自去年下半年起,，PPP熱逐漸回歸理性，監(jiān)管部門為了PPP能夠“致遠”而要求“行穩(wěn)”,。一個浪潮退去,，總會留下七零八落的問題待收拾。前些年“掃貨”般投資PPP項目的社會資本上至央企和上市公司,，下至地方各級國企和非上市民企,，如今很多項目糖衣?lián)荛_，發(fā)現(xiàn)里面竟是燙手山芋,。

今年為此前來求助的地方政府已有十余家,。社會資本方資本金遲遲不到位怎么辦？社會資本融資無門怎么辦,？社會資本變向抽走資本金怎么辦,？社會資本發(fā)生了其他債務(wù)違約怎么辦？社會資本已列入失信名單怎么辦,？

把上面這些問題歸結(jié)一下,，實質(zhì)就一個問題：社會資本履約意愿或者是履約能力不足。導(dǎo)致這個問題有經(jīng)濟不景氣,、去杠桿大環(huán)境的原因,。就云南省為例，具體來說主要和以下情況有關(guān)：

1.《國資委關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管[2017]192號）對央企參與PPP項目提出了更為嚴格的要求,，導(dǎo)致央企無法繼續(xù)參與,；

2.《云南省貫徹落實積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率意見實施方案的通知》（云政發(fā)[2017]30號）要求國有企業(yè)降低負債率，因此省內(nèi)國企只能放棄一些非重點項目,，即使繼續(xù)做也無法為融資提供增信,；

3.還有的民營社會資本步子太大、PPP團隊專業(yè)能力不足導(dǎo)致拿了很多項目消化不了,；

4.金融機構(gòu)對PPP項目普遍持觀望態(tài)度,，中標(biāo)項目融資無望。

面對社會資本要撂挑子的架勢,，政府該怎么辦,？最高效的方式還是另行引入合適的社會資本,，通過再談判讓原社會資本全部或部分退出。此刻,，擺在大家面前的問題就是,，PPP項目公司成立后，社會資本究竟能否轉(zhuǎn)讓PPP項目公司股權(quán),？

一,、法律和政策均未禁止社會資本轉(zhuǎn)讓PPP項目公司股權(quán)

《公司法》規(guī)定有限責(zé)任公司股東對外轉(zhuǎn)讓公司股權(quán)只需經(jīng)股東會表決即可，國有股權(quán)按照《公司法》和國有資產(chǎn)交易規(guī)則也可以進行對外轉(zhuǎn)讓,。此外,，《公司法》規(guī)定公司章程可以就公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題另行規(guī)定，這賦予了公司股東意思自治權(quán),，也就是說雖然《公司法》對有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓不做限制,，但是股東可以通過《公司章程》做特殊要求。

在PPP相關(guān)政策文件中,，多有提到過PPP合同主體變更,、社會資本方變更的問題，均預(yù)見到變更發(fā)生的可能性且秉持開放態(tài)度,，并未明確禁止項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的變更,。在剛出臺的《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）第四條規(guī)定：“鼓勵通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易,、資產(chǎn)證券化等方式,，盤活項目存量資產(chǎn)，豐富社會資本進入和退出渠道,?！币脖砻髁耍琍PP項目股權(quán)轉(zhuǎn)讓并未被禁止,，反而是鼓勵,。

綜上，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及政策的規(guī)定,，社會資本轉(zhuǎn)讓PPP項目公司股權(quán)并非絕對禁止,，可按照實施方案、招投標(biāo)文件及簽署的PPP相關(guān)合同之要求進行,。但應(yīng)當(dāng)注意在處理股權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中,，是否存在違背PPP實施方案、招投標(biāo)文件,、PPP合同的情況,，政府方是否未履行必要程序擅自豁免了社會資本方的主要責(zé)任和義務(wù)等問題,。

二,、對社會資本轉(zhuǎn)讓PPP項目公司股權(quán)所涉及的爭議釋疑

鎖定期是在財政部2014年12月30日出臺的《PPP項目合同指南（試行）》（以下簡稱《指南》）中進行的規(guī)定，根據(jù)《指南》,，鎖定期條款通常約定為“在一定期間內(nèi),，未經(jīng)政府批準，項目公司及其母公司不得發(fā)生上文定義的任何股權(quán)變更的情形,，這也是PPP項目股權(quán)變更限制的最主要機制,。”“鎖定期的期限需要根據(jù)項目的具體情況進行設(shè)定,，常見的鎖定期是自合同生效日起,，至項目開始運營日后的一定期限”。實務(wù)中很多從業(yè)人士認為《指南》此條規(guī)定體現(xiàn)了鎖定期禁止社會資本轉(zhuǎn)讓PPP項目公司股權(quán)的監(jiān)管導(dǎo)向,。然而,，根據(jù)條文內(nèi)容可知，此條明確的是鎖定期內(nèi)社會資本轉(zhuǎn)讓PPP項目公司股權(quán),，需要經(jīng)政府批準,，經(jīng)政府批準后即可以進行轉(zhuǎn)讓，而非絕對禁止轉(zhuǎn)讓,。

國務(wù)院法制辦2017年《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例（征求意見稿）》）第二十六規(guī)定：“在合作項目建設(shè)期內(nèi)，社會資本方不得轉(zhuǎn)讓其持有的項目公司股權(quán),。合作項目運營期內(nèi),，在不影響公共服務(wù)提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性的前提下，經(jīng)政府實施機構(gòu)報本級人民政府同意,，社會資本方可以轉(zhuǎn)讓其持有的項目公司股權(quán),。”很多業(yè)內(nèi)人士認為此條表明了監(jiān)管部門的態(tài)度,，因此應(yīng)當(dāng)禁止社會資本于建設(shè)期內(nèi)轉(zhuǎn)讓所持項目公司股權(quán),。我們認為因《條例（征求意見稿）》尚未生效，尚不具備法律約束力,，即便未來生效也應(yīng)當(dāng)遵守“法不溯及既往”的法律原則,，《立法法》第九十三條規(guī)定：“法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī),、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往,，但為了更好地保護公民,、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！币虼饲笆鲇^點顯然違反法律規(guī)定,。

若《條例（征求意見稿）》正式生效且第二十六條的規(guī)定被完整保留,，社會資本于建設(shè)期內(nèi)轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)的行為會被明確禁止，但《條例（征求意見稿）》生效前的轉(zhuǎn)讓行為不應(yīng)當(dāng)因此被認定為違規(guī),。

三,、實務(wù)中應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析

在實務(wù)中是否能照搬本文中的結(jié)論？如果涉案項目的前提條件均完全一致可以適用,。但根據(jù)我們的PPP服務(wù)經(jīng)驗,，PPP項目的實施方案、招投標(biāo)文件,、PPP合同即使同一類項目,，對于涉及到的常規(guī)內(nèi)容也并非完全一致。比如PPP合同生效條件,、股權(quán)轉(zhuǎn)讓,、鎖定期的條款內(nèi)容，有的參照《指南》,，有的自行做了設(shè)計,，也有的存在相關(guān)內(nèi)容缺失，問題可謂五花八門,。因此,，只有就具體項目，綜合所有法律文件和項目文件進行具體分析,，才能得出準確的結(jié)論,，否則稍有不當(dāng)將會使項目各方帶入違規(guī)或違約的陷阱。