裁判要旨：國有土地出讓前所簽訂的土地出讓金返還協(xié)議因排除其他競買者,、損害國家利益而無效,。

一、基本案情

2004年4月2日,，青島市市北區(qū)區(qū)委,、區(qū)政府研究決定,，成立青島中央商務(wù)區(qū)開發(fā)建設(shè)有限公司（以下簡稱商務(wù)區(qū)開發(fā)公司）。主要職責(zé)是在青島中央商務(wù)區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下,，認真貫徹委員會制定的發(fā)展規(guī)劃和作出的決策,，搞好商務(wù)區(qū)規(guī)劃設(shè)計、項目運作,、招商引資,、基礎(chǔ)設(shè)施配套、對外合作,、拆遷安置等工作,，完成好區(qū)委、區(qū)政府交辦的相關(guān)任務(wù),，獨立行使法人職責(zé),，獨立承擔(dān)民事責(zé)任。

2009年7月13日,，商務(wù)區(qū)開發(fā)公司（甲方）與青島民建聯(lián)合投資擔(dān)保有限公司（以下簡稱民建投資公司）（乙方）簽訂《協(xié)議書》一份,，由甲方代表青島中央商務(wù)區(qū)，乙方代表民建青島市委員會會內(nèi)眾多企業(yè),，就乙方擬投資開發(fā)建設(shè)青島中央商務(wù)區(qū)范圍內(nèi)A-2-2-1-1A,、A-2-2-1-3、A-2-2-1-4地塊（以下簡稱三地塊）的有關(guān)事宜達成協(xié)議,。同日,，商務(wù)區(qū)開發(fā)公司（甲方）與民建投資公司（乙方）簽訂《補充協(xié)議》一份，主要內(nèi)容：鑒于三地塊開發(fā)任務(wù)重,、建設(shè)周期長,，為保障開發(fā)建設(shè)品質(zhì)，如乙方競得該地塊且簽訂土地成交確認書之日起三個月內(nèi)開工,，甲方同意給予乙方（含乙方項目公司）如下優(yōu)惠政策：一,、甲方承諾，經(jīng)乙方同意,，A-2-2-1-1A地塊最終確認的樓面地價為人民幣1700元/平方米,，A-2-2-1-3、A-2-2-1-4地塊最終確認的樓面地價為人民幣2600元/平方米,。二,、甲方在乙方繳納完成全部土地出讓金，并取得三地塊土地使用權(quán)證且按協(xié)議約定開工后,，依乙方最終掛牌（拍賣）成交的樓面地價（即與青島市國土資源和房屋管理局簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》確定的成交樓面地價）與甲方上述承諾的三地塊的樓面地價的差額部分,，分別乘以各地塊成交面積計算得出應(yīng)返還的總土地出讓金差額,，由甲方按時、足額返還乙方,。

2011年5月27日,，民建投資公司參與了A-2-2-1-3地塊的公開競拍，最終以8310元/平方米的價格競得,，并與青島市國土資源和房屋管理局簽訂了《成交確認書》,，成交總價623873250元。2011年8月9日,，青島市國土資源和房屋管理局向青島市房地產(chǎn)交易中心出具證明,，主要內(nèi)容為民建置業(yè)公司于2011年8月8日繳納A-2-2-1-3地塊出讓金623873250元。

后,，雙方因協(xié)議履行發(fā)生糾紛訴至法院,。

二、裁判要點

最高人民法院（2017）最高法民終359號青島民建聯(lián)合投資擔(dān)保有限公司,、青島中央商務(wù)區(qū)開發(fā)建設(shè)有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛二審民事判決書認為,，本案的爭議焦點問題之一是：案涉《協(xié)議書》及《補充協(xié)議》的效力如何？

《中華人民共和國招標投標法》第五條規(guī)定,，招標投標活動應(yīng)當(dāng)遵循公開,、公平、公正和誠實信用的原則,。第十八條第二款規(guī)定,，招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇,。本案中,，盡管商務(wù)區(qū)開發(fā)公司不是涉案土地使用權(quán)的招標人，但是根據(jù)《市北區(qū)人民政府關(guān)于成立商務(wù)區(qū)開發(fā)公司的通知》（青北政發(fā)〔2004〕11號）,，商務(wù)區(qū)開發(fā)公司系青島市市北區(qū)區(qū)委,、區(qū)政府決定成立。主要職責(zé)是在青島中央商務(wù)區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下,，認真貫徹委員會制定的發(fā)展規(guī)劃和作出的決策,，搞好商務(wù)區(qū)規(guī)劃設(shè)計、項目運作,、招商引資,、基礎(chǔ)設(shè)施配套、對外合作,、拆遷安置等工作,，完成好區(qū)委,、區(qū)政府交辦的相關(guān)任務(wù),，獨立行使法人職責(zé),，獨立承擔(dān)民事責(zé)任，公司法定代表人等由市北區(qū)政府聘任,。在此情況下,，商務(wù)區(qū)開發(fā)公司基于其擔(dān)負的職責(zé)，事實上能夠?qū)ι姘竿恋厥褂脵?quán)的拍賣有著相當(dāng)?shù)耐苿幼饔煤陀绊懥Α?/span>

商務(wù)區(qū)開發(fā)公司與民建投資公司簽訂《協(xié)議書》,，約定了商務(wù)區(qū)開發(fā)公司依約取得涉案土地規(guī)劃設(shè)計條件及批復(fù)意見,、積極協(xié)調(diào)青島市國土部門按照約定條件和時間發(fā)布土地掛牌（或拍賣）公告的內(nèi)容。同日,，雙方簽訂《補充協(xié)議》,，明確約定商務(wù)區(qū)開發(fā)公司在民建投資公司繳納完成全部土地出讓金，并取得三地塊土地使用權(quán)證且按協(xié)議約定開工后,，依民建投資公司最終掛牌（拍賣）成交的樓面地價（即與青島市國土資源和房屋管理局簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》確定的成交樓面地價）與商務(wù)區(qū)開發(fā)公司上述承諾的三地塊的樓面地價的差額部分,，分別乘以各地塊成交面積計算得出應(yīng)返還的總土地出讓金差額，由商務(wù)區(qū)開發(fā)公司按時,、足額返還民建投資公司,。民建投資公司與商務(wù)區(qū)開發(fā)公司在涉案地塊土地使用權(quán)拍賣出讓前以約定土地出讓金返還的方式排除其他競買者，違反了拍賣出讓土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的公平公開原則,。并且,，雙方約定的返還標的直接指向土地出讓金，亦損害了國家利益,，屬于《中華人民共和國合同法》第五十二條第（二）項規(guī)定的情形,。原審法院依法認定上述協(xié)議無效，并無不當(dāng),。

三,、野莽簡評

返還土地出讓金可以說是各地吸引投資的習(xí)慣性、普遍性的做法,，最高人民法院的該案例還是給廣大企業(yè)家提了一個醒,。《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好法治環(huán)境的通知》（法〔2018〕1號）要求,，妥善認定政府與企業(yè)簽訂的合同效力,，對有關(guān)政府違反承諾，特別是僅因政府換屆,、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等原因違約,、毀約的，依法支持企業(yè)的合理訴求,。妥善審理因政府規(guī)劃調(diào)整,、政策變化引發(fā)的民商事、行政糾紛案件,，對于確因政府規(guī)劃調(diào)整,、政策變化導(dǎo)致當(dāng)事人簽訂的民商事合同不能履行的,，依法支持當(dāng)事人解除合同的請求。對于當(dāng)事人請求返還已經(jīng)支付的國有土體使用權(quán)出讓金,、投資款,、租金或者承擔(dān)損害賠償責(zé)任的，依法予以支持,。