梁譽 南京財經(jīng)大學公共管理學院講師

來源 | 《行政管理改革》2019年第7期

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我國社會福利發(fā)展過程具有獨特性,。緣起于新中國成立初期的救濟福利,，建立于計劃經(jīng)濟時期的城鎮(zhèn)單位福利、農(nóng)村集體福利與民政福利,。改革開放以來在社區(qū)服務和社會福利社會化的探索與改革推動下,，開始構建起了具有中國特色的社會福利體系。當前,，我國社會福利發(fā)展正處在發(fā)展轉(zhuǎn)變的關鍵時期,。在此背景下，通過回顧社會福利70年的發(fā)展歷程,，探究社會福利發(fā)展的基本理念,、主要路徑與總體趨勢，對于今后我國社會福利事業(yè)大發(fā)展具有十分重要的意義。 

（一）建國初期的救濟性福利（1949-1955）

這一時期的主要標志是一些過渡性質(zhì)的社會福利政策快速建立起來,，如針對特殊群體的生產(chǎn)教養(yǎng)工作、孤老殘幼的救濟性福利,，以及失業(yè)和貧困人員的生產(chǎn)自救措施。

新中國成立初期,，面對過去遺留下來大量的生活貧苦,、流離失所、急待救濟的民眾,，黨和政府一方面針對特殊群體實施了社會主義改造工作,。如對游民采取了集中收容教育、技能培訓,、就業(yè)安置,、勞動改造以及遣返回鄉(xiāng)等改造措施。另一方面針對孤老殘幼群體,，民政部門在接管和改造國民黨創(chuàng)辦的“救濟院”,、“慈善堂”、“寡婦堂”,、“教養(yǎng)院”等舊社會慈善團體和救濟機構的同時,，創(chuàng)辦了一大批救濟福利單位，對城市中的孤老,、孤兒,、精神病人等弱勢群體進行了收容安置。與此同時,，為盡快解決失業(yè)和貧困人員的生計問題,，一些城市開始組織由烈屬和城市貧民參加的手工業(yè)或小型工業(yè)生產(chǎn)，組建起了生產(chǎn)自救組織,。據(jù)1954年全國52個城市統(tǒng)計,，共組織了長期的或季節(jié)性生產(chǎn)自救小組1802個，參加生產(chǎn)的教濟戶,、困難戶達22.56萬余人,。

（二）計劃經(jīng)濟時期的單位福利（集體福利）+民政福利（1956-1977）

這一時期的主要標志是社會福利制度建立起來，與計劃經(jīng)濟體制管理相適應,，形成了單位福利（集體福利）為主,，民政福利為輔的制度框架。

隨著我國社會主義改造的完成以及計劃經(jīng)濟體制的確立,，在城鎮(zhèn)逐漸建立起了“單位制”這一組織形式,。大部分城鎮(zhèn)居民被吸納進單位進行就業(yè)與生活，并與單位形成依附關系，即“單位人”現(xiàn)象,。就業(yè)者的權利要在單位中實現(xiàn),，單位則代表國家對其負起生老病死的無限義務，這種組織方式使單位逐漸演化成家長制的福利共同體,。米什拉（R. Mishra）把這種社會福利融入社會基本結(jié)構之中,，由國家來保障人民的基本需要稱為“結(jié)構性福利”（structural welfare model）。在單位中,，單位成員可以免費或者低償使用由單位所興辦住房,、醫(yī)院、學校,、食堂,、幼兒園、浴室,、運動場館等福利設施,。同時，還能獲得諸如冬季取暖補貼,、探親補貼,、托兒補貼、計劃生育補貼,、交通補貼,、住房補貼等福利補貼。這些福利項目和設施大部分還一直延續(xù)至今,，仍發(fā)揮著重要的作用,。

在廣大農(nóng)村地區(qū)，伴隨著20世紀50年代末人民公社化運動的推進,，人民公社這一政社合一的制度架構成為我國農(nóng)村基層社會管理的主要形式,。在人民公社制度下，農(nóng)村的基本生產(chǎn)資料都歸集體所有,，農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給由集體統(tǒng)一組織和安排,，農(nóng)民通過加入人民公社，參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動,，成為農(nóng)村集體單位的一員,。生產(chǎn)隊從可分配的總收入中扣留一定數(shù)額的公益金，主要用于醫(yī)療（醫(yī)療站,、赤腳醫(yī)生等）,、教育、文娛康樂,、兒童護理等服務項目,。農(nóng)村居民所依托社隊的集體福利,，雖然福利項目少、福利水平低,，但在人民公社時期農(nóng)村集體福利長期運行,，并支撐著農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展。

此外,，對于那些無法得到單位與集體保障的“三無”人員,，政府還建立了民政福利制度，對其基本生活進行保障,。如通過建立社會福利院與養(yǎng)老院收養(yǎng)孤老,，為其提供生活照料、醫(yī)療康復,、老人食堂,、文娛活動等服務,；通過建立兒童福利院與嬰幼院收養(yǎng)社會棄嬰,、孤兒與流浪兒童，為其提供文化教育,、勞動教育,、思想教育、保育,、撫養(yǎng),、治療等不同的服務；通過舉辦精神病人福利機構收養(yǎng)“三無”精神病患者,，為其提供供養(yǎng)服務和生活管理服務,。1978年，全國建有社會福利院577個,，收養(yǎng)人員3.8萬人,；兒童福利院49個，收養(yǎng)嬰幼兒童0.4萬人,；精神病人福利院102個,，收養(yǎng)精神病患者1.5萬人?？傮w而言,，這一時期社會福利主要通過生產(chǎn)單位來提供。民政福利在社會福利制度框架中起補充作用,。

（三）轉(zhuǎn)型期社會福利的社區(qū)化與社會化（1978-1999）

改革開放以來,，伴隨著經(jīng)濟與社會結(jié)構的轉(zhuǎn)變，許多新的社會問題不斷出現(xiàn),，人們對社會服務的需求日益提升,。計劃經(jīng)濟時期單位福利（集體福利）為主,，民政福利為輔的制度框架受到了挑戰(zhàn)。這一時期的主要標志是明確社會福利社區(qū)化與社會化成為城鄉(xiāng)社會福利改革的主要方向,。

1. 社會福利社區(qū)化改革

在計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的背景下,，許多國有企業(yè)的“關、停,、并,、轉(zhuǎn)”使部分單位成員開始自謀職業(yè)，需要依托社區(qū)進行社會生活和管理,。面對“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變后所產(chǎn)生的社會化的福利需求,，1986年，民政部在沙洲（現(xiàn)為張家港）會議上提出了社區(qū)服務的構想,。1987年9月,，民政部全國城市社區(qū)服務工作座談會進一步提出了社區(qū)服務的內(nèi)容、性質(zhì)和目標,。社區(qū)服務開始在一些城市進行試點和探索,，并逐步在全國推開。1993年11月,，民政部等14部委聯(lián)合下發(fā)了《關于加快社區(qū)服務業(yè)的意見》,，將社區(qū)服務作為建立健全社會保障體系和社會化服務體系中的一個重要行業(yè)。之后,，全國各地出臺了一批地方性扶持保護政策,，社區(qū)服務由此得到了制度上的保障，進入了快速發(fā)展時期,。

2. 社會福利社會化改革

1978年9月,，第七次全國民政會議提出，在有條件的地方可以吸收一些城市雙職工家庭生活不能自理的殘疾人員,，費用自理,。1979年11月，全國城市社會救濟福利工作會議進一步明確,，要突破以“三無”對象為收養(yǎng)范圍的規(guī)定,，積極創(chuàng)造條件，有計劃的開展雙職工家庭殘疾人員和退休孤老職工的自費收養(yǎng)業(yè)務,。之后在全國范圍內(nèi),，許多社會福利事業(yè)單位開始突破原有的收養(yǎng)范圍，有條件向社會敞開,。還有不少社會福利事業(yè)單位積極拓展院外服務功能,，舉辦養(yǎng)老、育幼,、助殘,、康復等多種活動,。此外，社會福利改革的另一個方向是供給主體的社會化,。1984年3月,，民政部在福建漳州舉辦的經(jīng)驗交流會上明確提出了“社會福利社會辦”，鼓勵社會各界力量創(chuàng)辦社會福利事業(yè),，社會福利的供給模式開始從國家包辦向國家,、集體、個人合辦轉(zhuǎn)變,。由此,，我國的社會福利開始不斷引入社會資源，朝向多元化供給的方向發(fā)展,。

（四）新世紀以來多層次社會福利框架形成（2000—至今）

這一時期的主要標志是老年人,、殘疾人、兒童福利項目日漸完善,，農(nóng)村社會福利制度得到快速發(fā)展,，社會福利的管理體制不斷優(yōu)化。

1. 老年人社會福利的發(fā)展

20世紀末,，我國進入老齡化社會,。為應對人口老齡化所帶來的高齡化,、失能化,、空巢化等問題，2000年以來,，我國加快了老年人社會福利的建設工作,。

在福利服務方面，2001年民政部在全國啟動了“社區(qū)養(yǎng)老服務星光計劃”,，著力實施城鄉(xiāng)社區(qū)老年人福利設施建設,。社區(qū)居家養(yǎng)老模式逐漸興起并在城市地區(qū)得到快速推廣。2006年2月,，全國老齡辦等10部門下發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》,，將發(fā)展社會養(yǎng)老服務機構、居家老人服務,、老年護理等業(yè)務作為養(yǎng)老服務的工作重點,。2013年9月，國務院出臺《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》,，圍繞健全養(yǎng)老服務體系,，促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展做出了總體部署。經(jīng)過多年的建設與發(fā)展,，目前我國已經(jīng)初步構建起了以居家為基礎,、社區(qū)為依托,、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的社會養(yǎng)老服務體系,。

在福利津貼方面,，寧夏回族自治區(qū)于2009年5月率先頒布了《關于建立80歲以上低收入老年人基本生活津貼制度的通知》，將具有寧夏戶口,、年齡在80歲以上農(nóng)村老年人和城市無固定收入的老年人納入高齡老人津貼的保障范圍之內(nèi),，成為第一個由省級政府出臺的高齡老人津貼制度的省份。2009年6月,，民政部在借鑒寧夏經(jīng)驗的基礎上要求有條件的地區(qū)實施困難老人和高齡老人津貼,。2013年，民政部進一步明確表示：將著力統(tǒng)一高齡老人津貼制度,，全國80歲及以上的老年人皆可享受高齡老人津貼,，明確提出建立以省為單位面向80歲及以上老年人的高齡老人津貼制度。2018年修訂后的《中華人民共和國老年人權益保障法》中,，明確國家鼓勵地方建立80周歲以上低收入老年人高齡津貼制度,。在該背景之下，全國各地根據(jù)中央政策陸續(xù)出臺了高齡老人津貼制度,，高齡老人津貼制度在全國范圍內(nèi)逐步建立起來,。到2018年，各省均已建立高齡津貼制度,，越來越多的高齡老年人享受到老年津貼這一福利制度,。

2. 殘疾人社會福利的發(fā)展

為促進殘疾人事業(yè)的發(fā)展，2000年以來,，中央陸續(xù)出臺了《中共中央,、國務院關于促殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設指導意見》等指導性文件，加強了殘疾人福利的制度建設,，殘疾人福利水平逐步提高,。

在殘疾人就業(yè)方面，我國不僅在《殘疾人保障法》和《勞動法》中規(guī)定對殘疾人的勞動就業(yè)實行特殊保護,，而且在《社會福利企業(yè)招用殘疾人職工暫行規(guī)定》《殘疾人就業(yè)條例》中都對殘疾人的勞動就業(yè)進行了特殊規(guī)定,，要求各級政府對殘疾人勞動就業(yè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，為殘疾人的勞動就業(yè)創(chuàng)造條件,。在殘疾人教育方面,，特殊教育體系逐步形成。全國各?。ㄊ校┡e辦了殘疾兒童學前教育,，開展了聾兒聽力語言訓練，設立了特殊教育職業(yè)培訓或中等職業(yè)技術學校,。在殘疾人康復醫(yī)療方面,，政府每年都撥付專項經(jīng)費,，用于殘疾人的康復工作?？祻歪t(yī)院,、矯形醫(yī)院、殘疾人康復中心等醫(yī)療康復機構在全國范圍內(nèi)紛紛建立,，為殘疾人的康復提供了保障,。

另外，為解決殘疾人特殊生活困難和長期照護困難,，2015年9月,，國務院決定全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。通過專項福利補貼的方式緩解殘疾人因殘疾產(chǎn)生的額外生活支出和長期照護支出的困難,。

3. 兒童社會福利的發(fā)展

2006年3月,，民政部等14個部門聯(lián)合印發(fā)了《關于加強孤兒救助工作的意見》，將兒童福利的保障對象擴展為所有失去父母的未成年人和事實上無人撫養(yǎng)的未成年人,。2010年11月,，國務院下發(fā)《關于加強孤兒保障工作的意見》，開始在全國范圍內(nèi)建立孤兒基本生活保障制度,。國家第一次直接通過現(xiàn)金補貼的形式為福利機構內(nèi)外的孤兒提供制度性保障,，這標志著中國在兒童福利政策方面的重新突破，推動我國兒童福利制度從補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變,。隨后民政部,、財政部發(fā)布《關于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》，為所有孤兒發(fā)放基本生活津貼,。2013年民政部選擇深圳市,、昆山市,、海寧市,、洛寧縣四地進行普惠型兒童社會福利制度建設試點，為困境兒童建立了基本生活保障制度,。2016年6月,，國務院出臺《關于加強困境兒童保障工作的意見》，該通知明確適度普惠型兒童福利制度的基本內(nèi)涵是,，本著“適度普惠,、分層次、分類型,、分標準,、分區(qū)域”的理念，立足當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況,、兒童生存與發(fā)展需要和社會福利制度的發(fā)展,，全面安排和設計兒童福利制度,。該通知最引人注目的是將兒童群體分為孤兒、困境兒童,、困境家庭兒童,、普通兒童四個層次。

4. 農(nóng)村社會福利的發(fā)展

為改變長期以來農(nóng)村社會福利發(fā)展滯后的局面,，這一時期我國加快了農(nóng)村社會福利體系的建設步伐,。

在老年福利上，特別是2004年《關于進一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》實施以來,，農(nóng)村五保供養(yǎng)實現(xiàn)了由農(nóng)民集體內(nèi)互助共濟的集體福利事業(yè)向國家財政供養(yǎng)的現(xiàn)代社會福利事業(yè)的轉(zhuǎn)變,。同時，農(nóng)村養(yǎng)老服務設施發(fā)展迅速,，很多地方的敬老院逐步向一些依靠家庭進行生活照料有困難的老人以及一些社會普通老人開放,。在教育福利上，為減輕農(nóng)民教育支出負擔,，2005 年起,，國家對農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生實行“兩免一補”計劃。為提高農(nóng)村學生的健康水平,，2011年,，農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃啟動，開始對民族地區(qū),、貧困地區(qū)的農(nóng)村義務教育階段學生提供營養(yǎng)膳食補助,。

此外，農(nóng)村社區(qū)服務也逐漸發(fā)展起來,。2007年3月,，民政部制定了《全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）工作實施方案》,，在全國開展了農(nóng)村社區(qū)建設的實驗,。農(nóng)村社區(qū)服務設施建設步伐明顯加快，設施數(shù)量不斷增加,，覆蓋面不斷擴大,；農(nóng)村社區(qū)服務對象和內(nèi)容得到拓展；社區(qū)服務方式和方法得到改進,。

5. 社會福利管理體制的優(yōu)化

為了更好地實現(xiàn)社會福利事業(yè)的系統(tǒng)化管理,，促進社會福利事業(yè)的全面發(fā)展，2018年12月,，民政部新成立了養(yǎng)老服務司和兒童福利司,。養(yǎng)老服務司主要承擔老年人福利工作，擬訂老年人福利補貼制度和養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃、政策,、標準,，協(xié)調(diào)推進農(nóng)村留守老年人關愛服務工作，指導養(yǎng)老服務,、老年人福利,、特困人員救助供養(yǎng)機構管理工作。

兒童福利司主要負責擬訂兒童福利,、孤棄兒童保障,、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護政策,、標準,，健全農(nóng)村留守兒童關愛服務體系和困境兒童保障制度，指導兒童福利,、收養(yǎng)登記,、救助保護機構管理工作。兒童福利司的設立是我國兒童福利發(fā)展的里程碑式事件,。 

（一）與社會需求和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的“適度普惠”

新中國成立之初，我國城市中的無業(yè)游民,、失業(yè)人員,、需要救助的孤老殘幼以及遭受災荒侵襲的農(nóng)民在人口總數(shù)中占有較大的比重。為了解決這部分群體的基本生活需求以及維護新生政權經(jīng)濟社會的穩(wěn)定,，生產(chǎn)教養(yǎng),、救濟安置、生產(chǎn)自救等救濟性福利成為建國初期社會福利制度的主要內(nèi)容和方式,。

計劃經(jīng)濟時期,，為了適應單位制和人民公社的社會管理形式，我國逐漸建立起了“單位福利（集體福利）+民政福利”的社會福利制度架構,。城鄉(xiāng)居民的福利需求主要由單位和集體提供,。政府所開展的民政福利對象限制在“三無”人員，所提供的服務也主要是一些維持基本生活的收養(yǎng)性服務,。

改革開放以來,，伴隨著我國的經(jīng)濟與社會結(jié)構發(fā)生快速轉(zhuǎn)型，特別是2000年以來,，人口老齡化、家庭空巢化等現(xiàn)狀的出現(xiàn),，流動人口,、失能人口、留守人口等問題的突出，以及人民生活水平的不斷提高,，人們對社會福利的需求開始呈現(xiàn)出普遍化和多樣化的發(fā)展態(tài)勢,。與此同時，國家經(jīng)濟快速發(fā)展和財政收入大幅度增加,，我國社會福利事業(yè)的發(fā)展具備了一定的財力基礎,。在此基礎上，我國開始加大對社會福利事業(yè)的資源投入與政策支持,，更多的社會力量參與到社會福利體系的建設之中,。社會福利的保障范圍逐步擴大，服務內(nèi)容不斷豐富,、供給方式不斷革新,。

我國社會福利發(fā)展過程是一個后發(fā)國家追趕模式，社會福利也不能直接從全面普惠建起,。“適度普惠”中的“普惠性”指的是收益資格條件上的普惠性,；“適度性”指的是待遇水平的適度性。其中,，“普惠性”是根本性特征,，這種“普惠性”體現(xiàn)在我國社會福利面向的人群由特定老年人、殘疾人,、困境兒童轉(zhuǎn)向全體公民,，打破了我國長期以來社會福利僅僅面向孤老殘幼等弱勢群體的局面，將社會福利受益對象從特殊人群拓展到一般人群,，將來逐步擴展到全體國民,。“適度性”是適度普惠型社會福利的重要特征,，反映出社會福利的發(fā)展離不開經(jīng)濟發(fā)展的水平,。總之,，強調(diào)“適度普惠”是從傳統(tǒng)的補缺型社會福利向全民的普惠型社會福利轉(zhuǎn)變的中間形態(tài),，它是與一定的社會發(fā)展階段和特定的社會發(fā)展進程相聯(lián)系的。

（二）多元化,、普遍化,、體系化的發(fā)展路徑

1. 社會福利供給的多元化

計劃經(jīng)濟體制下，無論是民政福利還是單位福利（集體福利）,，社會福利的供給完全由政府或是單位集體壟斷,，采取的是國家或集體一體化供給模式。而隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,，為了提高社會福利的供給效率,，我國社會福利供給逐步實現(xiàn)了“提供”與“生產(chǎn)”相分離。

一方面政府將更多的職能投入到福利的提供環(huán)節(jié)，如中央及各級政府將社會福利事業(yè)整體納入財政預算體系之中,，為社會福利事業(yè)的發(fā)展提供了必要的資金支持,。各地方政府投資建立了大量社會福利機構與設施，為一些特困群體與貧困群體提供了基本的生活與服務保障,。從中央到地方,，在養(yǎng)老服務、殘疾人與兒童保障,、社區(qū)服務等方面陸續(xù)出臺與實施了等一系列政策與規(guī)則,，為各項社會福利的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。另一方面在福利的生產(chǎn)環(huán)節(jié),，在社會福利社會化理念以及政府各項激勵性政策的強力推動下,，社會資源與民間力量廣泛參與到社會福利的投資、管理,、服務提供等各個領域,。由政府，社會組織,、社區(qū),、企業(yè)機構等主體共同參與的多元化社會福利供給格局逐漸形成。

2. 社會福利對象的普遍化

從保障的范圍來看,，改革開放以前,，我國社會福利的重點在城市地區(qū)，保障對象的覆蓋面也比較窄,，基本上是無勞動能力,、無經(jīng)濟來源、無法定義務撫養(yǎng)（贍養(yǎng)）人的“三無”人員,。

改革開放以來,，尤其是2007年民政部提出向“適度普惠型”社會福利轉(zhuǎn)變的目標以來，社會福利的保障對象主要沿著從特殊到普遍,，以及從城市到農(nóng)村兩條路徑擴展,。在服務范圍方面，社會福利供給能力的提升使得更多的對象可以享受福利服務的供給,。如老年服務方面,，過去福利對象局限在為孤寡老人服務。現(xiàn)在無論是居家,、社區(qū)還是機構,，養(yǎng)老服務的對象已面向全體老年人；殘疾人服務,，也由過去的“三無”殘疾人,，向關注所有的殘疾人特別是貧困殘疾人拓展,；兒童服務,，過去只關注福利機構內(nèi)養(yǎng)育的孤兒,，現(xiàn)在開始拓展到事實上無人照顧的所有未成年人，包括散居在親友家的孤兒,，流浪未成年人,、貧困家庭的殘疾兒童也都納入了社會福利服務關注的對象。

在農(nóng)村社會福利方面,，為了補齊長期以來形成的“重城市,，輕農(nóng)村”的社會福利發(fā)展短板，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務,、社區(qū)服務等機構與設施得到快速發(fā)展,。農(nóng)村社會福利開始向所有農(nóng)村居民延伸。政府針對農(nóng)村的養(yǎng)老,、醫(yī)療,、教育問題專門制定并實施了一系列福利補助政策與行動計劃，將更多的具有社會服務需求的農(nóng)村居民納入社會福利體系之內(nèi),。

3. 社會福利內(nèi)容的體系化

計劃經(jīng)濟時期,，由于民政事業(yè)所獲得的財政支持較少，民政部門可用于社會福利事業(yè)的資金往往十分有限,。因此,，各地民政部門所興辦的各類福利機構普遍存在服務項目偏少、內(nèi)容單一等問題,，社會福利總體上呈現(xiàn)低水平供給狀態(tài),。

20世紀80年代以來，我國開始加強社會福利體系建設,，福利類型與服務內(nèi)容向系統(tǒng)化與多樣化方向發(fā)展,。在福利項目方面，我國已初步建成以老年人福利,、殘疾人福利,、兒童福利為主體的具有中國特色的社會福利體系。各福利項目也分別構建了其自身的子體系,，如老年人福利形成了居家養(yǎng)老+社區(qū)養(yǎng)老+機構養(yǎng)老的養(yǎng)老服務體系,；殘疾人福利形成了康復性福利+生活性福利+發(fā)展性福利的福利體系等。在服務內(nèi)容方面,，目前社會福利的供給內(nèi)容比較豐富,，除了傳統(tǒng)的收養(yǎng)安置、日常照料,、文體娛樂,、教養(yǎng)救助,、基本補助以外，還包括一些基本的醫(yī)療保健,、衛(wèi)生護理,、精神慰藉、維權保障,、便民利民等服務,。服務的內(nèi)容涉及現(xiàn)金福利、服務福利與實物福利,，無償服務,、低償服務與有償服務等多種方式。 

（一）建立以“美好生活”為核心的社會福利制度

基于中國進入社會主義新時代,，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化這一重大判斷，圍繞“美好生活”這一奮斗目標,，需要回應“美好生活”的社會發(fā)展需要和新變化,，確立實現(xiàn)人民福祉、促進包容性發(fā)展作為我國社會福利發(fā)展的首要目標,。

黨的十九大對我國社會結(jié)構發(fā)展形式的定位進行了全面升級,，開始更加注重人民更高層次和新結(jié)構需要的發(fā)展?！懊篮蒙睢睉撌歉咚?、高質(zhì)量的美好生活的體現(xiàn)?！懊篮蒙睢迸c溫飽,、小康生活最大的不同是注重自己的精神生活，更關注自身的感受,。黨的十九大報告強調(diào),，要使人民獲得感、幸福感,、安全感更加充實,、更有保障、更可持續(xù),。在這個意義上,，社會福利更要充分發(fā)揮積極的作用，使人民的獲得感,、幸福感,、安全感得到落實和體現(xiàn)。

經(jīng)過40年的改革開放,，我國保障和改善民生的國家財力不斷增加,，不應當將全面實現(xiàn)人民福祉,、促進社會全面發(fā)展看成是遙不可及的目標，而是需要客觀實際地描繪“美好生活”及“美好社會”的藍圖,，理性選擇邁向更普惠的社會福利,，給國民充分的信心和穩(wěn)定的預期，提高全社會的共享水平,，實現(xiàn)公正平等的治理目標,，實現(xiàn)社會的包容性發(fā)展,。

（二）建立國家主導型社會福利制度

第一,，加大政府投入，推進社會福利的多元化籌資,。社會福利具有公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的性質(zhì),，這就決定了政府需要發(fā)揮其財政作用，為社會福利提供資金保障,。然而就財政投入而言,，目前我國政府對于社會福利的總體投入還比較有限。從1980年至2017年,，全國用于社會福利事業(yè)的財政支出雖然已由0.8億元增加到753.41億元,， 但其占全國財政支出的比重卻僅從0.07%增加到0.37%。政府在社會福利方面的支出還偏低,，且增長幅度緩慢,，這在很大程度上影響了社會福利的供給水平。

為此,，今后對于社會福利資金的籌集,，一是要強化政府對社會福利的籌資責任。對于基本社會福利服務,，政府應當發(fā)揮最主要的籌資責任,。要大力提高政府財政的支持力度與增強政府財政的制度化建設。以單獨設項的形式將基本養(yǎng)老服務,、殘疾人服務,、兒童服務等福利項目納入到各級財政預算體系。建立增比適宜的社會福利投入與財政收入?yún)f(xié)同增長機制,。二是要積極拓展社會福利的籌資渠道,，實現(xiàn)資金來源的多元化。要重視使用者付費對社會福利服務籌資作用,。除了特困人員,、貧困人員等極少數(shù)社會成員外，社會成員在獲取社會服務時均應承擔相應的付費義務,。通過合理收費和引導消費的方式,，對有經(jīng)濟承受能力的社會服務使用者收取相應的費用,，以增加社會福利資金來源。

第二,，補齊農(nóng)村短板,，促進社會福利均衡化發(fā)展。受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構和基于身份制的社會管理方式的影響,，我國農(nóng)村地區(qū)社會福利的發(fā)展一直較為緩慢,。雖然近年來政府開始增加對農(nóng)村社會福利的支持力度，但受歷史慣性與城鄉(xiāng)二元結(jié)構制約,，目前農(nóng)村社會福利仍然比較落后,，社會福利城鄉(xiāng)發(fā)展還不平衡。與城市相比,，農(nóng)村社會福利在資源投入,、設施條件、給付待遇等各個方面都還存在較大差距,。因此,，在全面建成小康社會的進程中，補齊農(nóng)村社會福利的短板,，逐步消除社會福利城鄉(xiāng)的制度分割,，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會福利均衡發(fā)展，成為未來我國社會福利發(fā)展的主要任務,。

為此,，要增加對農(nóng)村社會福利事業(yè)的投入。一方面要加大各級政府投入與政策支持,，統(tǒng)籌利用好各方資源,，采取新建改建、公辦民營,、民辦公助,、購置租賃等多種方式，加快推進農(nóng)村社會福利機構和社區(qū)服務設施的建設,。另一方面要重點加強農(nóng)村老年人,、兒童、殘疾人,、“三留守”人員等特殊與困難群體福利的項目建設,，大力推動基本公共服務項目向農(nóng)村社區(qū)延伸，進一步拓展各類社會福利的覆蓋范圍,。同時要促進社會福利事業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào),，推行社會福利城鄉(xiāng)一體化建設。城鄉(xiāng)社會福利要在統(tǒng)一對象管理的基礎上,，統(tǒng)一服務內(nèi)容,，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)社會福利標準有機銜接,。

第三，健全相關法規(guī),，推動社會福利的法制化建設,。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，雖然我國已經(jīng)頒布并修訂了《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國老年人權益保障法》等相關法律,。但是現(xiàn)有的這些法律實質(zhì)上是一種促進法,，缺乏剛性規(guī)范，實質(zhì)效力有限,，并不能作為推進相關社會福利事業(yè)的具體法律依據(jù),。至今我國仍沒有針對社會福利事業(yè)制定一部專門性的法律，致使社會福利各項政策的實施缺少法律的約束力,。立法相對滯后已成為我國社會福利發(fā)展的瓶頸,。

加快推進我國社會福利的法制化進程，一是要盡快頒布綜合性的《社會福利法》,。一方面明確社會成員的福利權益，明確國家,、社會,、家庭與個人等不同主體和福利對象在提供和享受社會福利過程中的權利和義務。另一方面明確各社會福利項目的實施機制和管理,、監(jiān)督機制等,。二是在《社會福利法》的基礎上，還要分別制定《老年人福利法》《殘疾人福利法》《兒童福利法》《社會服務法》等配套性法律,，使各項社會福利項目在政策設計與實施過程中有法可依,。此外，還要結(jié)合經(jīng)濟社會環(huán)境的變化以及原有制度的缺陷,，及時對各項社會福利政策進行修訂,，使其內(nèi)容更加清晰、細化與完善,，更好回應國民的社會福利發(fā)展需求,。

第四，不斷提高社會福利水平,，實現(xiàn)社會福利的高質(zhì)量供給,。盡管在社會福利社會化的推動下，我國社會福利的供給資源在數(shù)量上得到了較大提升,，但就服務的供給質(zhì)量而言還存在很大的不足,。從各類福利機構的服務提供內(nèi)容來看，目前多數(shù)機構側(cè)重于基本照料類服務的提供,，如照料,、安置,、餐飲、簡單護理,、文體娛樂服務等,。專業(yè)化的服務項目，如醫(yī)療,、康復,、心理等服務提供較少。從服務人員的業(yè)務能力來看,，許多機構,，特別是民辦機構的服務人員獲得專業(yè)性培訓和取得相關資質(zhì)的比例較低，技能與素質(zhì)不高,。質(zhì)量問題嚴重阻礙了社會福利效用的發(fā)揮,。

為此，提高社會福利服務的專業(yè)化水平,，一是要鼓勵專業(yè)性較強的社會組織更多參與到社會福利機構的建設之中,，大力培養(yǎng)高素質(zhì)的社會服務隊伍，為社會福利對象提供優(yōu)質(zhì)的服務,。二是要加強對社會福利質(zhì)量的管理,，完善福利服務的評價機制，積極引入第三方評價和重視使用者的反饋信息,，建立貫穿結(jié)構,、過程與結(jié)果各個層面綜合評價體系。

總之,，我國社會福利供給側(cè)改革要以增強人民的獲得感為目標,，以提升社會福利供給質(zhì)量為核心，實現(xiàn)社會福利的供給理念的轉(zhuǎn)變,。在未來發(fā)展中,，將是社會福利需求決定社會福利供給，而不再是社會福利供給決定社會福利需求的滿足程度,。使社會福利能夠真正惠及全體國民,，成為推動社會包容性發(fā)展的主要途徑和有效手段。