(zhǎng),、技術(shù)也成熟的動(dòng)物將來(lái)該如何處理？

▲ 秦天寶：

《決定》非常明確地規(guī)定，原則上全面禁止食用野生動(dòng)物,，但列入畜禽遺傳資源目錄屬于家畜家禽,，不再視為野生動(dòng)物，所以可以食用,。

理論上,，在全面禁食的背景下，對(duì)于可以食用的動(dòng)物應(yīng)該有一個(gè)正面清單（也就是大家俗稱的“白名單”）,，以便基層執(zhí)法和公眾守法,。

據(jù)合理推測(cè)，由于事出緊急,，《決定》出臺(tái)之前立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有足夠的時(shí)間進(jìn)行科學(xué)論證,，而現(xiàn)行的畜禽遺傳資源目錄恰好能夠最大程度地滿足這一管理需要，所以就作出上述規(guī)定,。

這表明《決定》采用了類型化處理的方式,，并傳遞了一個(gè)信號(hào)，亦即“野生動(dòng)物不能吃,、能吃的不是野生動(dòng)物”,。

這么做的好處是，對(duì)監(jiān)管者和執(zhí)法者來(lái)說(shuō),，什么能吃,、什么不能吃有了清晰、明確的標(biāo)準(zhǔn),，便于識(shí)別和管理,，也便于普通公眾理解和遵守。這是一種比較好的制度設(shè)計(jì),。

由于列入畜禽遺傳資源目錄的家畜家禽數(shù)量比較少,，還有些依照現(xiàn)行法律合法養(yǎng)殖、利用時(shí)間比較長(zhǎng)久,、技術(shù)相對(duì)成熟的動(dòng)物,，可以在嚴(yán)格科學(xué)論證和公眾參與監(jiān)督的前提下，通過(guò)增補(bǔ)畜禽遺傳資源目錄的方式來(lái)處理,。

可以預(yù)見(jiàn)的是,，未來(lái)《野保法》修改，也會(huì)將白名單中人工馴養(yǎng)繁殖的動(dòng)物劃出野生動(dòng)物范疇,，直接算作家禽家畜或“特種養(yǎng)殖動(dòng)物”,，其主管部門也有可能從林草部門變?yōu)檗r(nóng)業(yè)部門，并由農(nóng)業(yè)部門徹底落實(shí)檢驗(yàn)檢疫,，實(shí)行可認(rèn)證可追溯管理,。

《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：《決定》中的內(nèi)容不僅涉及《野保法》,，還涉及《畜牧法》等法律。《野保法》的修訂是否應(yīng)該統(tǒng)籌考慮相關(guān)法律,、管理辦法,、實(shí)施條例等的調(diào)整，從而解決現(xiàn)實(shí)中不同法律和不同主管部門之間銜接不到位的問(wèn)題,？

▲ 秦天寶：

這一點(diǎn)非常重要,。

包括《野保法》在內(nèi)的任何一部單行法律，都不可能包羅萬(wàn)象,，解決所有問(wèn)題,。特別是從公共安全的角度來(lái)看，《野保法》與《動(dòng)物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》等更是息息相關(guān),。

這些現(xiàn)行立法由于涉及部門不同,、通過(guò)時(shí)間各異，因此在相互銜接和配合上存在各種問(wèn)題,。在下一階段修法過(guò)程中,，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公共衛(wèi)生安全和生物安全為理念，把相關(guān)部門都整合起來(lái),，統(tǒng)籌修改相關(guān)內(nèi)容,，使它們可以形成合力、協(xié)同增效,。

另外,，《野保法》作為一部單行法律，只能對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)所涉及的管理體制,、基本原則,、主要制度等作出規(guī)定，它的貫徹實(shí)施還需要相應(yīng)的實(shí)施條例,、清單名錄以及其他技術(shù)規(guī)范等來(lái)支持和配合,。

這也提醒我們，在未來(lái)立法的過(guò)程中,，一定要協(xié)調(diào)法律,、法規(guī)、名錄和標(biāo)準(zhǔn)等的制定和修改,，系統(tǒng)性地解決問(wèn)題,。

《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：關(guān)于野生動(dòng)物的保護(hù)和利用，是不是應(yīng)該明確賦予公眾和社會(huì)組織參與權(quán),？

▲ 秦天寶：

這是必須的,。

當(dāng)前，國(guó)家越來(lái)越強(qiáng)調(diào)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,，當(dāng)然也包括野生動(dòng)物保護(hù)和利用領(lǐng)域,。良法善治的一個(gè)基本模型就是政府主導(dǎo),、社會(huì)協(xié)同、公眾參與,。

野生動(dòng)物分布廣,、種類多,，僅靠政府力量,，很難實(shí)施全方位的有效監(jiān)管，公眾和社會(huì)組織是非常重要的補(bǔ)充力量,。

在公眾和社會(huì)組織參與方面,，簡(jiǎn)單說(shuō)，要鼓勵(lì)和支持保障公眾通過(guò)信息知情,、參與決策和訴諸司法三種途徑積極參與野生動(dòng)物保護(hù),。

有關(guān)主管部門以及利用主體應(yīng)當(dāng)依法主動(dòng)公開野生動(dòng)物保護(hù)和利用的相關(guān)信息，比如許可證發(fā)放和執(zhí)行等,；未來(lái)涉及野生動(dòng)物保護(hù)的名錄制定和許可證發(fā)放等決策過(guò)程,，都應(yīng)適當(dāng)允許公眾和社會(huì)組織的參與；要支持和便利社會(huì)組織根據(jù)現(xiàn)行法律和政策針對(duì)野生動(dòng)物違法者提起民事公益訴訟,。

我建議在全國(guó)建設(shè)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的野生動(dòng)物保護(hù)信息平臺(tái),，類似許可證的發(fā)放和使用情況都要定期上傳至該信息平臺(tái)，接受公眾的監(jiān)督,。通過(guò)構(gòu)建更為科學(xué),、透明和公開的監(jiān)管流程，來(lái)更好保護(hù)野生動(dòng)物,，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,。 

《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：有評(píng)價(jià)認(rèn)為，《決定》并沒(méi)有對(duì)養(yǎng)殖業(yè)“一刀切”,，主要打擊的是非法利用,，切掉的是一小部分過(guò)去合法的利用。

《野保法》正式修改時(shí),，究竟如何協(xié)調(diào)保護(hù)和利用的關(guān)系,？

▲ 秦天寶：

法律本身就是一個(gè)正當(dāng)利益的平衡器。

從法理上來(lái)說(shuō),，保護(hù)也好,，利用也好，都屬于正當(dāng)?shù)睦嬖V求,。它們不是截然對(duì)立的關(guān)系,，沒(méi)有價(jià)值的優(yōu)劣之分。

在法律人眼中,，任何法律制度都是在特定時(shí)空條件下的位序選擇,。也就是說(shuō),，我們并非要在保護(hù)和利用兩種利益之間進(jìn)行取舍，而是要根據(jù)特定的時(shí)空條件以及特定的政治,、經(jīng)濟(jì),、文化傳統(tǒng)背景等因素，對(duì)保護(hù)和利用進(jìn)行先后次序的排列,。

在排列時(shí),，我們遵循的主要原則就是“緊缺利益優(yōu)先保護(hù)”。

舉例而言,，當(dāng)我們處于比較貧困階段的時(shí)候,，擺脫貧困就是我們的第一需求；當(dāng)我們的生活水平提高到一定程度時(shí),，我們可能對(duì)生態(tài)環(huán)境的需求就比較緊迫了,。

我國(guó)現(xiàn)行《野保法》在保護(hù)和利用的關(guān)系上確立了“保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格監(jiān)管,、規(guī)范利用”的基本立場(chǎng),。我覺(jué)得這個(gè)立場(chǎng)還是比較符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情的。

未來(lái)《野保法》進(jìn)行修改,，可以在此基礎(chǔ)上,，按照分類施策的原則，更加精細(xì)化地進(jìn)行制度設(shè)計(jì),。

比如,，對(duì)于現(xiàn)在野生動(dòng)物利用中所出現(xiàn)的各種亂象，我們首先要區(qū)分是非法利用還是合法利用,。如果是非法利用,，自然應(yīng)該嚴(yán)厲打擊。

如果是合法利用出了問(wèn)題,，使得很多行為合法但不合理,，那我們也需要進(jìn)一步區(qū)分，到底是立法規(guī)定本身不合理,，還是規(guī)定在執(zhí)行過(guò)程中出了問(wèn)題,。如果是法律規(guī)定本身不合理，我們修改該項(xiàng)規(guī)定,；如果是執(zhí)行的問(wèn)題,，我們有針對(duì)性解決執(zhí)行問(wèn)題。

《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：我們應(yīng)該對(duì)《野保法》的修改有什么樣的期待,？

▲ 秦天寶：

《野保法》未來(lái)的修改和執(zhí)行首先需要有堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ),，但不僅限于科學(xué)因素的考量。立法者還要充分考慮野生動(dòng)物保護(hù)方面的社會(huì)認(rèn)知,、經(jīng)濟(jì)成本,、文化傳統(tǒng)等諸多因素,，經(jīng)過(guò)綜合平衡之后形成公共決策的偏好。

理想狀態(tài)下,，如果利益相關(guān)主體都能夠充分地,、有效地參與論證和決策，修改后的立法應(yīng)該是各方都能夠接受的一個(gè)最大公約數(shù),。在這個(gè)過(guò)程中,，任何一個(gè)單獨(dú)的利益群體，其意見(jiàn)都不能也不應(yīng)該主導(dǎo)這部法律,。

另一個(gè)需要注意的問(wèn)題是,，中國(guó)地域遼闊,，各地野生動(dòng)物資源分布和利用情況不同,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步也不均衡，《野保法》不可能設(shè)計(jì)出一個(gè)完美適用于各地的方案,。

在此情況下,，修訂后的《野保法》可以就野生動(dòng)物設(shè)定一個(gè)合理的保護(hù)下限，并鼓勵(lì)有條件的省區(qū)市根據(jù)實(shí)際情況通過(guò)地方立法做出更嚴(yán)格的保護(hù),。

編輯 | 趙路

排版 | 華園