長(zhǎng)期以來(lái),，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃,、土地利用規(guī)劃和山水林田湖草相關(guān)規(guī)劃接受橫向與縱向兩個(gè)緯度的行政管理。從橫向來(lái)看,，住建,、國(guó)土、海洋,、林業(yè)等多個(gè)部門(mén),，通過(guò)多種類型的法律法規(guī)和空間類規(guī)劃實(shí)行要素管控；從縱向來(lái)看,，國(guó)家,、省、市,、區(qū)縣,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多級(jí)部門(mén)，通過(guò)規(guī)劃上報(bào)審批,、任務(wù)督辦落實(shí)等手段實(shí)施層級(jí)管理,。由于同一空間要素的多層多頭管理，造成橫向規(guī)劃內(nèi)容打架和縱向編審重點(diǎn)不清這兩個(gè)核心問(wèn)題,。

十九大以來(lái),，國(guó)家通過(guò)機(jī)構(gòu)改革成立自然資源部，基本上解決了橫向多頭管理的問(wèn)題,。但各層級(jí)政府對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃“報(bào)什么”,、“批什么”尚未明確，各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制重點(diǎn)也就無(wú)據(jù)可依,。本文以市縣國(guó)土空間規(guī)劃為研究對(duì)象,，從事權(quán)劃分的角度切入，通過(guò)深入研究多個(gè)空間類規(guī)劃的分級(jí)編審內(nèi)容,，提出市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制內(nèi)容界定與傳導(dǎo)機(jī)制建立的新思路,，為建立國(guó)土空間規(guī)劃體系提出有益建議。

表1 空間類規(guī)劃編審內(nèi)容——目標(biāo)指標(biāo)管控一覽表

作者整理自繪

表2 空間類規(guī)劃編審內(nèi)容——空間要素管控一覽表

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表3 空間類規(guī)劃編審內(nèi)容——圖紙管控一覽表

作者整理自繪

針對(duì)空間類規(guī)劃的分級(jí)編審內(nèi)容特征總結(jié),，圍繞目標(biāo)指標(biāo),、空間要素和規(guī)劃圖紙三個(gè)方面，加強(qiáng)橫向同類型規(guī)劃內(nèi)容的合并精簡(jiǎn),，強(qiáng)化縱向各層級(jí)編制重點(diǎn)的界定劃分,，形成上報(bào)審批和地方適用兩層次的規(guī)劃編制內(nèi)容，為國(guó)土空間規(guī)劃分級(jí)審批,、高效管理提供有益建議,。

2.1 橫向整合，以統(tǒng)籌保護(hù)思維建立規(guī)劃要素管控體系

樹(shù)立統(tǒng)籌保護(hù)思維,，在合并精簡(jiǎn)編制內(nèi)容的基礎(chǔ)上,，重點(diǎn)增加林業(yè)、礦產(chǎn),、土地整治,、濕地等空間類規(guī)劃的筆墨。一是統(tǒng)籌整合目標(biāo)指標(biāo),。建立以城鄉(xiāng)建設(shè)和資源保護(hù)為重點(diǎn)的指標(biāo)體系,。確保每個(gè)空間類要素至少有1-2個(gè)代表性指標(biāo)，約束和指導(dǎo)下一層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃編制,；二是統(tǒng)籌整合空間管控內(nèi)容,，以三區(qū)三線構(gòu)筑“一張圖”，在陸海統(tǒng)籌,、地上地下統(tǒng)籌方面提出分區(qū)管控要求,；三是統(tǒng)籌整合規(guī)劃圖紙，涵蓋國(guó)土空間格局,、支撐體系,、國(guó)土全域整治、山水林田湖草統(tǒng)籌保護(hù)等方面,，確?？臻g類要素至少有一張以上布局圖。

2.2 縱向界定,，以事權(quán)匹配思維明確規(guī)劃核心編制內(nèi)容

按照各司其職,、事權(quán)匹配、精簡(jiǎn)內(nèi)容,、強(qiáng)化傳導(dǎo)的思路,，在明確規(guī)劃要素管控體系的基礎(chǔ)上，清晰界定分級(jí)編制內(nèi)容。部省一級(jí)重點(diǎn)關(guān)注市縣國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo),、空間格局,、三區(qū)三線規(guī)模和布局、空間類要素的總量,、海洋主體功能區(qū)區(qū)劃,、市轄區(qū)或中心城區(qū)用地布局、市域交通和大型基礎(chǔ)設(shè)施總量與布局,、民生設(shè)施人均指標(biāo)等,。市一級(jí)重點(diǎn)關(guān)注空間類要素布局、海洋“四區(qū)”分布,、市轄區(qū)或中心城區(qū)內(nèi)部各類基礎(chǔ)設(shè)施總量與布局,、民生設(shè)施布局，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容和關(guān)注重點(diǎn)與市級(jí)相一致,。

2.3 橫縱融合,，以編審統(tǒng)籌思維區(qū)分兩層級(jí)規(guī)劃成果

借鑒廣東創(chuàng)建城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革試點(diǎn)省和《清遠(yuǎn)市城市總體規(guī)劃（2015-2030年）》總體規(guī)劃改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，在橫向整合與縱向界定的基礎(chǔ)上,，提煉市縣國(guó)土空間規(guī)劃核心內(nèi)容形成上報(bào)審批版規(guī)劃成果,，內(nèi)容包括文本、條文說(shuō)明和能集中反映部省一級(jí)事權(quán)的少量規(guī)劃圖紙,，為國(guó)土空間規(guī)劃編制工作高效推進(jìn)提供支撐,。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)城市發(fā)展需要制定地方適用版國(guó)土空間規(guī)劃,，對(duì)市政府事權(quán)內(nèi)的城市建設(shè),、舊城更新和山水林田湖草統(tǒng)籌保護(hù)等工作提出更為詳盡的規(guī)劃方案。

為進(jìn)一步建立完善國(guó)土空間規(guī)劃的縱向管控體系，提高上級(jí)政府的審批效率,，聚焦真正需要上級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容,，推動(dòng)基層簡(jiǎn)政放權(quán)，建議借鑒城市總體規(guī)劃改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),，以市縣國(guó)土空間規(guī)劃為重點(diǎn),，推動(dòng)形成上報(bào)審批版和地方適用版規(guī)劃兩個(gè)層級(jí)的規(guī)劃成果。通過(guò)戰(zhàn)略目標(biāo)的定性管控,、指標(biāo)數(shù)值的定量管控,、空間要素的信息平臺(tái)管控，助推國(guó)土空間的治理體系和治理能力現(xiàn)代化,。

3.1 上報(bào)審批版規(guī)劃

3.1.1 目標(biāo)指標(biāo)管控

樹(shù)立統(tǒng)籌保護(hù),、全域管控思維，精簡(jiǎn)整合核心目標(biāo)指標(biāo)內(nèi)容，形成山水林田湖草統(tǒng)籌管理的上報(bào)審批版目標(biāo)指標(biāo)內(nèi)容,。包括城市發(fā)展定位,、城市性質(zhì)與職能、市域總?cè)丝谝?guī)模及城鎮(zhèn)化率,，“三線”總規(guī)模,、市轄區(qū)或中心城區(qū)常住人口規(guī)模、城市四線規(guī)模和布局,、區(qū)域性交通及重大基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量和布局、區(qū)域性公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量,、新增建設(shè)占耕地控制量,、耕地保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模,、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,、林地保有量、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域數(shù)量和面積,、主體功能區(qū)分類與范圍,、重要水源地面積和范圍、海洋保護(hù)區(qū)面積,、大陸自然岸線長(zhǎng)度,、建設(shè)用圍填海規(guī)模總量,、歷史遺留礦山治理面積,、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模、土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地面積,、重要濕地（含國(guó)際,、國(guó)家、省級(jí)）個(gè)數(shù),、國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)等30項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo),。

3.1.2 空間管控要素

按照全要素、全地域,、重協(xié)調(diào)的思路,，以三區(qū)三線為基礎(chǔ)，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè),、國(guó)土整治,、要素保護(hù)等方面進(jìn)行管控。管控內(nèi)容涵蓋城市規(guī)劃區(qū)和城市集中建設(shè)區(qū)范圍,，區(qū)域性交通設(shè)施走向和布點(diǎn),，區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施布點(diǎn)，“三區(qū)”范圍,、界線及管控要求,，“三線”范圍、界線及管控要求,，發(fā)展單元界限及主要管控要求,，土地利用分區(qū)和管控方式，主體功能區(qū)發(fā)展方向,、發(fā)展布局,、分區(qū)指引，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域保護(hù)和管控要求,，海洋功能區(qū)分區(qū)及管控要求,，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用總體管控，土地整治分區(qū)及方向管控要求,，國(guó)際,、國(guó)家、省級(jí)濕地公園保護(hù),、自然保護(hù)區(qū)管控要求等18項(xiàng)內(nèi)容,。

3.1.3 規(guī)劃圖紙?bào)w系

在規(guī)劃圖紙方面，注重銜接地理信息空間平臺(tái)的數(shù)據(jù)入庫(kù)需要,，形成約14張核心圖紙?bào)w系,。包括市域國(guó)土空間格局規(guī)劃圖、市域綜合交通及區(qū)域性設(shè)施規(guī)劃圖,、市域三區(qū)三線規(guī)劃圖,、城市集中建設(shè)區(qū)土地利用規(guī)劃圖、城市集中建成區(qū)要素管控圖,、城市集中建成區(qū)發(fā)展單元管控圖,、主體功能區(qū)域劃分分布圖、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域分布圖,、海洋主體功能區(qū)區(qū)劃圖,、土地整治規(guī)劃圖、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃分區(qū)圖等,。

3.2 地方適用版規(guī)劃

3.2.1 目標(biāo)指標(biāo)管控

相較于上報(bào)審批版規(guī)劃所注重的宏觀層面整體管控,、核心目標(biāo)重點(diǎn)把握等特點(diǎn)而言，地方適用版規(guī)劃在貫徹落實(shí)上報(bào)版各類管控要求的基礎(chǔ)上,，更多著眼于對(duì)其事權(quán)內(nèi)的城市建設(shè)與管理,、山水林田湖草統(tǒng)籌保護(hù)等工作，涉及的內(nèi)容更為微觀和詳細(xì),。通過(guò)整合得到地方適用的目標(biāo)指標(biāo)管控體系約27項(xiàng)指標(biāo),。包括建設(shè)用地效率,、城市空間人口密度、主體功能區(qū)分類與范圍,、綠色礦山數(shù)量,、采礦權(quán)、礦山“三率”水平達(dá)標(biāo)率,、墾造水田規(guī)模,、三舊改造面積、土地復(fù)墾面積,、圍填海造地面積,、建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)、濕地公園個(gè)數(shù),、濕地保有量,、濕地恢復(fù)治理面積、新增濕地面積等,。

3.2.2 空間管控要素

在地方適用版規(guī)劃空間管控方面涉及近40余項(xiàng)管控內(nèi)容。管控內(nèi)容包括市域綜合交通布局,、市域市政基礎(chǔ)設(shè)施布局,、城市規(guī)劃區(qū)空間管制要求、城市集中建設(shè)區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度導(dǎo)引,、綜合防災(zāi)減災(zāi)要求,、城市集中建設(shè)區(qū)近期土地利用布局、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)措施,、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域管制要求,、主體功能區(qū)發(fā)展方向與分區(qū)指引、海洋功能區(qū)分區(qū)管理與管控要求,、綠色礦山建設(shè),、土地整治分區(qū)及方向管控要求、林地保護(hù)紅線管控級(jí)別劃分及管控措施,、濕地用途及分級(jí)管控要求,、濕地保護(hù)與修復(fù)管控要求、濕地生態(tài)保護(hù)紅線等,。

3.2.3 規(guī)劃圖紙?bào)w系

在規(guī)劃圖紙方面形成約60張地方適用版規(guī)劃圖紙,。包括規(guī)劃層次圖、市域城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)與職能結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖,，市域,、城市集中建設(shè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃圖,，規(guī)劃區(qū)城鎮(zhèn),、生態(tài),、農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃圖，城市規(guī)劃區(qū)村莊發(fā)展指引圖,、城市集中建設(shè)區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度導(dǎo)引圖,、主體功能區(qū)劃分圖、海洋重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域分布圖,、海洋禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域分布圖,、礦產(chǎn)資源分布圖、土地整治規(guī)劃圖,、森林紅線區(qū)劃圖,、濕地紅線區(qū)劃圖及濕地修復(fù)工程空間布局圖等。