日前,，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》正式發(fā)布,?！兑庖姟肥歉慕M組建國有資本投資、運(yùn)營公司具體實(shí)施操作的規(guī)范和指南,。2015年出臺《中共中央,、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，這兩份文件則對改組組建國有資本投資,、運(yùn)營公司提出了原則要求,。

2014年以來，國資委選擇了10家中央企業(yè)開展國有資本投資,、運(yùn)營公司改革試點(diǎn),，其中8家是國有資本投資公司，2家是國有資本運(yùn)營公司,。試點(diǎn)按照試體制,、試機(jī)制,、試模式的思路平穩(wěn)起步，梯次鋪開,，取得了一定的成效,。國有資本投資、運(yùn)營公司功能定位逐漸清晰,，試點(diǎn)思路逐步明確，優(yōu)化國有資本配置作用初步顯現(xiàn),。本文將從功能定位、及分析國有資本投資,、運(yùn)營公司,。

01     功能定位

國有資本投資,、運(yùn)營公司均為在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行國有資本出資人職責(zé)的國有獨(dú)資公司,，是國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺,。

公司以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)依法自主開展國有資本運(yùn)作,，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動。

國有資本投資,、運(yùn)營公司對所持股企業(yè)行使股東職責(zé)，維護(hù)股東合法權(quán)益,，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任,，按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)優(yōu)化國有資本布局、提升國有資本運(yùn)營效率,、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值等責(zé)任,。

國有資本投資運(yùn)營公司與企業(yè)集團(tuán)的不同：

02    組建方式

按照國家確定的目標(biāo)任務(wù)和布局領(lǐng)域，國有資本投資,、運(yùn)營公司可采取改組和新設(shè)兩種方式設(shè)立,。根據(jù)國有資本投資、運(yùn)營公司的具體定位和發(fā)展需要,，通過無償劃轉(zhuǎn)或市場化方式重組整合相關(guān)國有資本。

劃入國有資本投資,、運(yùn)營公司的資產(chǎn),，為現(xiàn)有企業(yè)整體股權(quán)（資產(chǎn)）或部分股權(quán),。股權(quán)劃入后，按現(xiàn)行政策加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題,，采取市場化方式處置不良資產(chǎn)和業(yè)務(wù)等,。股權(quán)劃入涉及上市公司的，應(yīng)符合證券監(jiān)管相關(guān)規(guī)定,。

原國務(wù)院國資委發(fā)展研究中心主任楚序平,，將兩類公司的改組組建實(shí)踐區(qū)分為三種代表模式，分別是重慶模式,、上海模式和山東模式,。

重慶模式

重慶的方法是將現(xiàn)有國企按照行業(yè)類別，將其股權(quán)分別劃入不同的投資公司和運(yùn)營公司,。目標(biāo)是將80%以上的企業(yè)國有資產(chǎn)集中到支柱,。

上海模式

上海模式指的是在分類管理基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)競爭類企業(yè)整體上市,，并劃轉(zhuǎn)整體上市企業(yè)部分股權(quán)由平臺公司進(jìn)行運(yùn)作和價值管理,，以提高國企資產(chǎn)證券化水平。

山東模式

山東模式則是將現(xiàn)有的大部分國有企業(yè),，就地改組或改建為投資運(yùn)營公司,，對不能改造為投資運(yùn)營公司的，則劃入兩類公司進(jìn)行分類整合,。

03    授權(quán)

1.國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)模式,。政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé),；國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)國有資本投資,、運(yùn)營公司具體定位和實(shí)際情況，按照“一企一策”原則,，授權(quán)國有資本投資,、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)，制定監(jiān)管清單和責(zé)任清單,，明確對國有資本投資,、運(yùn)營公司的監(jiān)管內(nèi)容和方式，依法落實(shí)國有資本投資,、運(yùn)營公司董事會職權(quán),。國有資本投資、運(yùn)營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé),。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對國有資本投資,、運(yùn)營公司進(jìn)行考核和評價，并定期向本級人民政府報告,，重點(diǎn)說明所監(jiān)管國有資本投資,、運(yùn)營公司貫徹國家戰(zhàn)略目標(biāo),、國有資產(chǎn)保值增值等情況。

2.政府直接授權(quán)模式,。政府直接授權(quán)國有資本投資,、運(yùn)營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。國有資本投資,、運(yùn)營公司根據(jù)授權(quán)自主開展國有資本運(yùn)作,，貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略和政策目標(biāo)，定期向政府報告年度工作情況,，重大事項及時報告,。政府直接對國有資本投資、運(yùn)營公司進(jìn)行考核和評價等,。

04    監(jiān)管

從授權(quán)的方式看，《意見》通過以資本為紐帶,，建立了權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條,，合理確定政府、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu),、國有資本投資運(yùn)營公司和國有企業(yè)的權(quán)利邊界,。

國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)分為國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)和政府直接授權(quán)兩種模式,。

國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)模式下,，政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé),；國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)國有資本投資,、運(yùn)營公司具體定位和實(shí)際情況，按照“一企一策”原則,，授權(quán)國有資本投資,、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)，制定監(jiān)管清單和責(zé)任清單,，明確對國有資本投資,、運(yùn)營公司的監(jiān)管內(nèi)容和方式，依法落實(shí)國有資本投資,、運(yùn)營公司董事會職權(quán),。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對國有資本投資、運(yùn)營公司進(jìn)行考核和評價,，并定期向本級人民政府報告,。

政府直接授權(quán)模式下，政府直接授權(quán)國有資本投資,、運(yùn)營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé),。國有資本投資,、運(yùn)營公司根據(jù)授權(quán)自主開展國有資本運(yùn)作，貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略和政策目標(biāo),，定期向政府報告年度工作情況,，重大事項及時報告。政府直接對國有資本投資,、運(yùn)營公司進(jìn)行考核和評價等,。

從公司運(yùn)營模式看，國有資本投資,、運(yùn)營公司自身不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動,，不干預(yù)所持股企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營。公司通過管資本方式實(shí)現(xiàn)對所持股企業(yè)的管理,，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任,。國有資本投資、運(yùn)營公司要積極推動所持股企業(yè)建立規(guī)范完善的法人治理結(jié)構(gòu),，通過股東大會表決,、委派董事和監(jiān)事等方式行使股東權(quán)利，形成以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系,，協(xié)調(diào)和引導(dǎo)所持股企業(yè)的發(fā)展,，實(shí)現(xiàn)公司目標(biāo)。

監(jiān)督方面,，重點(diǎn)在于完善對國有資本投資,、運(yùn)營公司的監(jiān)督體系。一是整合出資人監(jiān)管和審計,、紀(jì)檢監(jiān)察,、巡視等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機(jī)制,，按照事前規(guī)范制度,、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問責(zé)的原則,，加強(qiáng)對國有資本投資,、運(yùn)營公司的統(tǒng)籌監(jiān)督，提高監(jiān)督效能,。二是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對國有資本投資,、運(yùn)營公司黨組織、董事會,、經(jīng)理層的監(jiān)督,，強(qiáng)化對國有資本投資、運(yùn)營公司領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè),、行使權(quán)力等的監(jiān)督,。三是國有資本投資,、運(yùn)營公司要建立內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督審計機(jī)制和信息公開制度，加強(qiáng)對權(quán)力集中,、資金密集,、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點(diǎn)部門和崗位的監(jiān)管,，依法依規(guī),、及時準(zhǔn)確地披露相關(guān)信息，建設(shè)陽光國企,，主動接受社會監(jiān)督,。

05   作用

構(gòu)建國有資本投資、運(yùn)營主體,，實(shí)現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)的分離,，實(shí)現(xiàn)國有資本市場化運(yùn)作。由國有資本投資,、運(yùn)營公司以管資本的方式管理企業(yè),，不再是政府部門直接管理企業(yè)，從而有利于企業(yè)市場化主體地位的確立,，有利于企業(yè)自主經(jīng)營、提升效益和效率,。

發(fā)揮國有資本投資,、運(yùn)營公司平臺的作用，促進(jìn)國有資本合理流動,，優(yōu)化國有資本投向,，通過這個平臺，讓國有資本更多地向重點(diǎn)行業(yè),、關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢企業(yè)集中,，推動國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高國有資本配置和運(yùn)營效率,，更好服務(wù)國家戰(zhàn)略需要,。

更加有利于明確責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督,。通過以資本為紐帶進(jìn)行授權(quán),，明晰政府、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu),、國有資本投資運(yùn)營公司和國有企業(yè)這四者之間的關(guān)系,，有利于正確處理授權(quán)經(jīng)營和加強(qiáng)監(jiān)督這兩者之間的關(guān)系，明確各方責(zé)任,，有利于防止國有資產(chǎn)流失,。

06  不足

1,、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)邊界模糊。改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,，要科學(xué)界定國有資本“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)”的邊界,。有必要充分授予經(jīng)營者部分出資人權(quán)利，以利企業(yè)完成經(jīng)營任務(wù),。

2,、平臺公司獨(dú)立性、專業(yè)化程度不夠,。有相當(dāng)一部分國有資本投資,、運(yùn)營公司是由政府經(jīng)濟(jì)管理部門、行業(yè)性公司通過改制設(shè)立,，行政管理色彩沒有完全根除,。體制方面的不健全，導(dǎo)致投資運(yùn)營公司不能完全按照市場的需求進(jìn)行運(yùn)作,。

3,、相關(guān)政策不配套。國有資本投資,、運(yùn)營公司以調(diào)整優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)為使命,，需在國有企業(yè)范圍內(nèi)開展資源重組整合。如國有股權(quán)在央企間的無償劃轉(zhuǎn),，按現(xiàn)有規(guī)定需繳納企業(yè)所得稅等稅費(fèi),，但無償劃轉(zhuǎn)并未產(chǎn)生實(shí)際收益，繳納稅款將徒增改革成本,，影響了企業(yè)的積極性,；若不在國企之間進(jìn)行股權(quán)劃轉(zhuǎn)流動，則國有資產(chǎn)投資,、運(yùn)營公司難以發(fā)揮促進(jìn)國有資本流動的功效,。

4、在組建國有資本投資,、運(yùn)營公司時,，數(shù)量上應(yīng)充分考慮國資體量、國資監(jiān)管幅度等因素,。由于地方國資體量規(guī)模有限,、企業(yè)數(shù)量有限，一般1-2家即可,，上海,、深圳、重慶模式均可借鑒，不宜在中間層設(shè)立多個平臺公司,，反而降低管理效益,、提高管理成本。

5,、國有資本投資運(yùn)營公司的運(yùn)行必須強(qiáng)調(diào)精干高效,。在組織機(jī)構(gòu)及崗位設(shè)置上盡可能精簡，決策鏈條上盡可能高效簡潔,，對國資委的要求應(yīng)做到快速反應(yīng),，在考核過程中強(qiáng)調(diào)激勵導(dǎo)向，在組織運(yùn)行中多采用靈活的矩陣式方式,，以合規(guī)合法的方式參與下屬公司治理與管控,。

截至目前，國有資本投資,、運(yùn)營公司在原有2家試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,，擴(kuò)展到了“2+8”共計10家，即誠通集團(tuán),、中國國新2家運(yùn)營公司試點(diǎn),，和國投、中糧集團(tuán),、神華集團(tuán),、寶武集團(tuán)、中國五礦,、招商局集團(tuán),、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)等8家投資公司試點(diǎn),。

從試點(diǎn)的進(jìn)展看，兩年多來,，10家中央企業(yè)正在通過推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)重組整合的辦法,，進(jìn)而推動國有資本有進(jìn)有退，提高國有資本配置效率,。國有資本運(yùn)營公司已經(jīng)成為國企結(jié)構(gòu)調(diào)整布局的重要力量,、杠桿，讓它們來撬動重組和調(diào)整,，能夠更充分發(fā)揮國有資本的作用,。下一步，國資委與國有資本投資,、運(yùn)營公司,，國有資本投資、運(yùn)營公司與所出資企業(yè)的關(guān)系還將不斷理順。

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