行政處罰法第三十八條規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰時(shí),，應(yīng)當(dāng)經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定,。規(guī)范性文件規(guī)定受委托組織的負(fù)責(zé)人可視為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的，應(yīng)屬與上位法相抵觸,，不能作為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù),。行政機(jī)關(guān)作出較重的行政處罰決定時(shí)，根據(jù)規(guī)范性文件的規(guī)定僅經(jīng)受委托組織關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論的,，應(yīng)視為沒(méi)有履行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人討論程序,，該處罰決定應(yīng)屬程序違法而應(yīng)予撤銷(xiāo)。

1．被訴行政行為

被告懷柔區(qū)水務(wù)局于2017年12月22日對(duì)原告青石嶺公司作出行政處罰決定書(shū),，主要內(nèi)容為：2017年9月1日,，青石嶺公司未經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，擅自在白河琉璃廟鎮(zhèn)青石嶺村村委會(huì)東500米處河道管理范圍內(nèi)利用河湖開(kāi)辦旅游項(xiàng)目或者從事其他利用活動(dòng)（即利用白河河道組織開(kāi)展漂流活動(dòng)）,，違反了《北京市河湖保護(hù)管理?xiàng)l例》第三十三條第二款的規(guī)定,。依據(jù)《北京市河湖保護(hù)管理?xiàng)l例》第四十五條第二款的規(guī)定，懷柔區(qū)水務(wù)局于2017年9月8日向青石嶺公司制發(fā)了《責(zé)令限期改正通知書(shū)》,。經(jīng)復(fù)查,，青石嶺公司未辦理水行政主管部門(mén)審批手續(xù)，但停止了違法行為,。懷柔區(qū)水務(wù)局依據(jù)《北京市河湖保護(hù)管理?xiàng)l例》第四十五條第二款的規(guī)定,，對(duì)青石嶺公司處以人民幣5萬(wàn)元罰款。原告青石嶺公司不服,，向被告市水務(wù)局申請(qǐng)行政復(fù)議,。被告市水務(wù)局于2018年3月29日作出行政復(fù)議決定書(shū)，決定維持被訴行政處罰決定,。

2．原告訴稱(chēng)

原告青石嶺公司訴稱(chēng),，原告為依法成立的公司。從2012年7月11日起,，原告先后經(jīng)北京市懷柔區(qū)琉璃廟鎮(zhèn)人民政府,、北京市懷柔區(qū)地方海事局、北京市交通委員會(huì)運(yùn)輸管理局批準(zhǔn),，辦理了位于白河北村吊橋至青石嶺村望缸的通航水域劃定備案登記,，依法開(kāi)展水上漂流活動(dòng)。2017年12月22日,，被告懷柔區(qū)水務(wù)局以“未經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn),，擅自開(kāi)展漂流活動(dòng)”為由作出被訴行政處罰決定書(shū),。2018年1月29日，原告向被告市水務(wù)局提起行政復(fù)議申請(qǐng),。后市水務(wù)局作出被訴復(fù)議決定書(shū),。原告認(rèn)為，被告懷柔區(qū)水務(wù)局作出的行政處罰決定書(shū)認(rèn)定事實(shí)不清,、適用法律錯(cuò)誤,、程序違法；被告市水務(wù)局作出維持的復(fù)議決定顯然不當(dāng),，據(jù)此,，應(yīng)一并予以撤銷(xiāo)。故請(qǐng)求法院依法撤銷(xiāo)被訴行政處罰決定及被訴復(fù)議決定,；請(qǐng)求一并審查市水務(wù)局京水務(wù)法[2017]15號(hào)《北京市水務(wù)局關(guān)于印發(fā)<北京市水行政處罰程序若干規(guī)定（試行）>的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水行政處罰程序規(guī)定（試行）》）第六條第二款,、第二十條第一款第（二）項(xiàng)；本案訴訟費(fèi)由二被告承擔(dān),。

3．被告辯稱(chēng)

被告懷柔區(qū)水務(wù)局辯稱(chēng)，被告具有轄區(qū)內(nèi)河湖保護(hù)管理工作的監(jiān)督管理職責(zé),。被告作出被訴行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚,，適用法律正確，程序合法,。請(qǐng)法院駁回原告全部訴訟請(qǐng)求,。

被告市水務(wù)局辯稱(chēng)，被告具有作出行政復(fù)議決定的法定職責(zé),。被告作出的行政復(fù)議決定程序合法,、證據(jù)確鑿、適用法律依據(jù)正確,，原告提出的訴訟請(qǐng)求應(yīng)予以駁回,。

法院經(jīng)公開(kāi)審理查明：2017年9月1日，懷柔區(qū)水務(wù)局執(zhí)法人員對(duì)青石嶺公司位于北京市懷柔區(qū)白河琉璃廟鎮(zhèn)青石嶺村村委會(huì)東500米處河道管理范圍內(nèi)的旅游項(xiàng)目（漂流活動(dòng)）進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查,。經(jīng)檢查,，懷柔區(qū)水務(wù)局發(fā)現(xiàn)青石嶺公司利用白河水域組織開(kāi)展漂流活動(dòng)，且無(wú)法提供水行政主管部門(mén)的審批手續(xù),。當(dāng)日,，懷柔區(qū)水務(wù)局予以立案調(diào)查。2017年9月4日,，懷柔區(qū)水務(wù)局對(duì)青石嶺公司的委托代理人劉某某進(jìn)行了詢(xún)問(wèn),。劉某某認(rèn)可青石嶺公司于2012年至今在上述水域內(nèi)組織開(kāi)展漂流活動(dòng)，并于2012年辦理了《通航水域劃定備案登記表》,，但未辦理水務(wù)部門(mén)的審批手續(xù),。2017年9月8日,，懷柔區(qū)水務(wù)局向青石嶺公司下達(dá)了《責(zé)令限期改正通知書(shū)》，要求青石嶺公司立即停止違法行為,，于2017年9月13日前補(bǔ)辦行政審批手續(xù)并接受復(fù)查,。2017年9月14日，懷柔區(qū)水務(wù)局對(duì)青石嶺公司進(jìn)行了復(fù)查,。經(jīng)復(fù)查,，青石嶺公司未組織開(kāi)展漂流活動(dòng)。2017年9月15日,，懷柔區(qū)水務(wù)局向青石嶺公司下達(dá)了《行政處罰事先告知書(shū)》和《聽(tīng)證告知書(shū)》,。2017年10月10日，懷柔區(qū)水務(wù)局對(duì)該案進(jìn)行了聽(tīng)證,。經(jīng)懷柔區(qū)水務(wù)局水政監(jiān)察大隊(duì)集體討論,，建議給予青石嶺公司相應(yīng)的行政處罰。2017年12月22日,，懷柔區(qū)水務(wù)局向青石嶺公司作出被訴行政處罰決定書(shū)并送達(dá),。青石嶺公司不服，向市水務(wù)局提起行政復(fù)議,。市水務(wù)局于2018年3月29日作出被訴復(fù)議決定書(shū),，維持了被訴行政處罰決定。

庭審中,，懷柔區(qū)水務(wù)局明確表示作出被訴行政處罰決定時(shí)未經(jīng)懷柔區(qū)水務(wù)局集體討論決定,，因此未適用《行政處罰法》第三十八條第二款的規(guī)定。

法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《北京市河湖保護(hù)管理?xiàng)l例》第七條第四款規(guī)定：“區(qū),、縣水行政主管部門(mén)按照管轄權(quán)限，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)河湖保護(hù)管理工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理,?！痹摋l例第四十五條第二款亦規(guī)定：“違反本條例第三十三條第二款規(guī)定,，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自利用河湖開(kāi)辦旅游項(xiàng)目或者從事其他利用活動(dòng)的,，由水行政主管部門(mén)按照管轄權(quán)限責(zé)令停止違法行為，限期改正,，處2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款,?！睉讶釁^(qū)水務(wù)局作為水行政主管部門(mén),，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)違反《北京市河湖保護(hù)管理?xiàng)l例》的違法行為，具有依法查處并作出行政處罰決定的法定職責(zé),。

對(duì)于青石嶺公司要求對(duì)市水務(wù)局制定的規(guī)范性文件-《水行政處罰程序規(guī)定（試行）》第六條第二款,、第二十條第一款第（二）項(xiàng)一并進(jìn)行審查的訴訟請(qǐng)求，本院認(rèn)為,，《水行政處罰程序規(guī)定（試行）》第六條第一款規(guī)定：“除依法可以當(dāng)場(chǎng)決定水行政處罰的外,，水政監(jiān)察人員發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有違法行為依法應(yīng)當(dāng)給予水行政處罰的,，應(yīng)當(dāng)報(bào)水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案?！痹摋l第二款規(guī)定：“水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括水行政處罰機(jī)關(guān)法定代表人或者主管負(fù)責(zé)人,；市、區(qū)水行政主管部門(mén)委托的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人或者主管負(fù)責(zé)人在委托權(quán)限內(nèi)也可視為水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人,?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第三條第三款中規(guī)定了被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條第一款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人,。由于水行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)是隸屬于水行政處罰機(jī)關(guān)的事業(yè)單位,，因此水行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人不屬于《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人?！端姓幜P程序規(guī)定（試行）》第六條第二款將水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人或者主管負(fù)責(zé)人在委托權(quán)限內(nèi)視為水行政處罰機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人,，違反了《行政訴訟法》第三條第三款的規(guī)定，因此該條款不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百四十八條第二款第（二）項(xiàng)規(guī)定,，與法律,、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的,，屬于《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定的“規(guī)范性文件不合法”。本案中,，懷柔區(qū)水務(wù)局在作出行政處罰決定前,，依據(jù)《水行政處罰程序規(guī)定（試行）》第二十條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定,，由水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了集體討論?！端姓幜P程序規(guī)定（試行）》第二十條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定：“擬對(duì)公民處以超過(guò)三千元至一萬(wàn)元以下罰款、對(duì)法人或者其他組織處以超過(guò)三萬(wàn)元至十萬(wàn)元以下罰款的,，經(jīng)水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)法制工作機(jī)構(gòu)法制審查后，由水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論,，參加人數(shù)不得少于負(fù)責(zé)人職數(shù)的3/4。列席人員應(yīng)為案件承辦人,、內(nèi)設(shè)法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和其他相關(guān)人員。水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人集體討論達(dá)成共識(shí)后提出行政處罰建議,，經(jīng)水行政處罰機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行法制復(fù)核,，報(bào)水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查同意后用印蓋章,?！睂?duì)于上述條款，本院經(jīng)審查認(rèn)為,，《水行政處罰程序規(guī)定（試行）》第二十條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定了“對(duì)法人或者其他組織處以超過(guò)三萬(wàn)元至十萬(wàn)元以下罰款的,，經(jīng)水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)法制工作機(jī)構(gòu)法制審查后,，由水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論……”,，而《水行政處罰實(shí)施辦法》（中華人民共和國(guó)水利部令第8號(hào)）第三十條第三,、四款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的水行政處罰，水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定,。前款所稱(chēng)較重的水行政處罰是指對(duì)公民處以超過(guò)三千元罰款,、對(duì)法人或者其他組織處以超過(guò)三萬(wàn)元罰款,、吊銷(xiāo)許可證等,?！币罁?jù)上述條款，“對(duì)法人或者其他組織處以超過(guò)三萬(wàn)元罰款”的行政處罰,，應(yīng)當(dāng)由水行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定,。而水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人并非水行政處罰機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人；故《水行政處罰程序規(guī)定（試行）》第二十條第一款第（二）項(xiàng)明顯與其上位法《水行政處罰實(shí)施辦法》第三十條第三款相抵觸,，因此該條款亦不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。

行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí),，應(yīng)當(dāng)遵照法定的程序進(jìn)行,，特別是對(duì)違法行為人處以較重的行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取審慎的態(tài)度,，嚴(yán)格履行相關(guān)法定程序?！缎姓幜P法》第三十八條第二款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰,，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！薄端姓幜P實(shí)施辦法》第三十條第三,、四款亦規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的水行政處罰,，水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定,。前款所稱(chēng)較重的水行政處罰是指對(duì)公民處以超過(guò)三千元罰款,、對(duì)法人或者其他組織處以超過(guò)三萬(wàn)元罰款,、吊銷(xiāo)許可證等,?！币罁?jù)上述規(guī)定，對(duì)公民處以超過(guò)三千元罰款,、對(duì)法人或者其他組織處以超過(guò)三萬(wàn)元罰款、吊銷(xiāo)許可證等較重的行政處罰決定時(shí),，應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》第三十八條第二款的規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)由水行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人集體討論決定,。

《行政處罰法》和《水行政處罰實(shí)施辦法》均規(guī)定了由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定是給予較重行政處罰必須履行的法定程序。其目的是為了使行政處罰更加規(guī)范,、合理，防止行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員濫用行政權(quán)力,，更好地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益,?！端姓幜P實(shí)施辦法》對(duì)何種情形屬于較重的水行政處罰作出了更加具體、明確的規(guī)定。本案中,，懷柔區(qū)水務(wù)局對(duì)青石嶺公司處以5萬(wàn)元的罰款，符合《水行政處罰實(shí)施辦法》第三十條第三,、四款的規(guī)定，屬于《行政處罰法》第三十八條第二款規(guī)定的較重行政處罰,，因此應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》第三十八條第二款的規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)由懷柔區(qū)水務(wù)局的負(fù)責(zé)人集體討論決定,。由于懷柔區(qū)水務(wù)局在作出《行政處罰決定書(shū)》之前,，未由水行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論即作出了行政處罰決定,，違反了《行政處罰法》第三十八條第二款和《水行政處罰實(shí)施辦法》第三十條第三款的規(guī)定。故,，懷柔區(qū)水務(wù)局作出的行政處罰決定書(shū)未履行相應(yīng)的法定程序，本院應(yīng)予以撤銷(xiāo),。同時(shí)，對(duì)于市水務(wù)局作出的行政復(fù)議決定書(shū)本院一并予以撤銷(xiāo),。

法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第（三）項(xiàng),、第七十九條之規(guī)定，判決如下：

一,、撤銷(xiāo)被告北京市懷柔區(qū)水務(wù)局于二〇一七年十二月二十二日作出的懷水罰字[2017]第27號(hào)行政處罰決定書(shū)；

二,、撤銷(xiāo)被告北京市水務(wù)局于二〇一八年三月二十九日作出的京水務(wù)政復(fù)字[2018]1號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)。

該案一審宣判后，二被告不服提起上訴,，二審法院判決駁回上訴，維持一審判決,。本案被訴處罰決定系經(jīng)被告懷柔區(qū)水務(wù)局委托其下屬的事業(yè)單位水政監(jiān)察大隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法而作出,，原告訴請(qǐng)撤銷(xiāo)該處罰決定和復(fù)議決定并請(qǐng)求法院附帶審查相關(guān)規(guī)范性文件的合法性,。被告敗訴的原因在于，其作出較重的處罰決定的過(guò)程中沒(méi)有經(jīng)過(guò)懷柔區(qū)水務(wù)局負(fù)責(zé)人的集體討論,，而僅僅由被委托機(jī)關(guān)水政監(jiān)察大隊(duì)的負(fù)責(zé)人集體討論。同時(shí),，被告的程序依據(jù)即北京市水務(wù)局制定的規(guī)范性文件《水行政處罰程序規(guī)定（試行）》第六條第二款、第二十條第一款第二項(xiàng)被法院認(rèn)定為與上位法相抵觸,。但筆者認(rèn)為，本案在理論上其實(shí)仍有一定的探討空間,。

先對(duì)本案相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行梳理對(duì)比?！缎姓幜P法》第三十八條第二款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定,?！?同時(shí)第十八條,、第十九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)委托符合條件的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織實(shí)施行政處罰,，不得委托其他組織和個(gè)人,；委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督,，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任；受委托組織在委托范圍內(nèi),，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰,。這是位階最高的法律規(guī)范。其次是水利部制定的規(guī)章即《水行政處罰實(shí)施辦法》第三十條第三,、四款：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的水行政處罰,，水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。前款所稱(chēng)較重的水行政處罰是指對(duì)公民處以超過(guò)三千元罰款,、對(duì)法人或者其他組織處以超過(guò)三萬(wàn)元罰款、吊銷(xiāo)許可證等,。”同時(shí)第十條,、第十二條規(guī)定，縣級(jí)以上水行政主管部門(mén)可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的水政監(jiān)察專(zhuān)職執(zhí)法隊(duì)伍或者其他組織實(shí)施水行政處罰,；委托實(shí)施水行政處罰，委托水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)同受委托組織簽署委托書(shū),，委托書(shū)應(yīng)當(dāng)載明委托實(shí)施水行政處罰的權(quán)限和委托期限等內(nèi)容。此外,，行政訴訟法第三條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，同時(shí)最高院司法解釋規(guī)定該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職,、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。

而本案被附帶審查的規(guī)范性文件也是被告懷柔區(qū)水務(wù)局的程序依據(jù),，即北京市水務(wù)局制定的《水行政處罰程序規(guī)定（試行）》第二條第二款規(guī)定，市,、區(qū)行政主管部門(mén)可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合《行政處罰法》,、《水行政處罰實(shí)施辦法》規(guī)定條件的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施水行政處罰。第六條第二款規(guī)定,，市,、區(qū)水行政部門(mén)委托的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人或者主管負(fù)責(zé)人在委托權(quán)限內(nèi)也可視為水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人,。第二十條第一款第二、三項(xiàng)規(guī)定,，對(duì)法人或者其他組織處以三萬(wàn)元以上、十萬(wàn)元以下罰款的,，由水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論后提出行政處罰建議，經(jīng)水行政處罰機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)復(fù)核,，報(bào)水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查同意；對(duì)法人或者其他組織處以十萬(wàn)元以上罰款,、吊銷(xiāo)許可證等處罰的，則由水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定,。此外，被告還提交了另外兩份規(guī)范性文件《北京市人民政府法制辦公室關(guān)于印發(fā)“對(duì)本市行政執(zhí)法部門(mén)實(shí)施〈行政處罰法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)”的通知》及《北京市人民政府法制辦公室關(guān)于印發(fā)〈北京市行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)查評(píng)分細(xì)則〉的通知》,，其中也規(guī)定受委托執(zhí)法組織的負(fù)責(zé)人也可視為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；在法律,、法規(guī)、規(guī)章和行政處罰委托書(shū)規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi),，受委托組織的負(fù)責(zé)人有權(quán)行使委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的行政處罰決定權(quán)；處罰法規(guī)定應(yīng)當(dāng)集體討論決定的行政處罰,，由受委托組織的負(fù)責(zé)人集體討論決定。

本案中,，法院最終認(rèn)定北京市水務(wù)局制定的《水行政處罰程序規(guī)定（試行）》第六條第二款,、第二十條第一款第二項(xiàng)因與《行政處罰法》,、《水行政處罰實(shí)施辦法》等上位法抵觸而不予適用,，由此認(rèn)定被告懷柔區(qū)水務(wù)局沒(méi)有履行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序。但仔細(xì)對(duì)比分析上述規(guī)范性文件的規(guī)定與一二審法院的判決可以發(fā)現(xiàn),，本案中行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)確實(shí)存在重大分歧，表面上看是對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的不同理解,，但根本分歧點(diǎn)其實(shí)在于對(duì)《行政處罰法》第三十八條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序在行政委托執(zhí)法時(shí)的理解適用,。前者認(rèn)為在委托權(quán)限范圍內(nèi)受委托組織履行的負(fù)責(zé)人集體討論程序可以視為委托行政機(jī)關(guān)履行了該程序，也即委托行政機(jī)關(guān)可以將集體討論程序委托給受委托組織履行,，這也是北京市水務(wù)局在《水行政處罰程序規(guī)定（試行）》中規(guī)定水政監(jiān)察大隊(duì)的主要負(fù)責(zé)人在委托權(quán)限內(nèi)可以視為水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的邏輯所在。而一二審法院均認(rèn)為在作出較重的行政處罰決定時(shí),，行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照行政處罰法的規(guī)定由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定,，而不能由受委托組織代為履行這一程序,，因此一二審法院也均認(rèn)為水政監(jiān)察大隊(duì)負(fù)責(zé)人不屬于行政訴訟法第三條第三項(xiàng)及行訴解釋第一百二十八條第一款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍。至此,，筆者認(rèn)為本案涉及的關(guān)鍵的行政法理論問(wèn)題是行政委托的內(nèi)容范圍問(wèn)題，亦即行政機(jī)關(guān)在委托事業(yè)組織作出較重的行政處罰決定時(shí),，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序能否一并委托給受委托組織履行。對(duì)此,，如前所述，存在兩種不同觀點(diǎn),。

持肯定觀點(diǎn)者認(rèn)為，對(duì)于委托的內(nèi)容,，只要屬于委托機(jī)關(guān)權(quán)限范圍，行政處罰法并無(wú)其他限制,，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部集體討論程序并不屬于禁止委托授權(quán)的內(nèi)容。首先,，委托行政機(jī)關(guān)既然委托受委托組織實(shí)施行政處罰，就應(yīng)當(dāng)賦予受委托組織相應(yīng)的權(quán)力,。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序?qū)儆谑┬行姓幜P的一項(xiàng)內(nèi)部程序，屬于行政處罰施行的必要環(huán)節(jié)和組成部分,，故而可以由受委托組織施行，行政處罰法對(duì)此也并未禁止,。其次，由受委托組織履行負(fù)責(zé)人集體討論程序更符合執(zhí)法實(shí)踐及行政效率原則,。行政處罰法規(guī)定受委托組織必須是具有執(zhí)法條件的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織，受委托組織在委托權(quán)限范圍內(nèi),，是案件立案、調(diào)查的直接參與人,，對(duì)案情更了解,，由受委托組織負(fù)責(zé)人討論更符合執(zhí)法實(shí)踐，同時(shí)也可以提高行政效率,，這也是行政委托制度的目的及價(jià)值所在。最后,，委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托組織的行為進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)所作行政處罰決定對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任,。委托行政機(jī)關(guān)將集體討論等程序委托給受委托組織施行后，對(duì)受委托組織是否遵守相應(yīng)程序進(jìn)行監(jiān)督,，且受委托組織負(fù)責(zé)人集體討論后會(huì)報(bào)委托行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益并不會(huì)產(chǎn)生不利影響,。

持否定觀點(diǎn)者認(rèn)為，行政處罰法規(guī)定了由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定是給予較重行政處罰時(shí)必須履行的法定程序,，不得由受委托組織代為履行。首先,，根據(jù)法律解釋的基本原則,，對(duì)法律條文的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)首先進(jìn)行文義解釋,。行政處罰法第三十八條規(guī)定的是“行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人”應(yīng)當(dāng)集體討論決定，應(yīng)屬于法律保留范圍,，禁止行政機(jī)關(guān)將該程序委托給受委托組織施行。其次,，行政處罰法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序是一種與作出一般行政處罰相區(qū)隔的特殊程序,，旨在更好地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益,，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為,，與聽(tīng)證程序同等重要。負(fù)責(zé)人集體討論會(huì)對(duì)處罰結(jié)論產(chǎn)生直接影響,，不同的主體進(jìn)行討論,，討論出的結(jié)果可能不同,，從而對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。且在執(zhí)法實(shí)踐中,，行政機(jī)關(guān)也很少將聽(tīng)證程序完全委托給受委托組織施行，體現(xiàn)的正是程序正義,。行政委托在追求行政效率的同時(shí)，不得違背正當(dāng)程序原則,。最后，根據(jù)行政委托制度的原理,，并非所有事項(xiàng)都能進(jìn)行行政委托,，行政委托時(shí)也不能將行政機(jī)關(guān)全部職能進(jìn)行委托,，否則行政機(jī)關(guān)就失去了存在的意義。行政委托的本質(zhì)是公權(quán)力的委托,，應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。一般來(lái)說(shuō),，關(guān)系重大、后果嚴(yán)重或者對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生重大影響的行政事項(xiàng)不宜委托,，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自行管理。同理,，在行政委托執(zhí)法時(shí)，一些影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的重大程序也不宜一并委托,。

綜合以上兩種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為,，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序在委托行政執(zhí)法時(shí)并非屬于絕對(duì)禁止委托的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件的重大,、復(fù)雜程度及較重處罰的不同幅度作出不同處理，但行政機(jī)關(guān)必須提前在公開(kāi)的規(guī)范性文件中予以規(guī)定,，并在委托合同中予以明確。行政委托,，是指行政機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的社會(huì)公權(quán)力組織或私權(quán)利組織行使某種行政職能、辦理某種行政事務(wù),。受委托組織以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán),，并由委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托組織的行為進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任,。 在現(xiàn)代社會(huì)，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，行政職能不斷擴(kuò)張、行政事務(wù)不斷增加,，同時(shí)出現(xiàn)許多臨時(shí)性事務(wù)、技術(shù)性事務(wù),，行政機(jī)關(guān)僅依靠本身的力量有時(shí)難以完成既定的行政任務(wù)和行政目標(biāo),，由此使得行政委托成為必要，行政委托此時(shí)更符合節(jié)約和效益原則,。一般來(lái)說(shuō)，受委托組織雖然不是行政主體,，但作為與委托行政機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立的一方當(dāng)事人，即內(nèi)部行政法律關(guān)系主體,，其應(yīng)享有取得履行職責(zé)所應(yīng)有的權(quán)力、管理手段和工作條件及依法行使被委托的職權(quán),、辦理被委托的事項(xiàng)等權(quán)利。 行政委托本質(zhì)上也是一種委托法律關(guān)系，不同于民事委托的是涉及公權(quán)力,，但如前所述，行政委托應(yīng)根據(jù)行政事項(xiàng)的重大程度,、對(duì)公民權(quán)利的影響程度決定是否委托及委托范圍,。對(duì)此,，行政機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上可以有一定的行政裁量權(quán)，但必須有明確的行政裁量基準(zhǔn),。例如在本案中，行政處罰法第三十八條規(guī)定“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰,，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！彪m然水行政處罰實(shí)施辦法規(guī)定了對(duì)法人處以三萬(wàn)元以上罰款屬于較重的行政處罰，但地方行政機(jī)關(guān)仍可以對(duì)情節(jié)重大復(fù)雜程度或者較重的處罰幅度再作進(jìn)一步細(xì)分,，根據(jù)不同程度、幅度決定是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論,，還是由受委托組織負(fù)責(zé)人集體討論決定,，因?yàn)橹卮?、?fù)雜、較重處罰本身就是不確定的法律概念,。如本案涉及的規(guī)范性文件《水行政處罰程序規(guī)定（試行）》第二十條第一款第二、三項(xiàng)規(guī)定,，對(duì)法人處三萬(wàn)元以上、十萬(wàn)元以下罰款的,，由受委托的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論，處十萬(wàn)元以上罰款、吊銷(xiāo)許可證等處罰的,，則由水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定，筆者認(rèn)為其實(shí)也并無(wú)不妥,。此外,，行政委托畢竟與一般的民事委托不同,，它涉及公權(quán)力，事關(guān)重大,，因此必須有更加嚴(yán)格的程序規(guī)范。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政委托行為時(shí),，應(yīng)當(dāng)制作委托書(shū)，載明具體的委托事項(xiàng)和權(quán)限范圍,，委托雙方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任以及委托期限等，并由行政機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)行,。

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