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【國(guó)資智庫(kù)】國(guó)資委功能定位“管資本”及實(shí)現(xiàn)形式

 昵稱9950369 2015-04-23

【導(dǎo)讀】十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)指出“……以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管……組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司,支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”,、“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)……重點(diǎn)提供公共服務(wù),、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境,、支持科技進(jìn)步,、保障國(guó)家安全”。根據(jù)《決定》的精神,,國(guó)資委的功能定位應(yīng)做出什么調(diào)整,?

來 源:中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊

作 者:張政軍

筆者認(rèn)為,《決定》提出的“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”對(duì)完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制給出了三個(gè)框架性方向:1,、國(guó)資委的功能定位是“管資本”,;2、國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)的方式是“管資本”,,包括組建“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”,、“國(guó)有資本投資公司”;3,、國(guó)有資產(chǎn)管理體制中需要加強(qiáng)“資本投資運(yùn)營(yíng)”功能,。

國(guó)資委的功能定位是“管資本”

“管資本為主”,就是要把國(guó)資委的功能,、目標(biāo)和主要職責(zé)聚焦到“管資本”,。未來,在國(guó)有企業(yè)以及國(guó)有資本投資,、運(yùn)營(yíng)公司的治理體系中,,國(guó)資委作為“純粹的出資人”,其功能,、目標(biāo)和職責(zé)都應(yīng)圍繞“一個(gè)積極開展資本運(yùn)營(yíng)和投資的國(guó)有股東”來界定,。

一方面,國(guó)資委成為一個(gè)純粹的出資人,。凡屬于社會(huì)公共管理,、行業(yè)監(jiān)管等其他職責(zé),都應(yīng)該從國(guó)資委分離出去,。凡屬于地方國(guó)資法規(guī)起草,、國(guó)家所有權(quán)政策擬定、國(guó)有資本布局調(diào)整,、國(guó)有資本目標(biāo)確定等推進(jìn)企業(yè)改革方面的職責(zé),,由于政府、人大是實(shí)際決策者,,國(guó)資委的定位應(yīng)是牽頭組織者,、參與方或具體方案起草者,。

另一方面,國(guó)資委行使出資人職責(zé)本身,,需要按照法律規(guī)范和符合公司治理基本原則的股東定位來開展,。具體表現(xiàn)為:凡屬于董事會(huì)的權(quán)責(zé),交給董事會(huì)行使(以分類管理為框架,,以打造擁有較強(qiáng)能力的規(guī)范董事會(huì)為前提),;國(guó)資委只管股東會(huì)和股東應(yīng)該發(fā)揮的作用,以及在股東會(huì)或股東權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)董事會(huì)成員的選任,、考核,、薪酬決定和監(jiān)督,戰(zhàn)略,、投資,、財(cái)務(wù)績(jī)效也以發(fā)揮知情、監(jiān)督,、評(píng)估等作用為主,。

需要強(qiáng)調(diào)的是,國(guó)資委作為股東,,應(yīng)發(fā)揮積極的資本調(diào)整,、進(jìn)退功能,比如對(duì)于戰(zhàn)略上不具有重要性的企業(yè),,應(yīng)逐漸退出國(guó)有資本,,投向需要國(guó)有資本發(fā)揮作用的領(lǐng)域,具體手段可通過國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有資本投資公司來實(shí)現(xiàn),。

國(guó)資委“管資本”的重要實(shí)現(xiàn)形式

“管資本”與“管人,、管事、管資產(chǎn)”都是我國(guó)特定環(huán)境下的用語(yǔ),。筆者的理解是,,“管資本”的核心思想是國(guó)資委按照一個(gè)真正的股東來行使股權(quán)。

首先,,緊緊圍繞“現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)”的特點(diǎn)來開展“管資本”,。通過股東會(huì)決議、公司章程制定,、任免董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員,、資本增減等渠道行使所有權(quán);通過公司治理體系的構(gòu)建來提高所有權(quán)監(jiān)管的效率,。其中很重要一點(diǎn)是,,堅(jiān)持董事會(huì)在國(guó)有企業(yè)治理中發(fā)揮中心作用,,使其具有獨(dú)立性,、專業(yè)性和可問責(zé),;按照股東或股東會(huì)的權(quán)責(zé)范圍來行事。

所有權(quán)機(jī)構(gòu)主要功能是:國(guó)家所有權(quán)政策起草和實(shí)施,,董事會(huì),、監(jiān)事會(huì)提名任免,監(jiān)管公司戰(zhàn)略,、年度報(bào)告和公司績(jī)效,。作為知情、積極的所有者,,制定出一項(xiàng)清楚和一致的所有權(quán)政策,,確保國(guó)有企業(yè)治理具有必要的專業(yè)化程度和有效性,并以透明和問責(zé)的方式貫徹實(shí)施,;不應(yīng)陷入企業(yè)日常管理,。

其次,國(guó)有資本運(yùn)營(yíng),、投資公司是國(guó)資委“管資本”的重要實(shí)現(xiàn)形式,。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的定位應(yīng)該是“進(jìn)退和調(diào)整”;國(guó)有資本投資公司的定位應(yīng)該是“投資為主,,發(fā)揮控制力和影響力”,。屬于公共服務(wù)或自然壟斷領(lǐng)域的企業(yè),資本運(yùn)營(yíng)特征不強(qiáng),,可由國(guó)資委直接行使所有權(quán)監(jiān)管,。凡屬特定功能、戰(zhàn)略重要和完全商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等類別的企業(yè),,都可以納入到國(guó)有資本投資,、運(yùn)營(yíng)公司的范疇。

根據(jù)功能和目標(biāo)不同,,國(guó)有資本運(yùn)營(yíng),、投資公司的業(yè)務(wù)包括持股和資本運(yùn)營(yíng)(投、退以及重組整合),,對(duì)于持股,,其目標(biāo)就是采用更加市場(chǎng)化的公司治理框架、更加專業(yè)化的監(jiān)管來提高國(guó)有資本的長(zhǎng)期價(jià)值,;對(duì)于資本運(yùn)營(yíng)(投,、退和重組整合),其目標(biāo)是通過國(guó)有資本的積極進(jìn)退,,來更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的優(yōu)化配置,。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制中需要加強(qiáng)

“資本運(yùn)營(yíng)投資”功能

加強(qiáng)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)功能,重點(diǎn)有三個(gè)方面:明確國(guó)有資本目標(biāo),,調(diào)整國(guó)有資本投向重點(diǎn),,重點(diǎn)投向《決定》描述的五類領(lǐng)域(即公共服務(wù),、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境,、科技進(jìn)步和保障國(guó)家安全領(lǐng)域),;積極開展國(guó)有資本的進(jìn)退調(diào)整。明確國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu),,結(jié)合國(guó)有資本目標(biāo)的界定,,明確國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司的目標(biāo)及考核體系、薪酬結(jié)構(gòu),。

關(guān)于國(guó)有資本目標(biāo),,《決定》所明確的國(guó)有資本重點(diǎn)投向的五大領(lǐng)域,既符合我國(guó)處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程的發(fā)展關(guān)鍵需求,,也符合市場(chǎng)失靈理論,、外部性和不完全合同假設(shè)等理論,可以成為未來較長(zhǎng)期我國(guó)國(guó)有資本的主要目標(biāo),。但需要強(qiáng)調(diào)的是,,這些目標(biāo)是基于我國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段和社會(huì)轉(zhuǎn)型條件下的判斷。在不同發(fā)展階段,,目標(biāo)范圍和實(shí)現(xiàn)方式有所不同,,因而國(guó)有資本目標(biāo)需要應(yīng)不同階段下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)有資本功能定位的要求而做出調(diào)整。此外不同領(lǐng)域的國(guó)有資本應(yīng)該承載不同的目標(biāo)和功能,。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段,,應(yīng)根據(jù)國(guó)有資本目標(biāo)的變化和調(diào)整,積極開展國(guó)有資本布局的有進(jìn)有退調(diào)整,。即使在老牌資本主義的英國(guó),,近年國(guó)有資本在退出若干商業(yè)化企業(yè)的同時(shí),也在積極投向公共信息和綠色發(fā)展領(lǐng)域,。在可商業(yè)化的領(lǐng)域積極引入私人資本,,在充分發(fā)揮國(guó)有資本的引導(dǎo)、放大和帶動(dòng)作用的同時(shí),,引入和加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制的約束,,提高國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率。

新功能定位下的國(guó)資委職責(zé)范圍

首先是出資人職責(zé),。根據(jù)公司法,、國(guó)資法等法律法規(guī),國(guó)資委出資人職責(zé)將仍然主要包括“管人”,、“管事”,、“管資本”三個(gè)方面,但都需要圍繞“管資本為主”來重新界定。國(guó)資委監(jiān)管的對(duì)象除了由國(guó)資委直接行使出資人權(quán)利的國(guó)有企業(yè)外,,對(duì)于納入到國(guó)有資本投資或運(yùn)營(yíng)公司的國(guó)有企業(yè),,國(guó)資委只對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的母公司行使出資人職責(zé)。

圍繞“管資本為主”的“管人”職責(zé),,盡管事項(xiàng)不需要太大變化,主要仍然是考察任免,、考核及薪酬決定,,但實(shí)際決策范圍應(yīng)收縮到真正屬于股東會(huì)或股東的權(quán)責(zé)之內(nèi)。如對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司,,主要有董事會(huì)成員,、監(jiān)事會(huì)成員、董事長(zhǎng)和法定代表人的任免,、考核及薪酬決定,,對(duì)公共類和特定功能類企業(yè),國(guó)資委可以對(duì)總經(jīng)理任免行使建議權(quán),,但對(duì)于戰(zhàn)略重要類和一般商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè),,總經(jīng)理的任免權(quán)應(yīng)由董事會(huì)行使。當(dāng)然,,擁有較強(qiáng)權(quán)責(zé)的董事會(huì)首先應(yīng)具備較強(qiáng)的獨(dú)立性(獨(dú)立于管理層),、專業(yè)性和可問責(zé)性。

圍繞“管資本為主”的“管事”職責(zé),,主要包括:審批主業(yè)范圍,,戰(zhàn)略規(guī)劃備案;投資計(jì)劃監(jiān)督,;治理體系建設(shè),,包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì),、風(fēng)險(xiǎn)管控,、內(nèi)部控制等內(nèi)容,應(yīng)堅(jiān)持董事會(huì)在國(guó)有企業(yè)治理中發(fā)揮中心作用,;績(jī)效評(píng)價(jià),;年度報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告和信息披露,?!肮苁隆甭氊?zé)對(duì)不同類別的企業(yè),應(yīng)根據(jù)企業(yè)類別特點(diǎn)有所區(qū)別,,比如不同類別的企業(yè),,公司治理模式應(yīng)有所不同。

“管資本”職責(zé),,重點(diǎn)集中到公司法,、國(guó)資法明確的股東基本權(quán)責(zé)上來,,以及《決定》所明確的方向,包括:出資權(quán)利和責(zé)任,;分紅權(quán)利,;資產(chǎn)變更監(jiān)督或決定權(quán);股份轉(zhuǎn)讓決定權(quán),;合并,、分立、破產(chǎn)決議,;資產(chǎn)和財(cái)務(wù)信息知情及監(jiān)督,;積極開展國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資。對(duì)不同類別企業(yè),,“管資本”職責(zé)覆蓋的事項(xiàng)基本相同,,個(gè)別事項(xiàng)可以在邊界和具體措施方面有所差別。

其次是牽頭組織或參與制定國(guó)家所有權(quán)政策,、推進(jìn)企業(yè)改革的職責(zé),。

由于國(guó)家所有權(quán)政策制定、推進(jìn)企業(yè)改革,、制定地方國(guó)資法規(guī)等屬于政府和人大決策的范疇,,國(guó)資委主要是發(fā)揮牽頭組織、參與的角色,。

關(guān)于國(guó)家所有權(quán)政策起草和實(shí)施,,重點(diǎn)包括:國(guó)有企業(yè)功能定位;國(guó)有資本目標(biāo),;國(guó)有資本布局規(guī)劃,;國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資目標(biāo);國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革,;國(guó)有資本戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)形式(包括國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)投資公司,、混合所有制、分類改革和監(jiān)管),。

關(guān)于制度和規(guī)則的起草和實(shí)施,,重點(diǎn)包括:地方國(guó)資法規(guī);企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)目標(biāo),、實(shí)現(xiàn)方式和條件,;企業(yè)會(huì)計(jì)、審計(jì),、統(tǒng)計(jì)規(guī)則,;經(jīng)營(yíng)者股權(quán)激勵(lì)、工資分配辦法(如工資總額)等。


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