宋朝建立之初,，中唐五代的宰相權(quán)利在宋太祖、太宗兩代帝王有意為之的影響下,，進(jìn)行著循序漸進(jìn)的削弱,，而這種削弱，同樣也是宋朝強(qiáng)化中央集權(quán)的一種表現(xiàn),。

然而,，從之后事態(tài)發(fā)展的脈絡(luò)我們可以看見，相較于唐代而言,，自神宗一朝之后,，“與士大夫共治天下”的宋代，宰相作為士大夫群體的領(lǐng)袖,，其話語權(quán)是被逐漸增強(qiáng)的,。

自徽宗時(shí)期開始，蔡京就以權(quán)相身份臨朝十?dāng)?shù)年,。史書中雖稱其“陰托紹述之柄,，鉗制天子”，然而這種權(quán)相政治的出現(xiàn),，并未因北宋的滅亡而宣告結(jié)束,。

王安石

南渡以來，秦檜,、史彌遠(yuǎn),、賈似道，這些聲名赫赫的權(quán)相,，成為南宋朝堂上幾乎可以一言而決的存在,，這些權(quán)相，往往將行政權(quán),、財(cái)政權(quán),、軍權(quán)三權(quán)合一并歸于一身，這種權(quán)利模式的出現(xiàn),，無疑是對宋初宰執(zhí)與臺諫,、侍從三權(quán)分置的一種反復(fù),。

對于皇帝而言，強(qiáng)化中央集權(quán)幾乎是其本能,，因此，這些權(quán)相幾乎毫無間斷的出現(xiàn),，很難簡單用統(tǒng)治者的昏聵來解釋,，而若要追溯本源，筆者認(rèn)為,，除了宋代中葉以來始終難以平靖的外患以外,，王安石于熙寧變法期間曾短暫成立的“制置三司條例司”才是權(quán)相政治迭出的根源和濫觴。

一,、神宗朝之前的宰相制度：分權(quán)制衡的祖宗之法

宰相制度的源流最早可追溯至秦代,，早在秦武王時(shí)期，秦國就已經(jīng)建立了以“三公九卿”為核心的行政體系,，而所謂的“三公”（丞相,、御史大夫和太尉），便可以視為當(dāng)時(shí)的宰相,。隨著秦國吞并六合,，建立秦王朝，其制度也再次得到發(fā)展和確立,，三公之中,，丞相職責(zé)最重，御史大夫次之,，主管監(jiān)察一事,，而太尉主管兵事，其地位與丞相同,。

三公九卿

漢承秦制,，其職能更是被史無前例的加強(qiáng)，有“天下之事皆決丞相府”之說,。但這種強(qiáng)化也造成了相權(quán)對君權(quán)的侵奪,，到得后期，皇帝開始刻意以尚書臺剝離宰相職能,，但相權(quán)雖減,，卻又出現(xiàn)權(quán)臣把持朝政的局面，王莽,、霍光等皆是此例,。

到了西晉之后，三公九卿制度名存實(shí)亡,，原先的尚書臺轉(zhuǎn)而成為真正意義上的宰相,，而有趣的是,，由于其權(quán)利的讓渡，原先被皇帝視為內(nèi)臣的秘書機(jī)關(guān)尚書臺,，此時(shí)搖身一變再次成為掌握權(quán)力的“外臣”,。

隨后，皇帝為了進(jìn)一步分割宰相權(quán)力,，開始以“中書令,、侍中、尚書”分掌相權(quán),，這也是隋唐兩代“三省六部制”興起的過程,。不過，由于唐太宗李世民為皇子時(shí),，曾任尚書令一職,，后世大臣皆不敢以此名自稱，便以“參議得失”或“參知政事”之名行宰相之權(quán),。

李世民

可以看出,，在唐代之前，宰相作為“一人之下萬人之上”的文臣,，其權(quán)柄速來為皇權(quán)所忌,，正因如此，歷代帝王均在想方設(shè)法節(jié)制相權(quán),，然而作為博弈的另一方,，相權(quán)的存在本身就是因?qū)嶋H需要而產(chǎn)生的，統(tǒng)治者囿于精力,，必須依靠文臣治理天下,。正因如此，其權(quán)力雖屢遭壓制卻難以被皇權(quán)侵奪,，卻只能從一處轉(zhuǎn)移至另一處,。

到了宋代，這種情況依然存在,，為避免權(quán)相跋扈擅權(quán)的情況出現(xiàn),，宋代將大量機(jī)構(gòu)直接置于皇帝統(tǒng)轄下進(jìn)行管理，《宋會要輯稿》中記載：“中書令,、侍中,，及丞郎以上至三師為同中書門下平章事，并為正宰相”,，雖然除了中書省侍中以外,，其余職務(wù)多為虛職，但真正有宰相之稱的,，同一時(shí)期往往仍有數(shù)人,。

而另一種意義上的分權(quán),，則是樞密院與三司對相權(quán)的分割，宋神宗之前,，中書省之權(quán)力,，主要體現(xiàn)在行政管理方面，與之對應(yīng)的,，軍權(quán)為樞密院所得,，而財(cái)權(quán)，則劃歸三司所有,。這種權(quán)力的分置之法，正是被宋初年皇權(quán)對相權(quán)分權(quán)掣肘的集中體現(xiàn),。

那么,，神宗之后的相權(quán)，又是如何重新將軍,、政,、財(cái)三權(quán)合一的呢？

二,、王安石變法時(shí)期宰相權(quán)力集中的濫觴：“制置三司條例司”

值得注意的一點(diǎn)是,，宋神宗時(shí)期，王安石雖然獲宋神宗信賴,，得以大力推行變法,，然而從其身份來說，其不過是當(dāng)時(shí)神宗朝五位宰執(zhí)之一,，其職務(wù)即是上文提及的“參知政事”,。這也意味著，這位經(jīng)常被我們稱之為宰相的名臣,，從職權(quán)上來看,，并沒有大權(quán)獨(dú)攬的地位。而對于變法來說,，這種權(quán)力運(yùn)行的不協(xié),，顯然是一種巨大的隱患。

而更為困難的情況在于,，此時(shí)當(dāng)朝的其余四位宰相,，皆是其變法的反對者，左相富弼,，因反對變法中的激進(jìn)之策而稱病不出,，右相曾公亮，老邁不堪,，在商議機(jī)要事宜時(shí)經(jīng)常答非所問,，顧左右而言他,，同為參知政事的唐介和趙抃，前者因病疾纏身突發(fā)背疽而亡,，而后者更是“終日嘆息,遇一事更改,稱苦者數(shù)十”,。

此四人，加上為變法一事銳意向前,，生氣勃勃的王安石,，被時(shí)人戲稱為“生老病死苦”。這種情況下,，作為變法的首倡者,，王安石所推行的種種主張，很可能未及上報(bào)神宗,，就已然在執(zhí)宰五人的內(nèi)議中流產(chǎn),。

由此可見，中書省的存在,，已然成了變法最大的障礙,。

為了減少中書省對于變法的掣肘和阻礙，王安石才會從熙寧二年三月開始,，設(shè)立所謂的“制置三司條例司”,。

三、制置三司條例司的實(shí)質(zhì)：集財(cái)政大權(quán)為一體的變法中樞

雖然在熙寧三年,，宋神宗罷撤制置三司條例司（下均稱“條例司”）的詔書中提到,，條例司的設(shè)立，為的是“以均通天下財(cái)利”,，然而,，從它的一系列職能上來看，這顯然并非王安石設(shè)立這一機(jī)構(gòu)的全部目的,。

首先來說,，所謂“制置三司”，自然和宋代原有的三司機(jī)構(gòu)有關(guān),，與唐,、明、清三代的“三司”不同,，宋代以鹽鐵,、度支、戶部為三司,，這三機(jī)構(gòu)主管財(cái)賦,，《續(xù)資治通鑒》中稱，“三司起于唐末,，五代特重其職,，至宋而專掌財(cái)賦,，皆以重臣領(lǐng)之”。

“制置三司”的來由,，自然與之有關(guān),。從這一點(diǎn)上來看，《續(xù)資治通鑒》中總結(jié)條例司“掌經(jīng)畫邦計(jì),議變舊法,以通天下之財(cái)”的說法,，似乎無可爭議,。

然而，機(jī)構(gòu)職能發(fā)生變遷乃至名不對題是歷朝歷代經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象,，條例司顯然也不例外,。而它的權(quán)力邊界，更是比其名稱要來的更為廣闊,。

（一）立法權(quán)

僅僅在條例司成立的四個(gè)月后,，條例司便以自身的名義相繼出臺了均輸法、青苗法,、農(nóng)田水利法等多項(xiàng)新政，這些政策得以迅速推行,，與條例司建立之后從程序上避開了中書省與三司的審核有著重要的關(guān)系,，而這些新法，無一例外在剛剛推行時(shí)得到了極為正面的反饋,，其效果之斐然令新黨黨人不免歡欣鼓舞,。從這一點(diǎn)上來看，條例司已然擁有了繞過中央機(jī)構(gòu),，獨(dú)立制定政策的權(quán)限和職能,。

（二）監(jiān)察權(quán)

新法的施行，往往會受到異見者的抵制和杯葛,，這種情況的出現(xiàn)也在王安石等人的意料當(dāng)中,，正因如此，條例司除了兩位并無正副之分的“同制置三司條例”司長以及數(shù)位條例司檢詳文字官以外,，更為基層的骨干力量是名為“相度利害官”的專員,，早在熙寧二年四月二十一日,條例司就派遣相度利害官八人“分往諸路,’相度農(nóng)田水利,稅賦科率、搖役利害”,。

從其職能來看,，他們的任務(wù)便是監(jiān)督各地官員，是否按照條例司所出新法要求推行制度,。這些負(fù)有監(jiān)察權(quán)的官員,，出身各不相同，且多為七品以下小官,。

客觀來講,，他們的存在,，對于新法的推行，有著極為重要的促進(jìn)作用,，然而,，正是由于王安石“不拘一格降人才”的選任方式，使得這些監(jiān)察官員的素質(zhì)魚龍混雜,，在一些地方,，帶來了極為惡劣的影響。另一方面,，這些人中,，如程頤、劉彝,、王汝翼等,，正是由于看到新法施行的問題，最終選擇脫離變法派,，轉(zhuǎn)而支持舊黨,。

而就總體而言，相度利害官的設(shè)立,，則標(biāo)志著條例司以一司一局之任,，干涉和監(jiān)督地方行政官員的機(jī)制開始出現(xiàn)。這種對于地方行政權(quán)力的侵奪,，正是因條例司對監(jiān)察權(quán)的使用而產(chǎn)生的,。

（三）彈劾權(quán)

對官員的彈劾，是朝廷考核和掌控地方官員的重要手段,，正因如此,，這一權(quán)柄在宋代被歸屬于臺諫官所獨(dú)有。然而,，宋神宗時(shí)期,，王安石卻借助條例司，以推行新法為由,，對于地方官員進(jìn)行彈劾,。譬如在青苗法推行期間，權(quán)陜西轉(zhuǎn)運(yùn)副使陳繹就被冠以“壞常平久行之法”的罪名,，若非神宗特赦,，這位轉(zhuǎn)運(yùn)副使，也不免受牢獄之災(zāi),。

而這種對于臺諫官權(quán)力的侵奪,，自然引來給事中、諫議大夫等官員的不滿，然而在宋神宗的支持下,，這一事件卻以前者罷官去職作為結(jié)束,。

綜上所述，我們可以清晰地看到,，熙寧變法期間,，王安石為了減少反對派對于變法一事的掣肘和制約，在宋神宗的支持下,，設(shè)立專行變法之事的制置三司條例司,，已然造成了對北宋兩府權(quán)力的侵奪，其職權(quán)范圍已然違背宋代分權(quán)制衡的祖制,。但是,，由于此時(shí)的宋神宗對于變法一事的堅(jiān)持和對王安石的信任，這樣一種失衡的權(quán)力結(jié)構(gòu),，在短時(shí)間內(nèi),，并未因朝臣的反對而裁撤。

客觀來講,，勇于任事的王安石,，并非之后戀棧權(quán)位的權(quán)相之流，其設(shè)立條例司的目的,，也同樣出于公心,。然而，這種有違常制的機(jī)構(gòu),，自然會帶來一系列的惡劣結(jié)果。

以條例司官員的構(gòu)成為例,，在短短一年多的時(shí)間內(nèi),，曾任條例司“檢詳文字官”的八位官員中，除蘇轍,、張端以外,，其余六人如呂惠卿、王子韶,、李常之流,，皆為王安石親信之人，他的這些門生故舊,，充斥于條例司內(nèi),，使條例司幾成王安石之一言堂。這種情形的出現(xiàn),，最終使得原本深信其為人的宋神宗也不免心生猜忌,，正因如此，在條例司建立一年多之后，神宗以“今大端已舉,，惟在悉力應(yīng)接,，以趣成效”為由，將條例司職權(quán)皆“罷歸中書”,。而此事,，也成為王安石與神宗君臣兩人之間信任出現(xiàn)裂痕的一大標(biāo)志。

四,、制置三司條例司的影響：條例司雖罷,，但先河已開，后世權(quán)相皆效法其集權(quán)之舉

條例司職權(quán)雖“罷歸中書”,，但事實(shí)上,，此時(shí)的神宗并未完全放棄對變法的信任，正因如此,，神宗除了溫言安撫王安石以外,，還特許王安石等到將尚未完全施行之事了結(jié)后再裁撤條例司（“有司結(jié)絕所施行事，久之乃罷”）,。這也是為何在條例司罷撤之后,，變法并未完全失敗的原因所在。

然而,，這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立,，卻為宋代之后的權(quán)相擅權(quán)打開了“方便之門”。這種通過設(shè)立新機(jī)構(gòu),，繞過中書省的方式,，成為蔡京、秦檜,、韓侘胄,、史彌遠(yuǎn)乃至賈似道擅權(quán)專政的重要手段。

以蔡京為例,，這位北宋著名奸相在哲宗時(shí)期就屢屢上書皇帝,，建議其效法熙寧變法時(shí)期王安石故智，而到得徽宗臨朝后,，其力主設(shè)立的“講議司”幾乎成了條例司的又一翻版,。

然而，這一機(jī)構(gòu)卻并非為變法所設(shè),。其職能雖然同樣涉及財(cái)政,，但是由于其設(shè)立者的私心，曾經(jīng)主導(dǎo)變法的中樞機(jī)構(gòu)在徽宗朝卻成為蔡京本人對天下敲骨吸髓,，以奉徽宗一人的工具,。

對此，清代康熙皇帝有著極為清醒的評價(jià)，“徽宗置講議司,，以斂天下之財(cái)”,。可見,，條例司繞開中樞機(jī)構(gòu)的非常之舉,，在蔡京手中，以成為其聚斂天下財(cái)富的一種手段,。

條例司,、講義司的舊事，并未因北宋的滅亡而結(jié)束,，相反,，到了南宋時(shí)期，官拜左仆射,、同中書門下平章事兼樞密使的秦檜,，更是進(jìn)一步將這一成法發(fā)揚(yáng)光大，其所建“修政局”成為其獨(dú)攬軍政大權(quán)的重要機(jī)構(gòu),。

這位權(quán)傾一時(shí)的權(quán)相,，到得晚年行動不便時(shí)，仍然能“坐格天閣下”,，以私宅作為自己的辦公地點(diǎn),，其把控朝政的重要手段之一，便是以修政局代替御前會議（后者原本是高宗為掌控軍政大權(quán)最重要的手段,，而隨著高宗晚年怠政懈政,，此會議也成為兩者密談之私議）。

而韓侂胄時(shí)期,，最核心的議事機(jī)構(gòu)則成為了南園機(jī)速房,，這也是南宋少數(shù)非新設(shè)的議政機(jī)構(gòu)，其前身本為高宗時(shí)期的御營司,，但隨著韓侂胄任相，他便將機(jī)速房置于私第,，成為其代行三省之權(quán)的另類機(jī)構(gòu),。

這位武將出身的宰相，以機(jī)速房為核心,，逐漸剝奪了吏部原有的人事任免權(quán),，其所憑恃的，正是機(jī)速房本身的“堂除”之權(quán),，《宋史》稱其“以公朝爵祿而市私恩,，取吏部之闕以歸堂除”。

而南宋宰相對財(cái)權(quán)的集中同樣體現(xiàn)在新機(jī)構(gòu)的設(shè)立上，自元豐改制之后,，宰相有了統(tǒng)轄財(cái)權(quán)的常制,，且以“國用司”為基礎(chǔ)，建立了一整套足以囊括全國財(cái)權(quán)體系的制約機(jī)制,。誠然,，這種機(jī)制的確立，與南宋軍費(fèi)開支日益激增,，軍事與財(cái)政關(guān)系日益密切有一定關(guān)系,，但“國用司”這一常制機(jī)構(gòu)的設(shè)立，同樣是其肇因之一,，而這一機(jī)構(gòu)的基本框架,，同樣起源于條例司對于三司本身所負(fù)有財(cái)權(quán)的侵奪。

五,、結(jié)語

對于歷代王朝而言,，其最重要的使命之一便是將權(quán)力收歸中央。這種對權(quán)力的爭奪在歷史上屢見不鮮,，有宋一朝同樣如此,。為制衡宰相，從建國開始便將相權(quán)一分為三,，軍政財(cái)權(quán)分別歸于樞密院,、中書省以及三司分管，這種制度架構(gòu),，減少了宋朝初期權(quán)相的出現(xiàn),，但同時(shí)，這種繁復(fù)而冗余的機(jī)制,，同樣造成了中央機(jī)構(gòu)運(yùn)行的緩慢和滯后,。

有感于此，備受中書省掣肘的王安石,，幾乎是以舍我其誰的態(tài)勢重新構(gòu)建了一個(gè)獨(dú)立于中樞之外的新法改革核心,，這便是制置三司條例司。

這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立,，在最初的確對變法的推行起到了一定的積極作用,，然而，這種機(jī)構(gòu)的存在,，卻也成為王安石君臣相互猜忌的肇因,。更為重要的是，這種獨(dú)立于中央的機(jī)構(gòu),，同時(shí)也為后世樹立了一個(gè)極其惡劣的典型,，在這之后,，蔡京、秦檜,、韓侘胄,、史彌遠(yuǎn)等人，無不是參照這一前例,，打造專屬于自己的“一言堂”,。

條例司之后，講議司,、修政局,、機(jī)速房，無論其名稱為何,，這些游離于傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)之外的決策機(jī)構(gòu),，成為這些權(quán)相打壓異己、培養(yǎng)心腹的根據(jù)地,，這種制度的異變,，恐怕是其初創(chuàng)者王安石都未曾想到的。

參考文獻(xiàn)：

1,、《宋史》

2,、《續(xù)資治通鑒》

3、《南宋權(quán)相政治研究》

4,、《王安石的“非常相權(quán)”與其后的異變》