地方政府借基金預(yù)算規(guī)避10%紅線的現(xiàn)象近年來頻頻出現(xiàn)。

10%紅線是在2015年財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中提出的,。該《指引》稱,，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%,。

近年來隨著PPP入庫項目不斷增加,，財政承受能力10%紅線是否在此次修訂范圍內(nèi)備受關(guān)注。

中國財政科學(xué)研究院PPP研究所成果轉(zhuǎn)化室主任卓識表示,，10%紅線是在參考借鑒國際通行標(biāo)準(zhǔn)（6%-7%）的基礎(chǔ)上,，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實際需要，經(jīng)過反復(fù)論證最終確定的“上限”,，依照總量控制原則,，從全國財政收入和支出的全方位通盤進行考慮的，所以10%紅線不太可能有變化,。

財政部5月發(fā)布的《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》（以下簡稱《報告》）中也強調(diào),，下一步將堅守規(guī)范運作的底線，嚴(yán)控財政承受能力10%的紅線,。

《報告》指出,，要完善財政承受能力論證制度，完善項目庫功能,，對支出占比7%-10%的地區(qū)進行風(fēng)險提示,，對超過10%限額的地區(qū)暫停新項目入庫。

“個別地方實施的PPP項目已面臨一般公共預(yù)算支出比例10%紅線被突破的風(fēng)險,?！敝袊顿Y咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)吳赟稱，在地方政府仍有相當(dāng)數(shù)量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目待啟動的背景下,，地方財政在實施財政承受能力論證制度時,，更希望能夠找到適合的突破口。因此,，每年預(yù)算規(guī)?？捎^的政府性基金預(yù)算自然成為各方議論的焦點。

專家認(rèn)為,，PPP項目中,，政府承擔(dān)風(fēng)險過大。相當(dāng)多的PPP項目通過政府承諾保底等方式,，提前鎖定財政購買PPP服務(wù),，實際是由政府單方面承擔(dān)風(fēng)險，社會投資人近乎零風(fēng)險,，無法實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān),。

中國證券報記者獲悉，修訂后的文件將明確雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的風(fēng)險,，把收益分享和風(fēng)險分擔(dān)更加合理化,。

北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授袁誠認(rèn)為，要認(rèn)識到債務(wù),、效率,、風(fēng)險的匹配性，合理制定收益分享,、風(fēng)險分擔(dān)機制,。政府與社會資本風(fēng)險分擔(dān)機制的設(shè)計要按照“讓最有能力控制風(fēng)險的一方承擔(dān)該風(fēng)險”的原則，政府應(yīng)更多承擔(dān)政策,、法律等方面的風(fēng)險,，社會資本方應(yīng)更多承擔(dān)經(jīng)營、管理等方面的風(fēng)險,。此外,，要重視PPP項目的不確定性，留存合理的政府與社會資本博弈空間,。PPP項目由于投資大,、周期長，在建造,、運營等生命周期內(nèi)的每個階段均存在較大風(fēng)險,，對社會資本缺乏足夠的吸引力,。此時，一方面,，應(yīng)避免政府對社會資本方的投資本金或投資收益做兜底承諾,，而將風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移給政府；另一方面,，應(yīng)避免讓社會資本方完全承擔(dān)所有風(fēng)險，嚴(yán)重打壓社會資本方的積極性,。合理做法是,，針對政府對社會資本方的日常支出責(zé)任，應(yīng)嚴(yán)格以社會資本方的績效和產(chǎn)出為計價標(biāo)準(zhǔn),；針對其他不可抗力的影響,，應(yīng)留存足夠的政府與社會資本談判協(xié)商空間，審慎對待各類或有風(fēng)險,、價格調(diào)整等事宜,，合理劃分新的政府支出責(zé)任。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，PPP模式在我國推廣過程中,，因為立法不及時、政策不完善,、信用體系不健全等問題,，出現(xiàn)了明股實債、政府兜底等“假PPP”現(xiàn)象,，積累了一些隱性風(fēng)險,。因此，加快立法成為規(guī)范PPP發(fā)展的頭等大事,。

3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院2018年立法工作計劃》將PPP條例列入立法工作計劃,。8月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務(wù)分工方案的通知》明確提出，年底前制定出臺基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例,。

“在此前PPP項目庫規(guī)范過程中,，部分社會資本和金融機構(gòu)對PPP有點失去信心。在此情況下,，PPP條例被中央督促盡快出臺,，顯得格外重要?！眹野l(fā)改委和財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤表示,，總體來看，PPP條例主要起到宏觀促進作用,，未來PPP條例需照顧到各種領(lǐng)域和PPP的各種模式,，分類型改進優(yōu)化措施仍待討論,。針對每一種不同的PPP類型，還需多部門和各行業(yè)拿出細(xì)化方案,。

中國政法大學(xué)研究生院院長李曙光認(rèn)為,，當(dāng)前PPP立法的首要工作是找準(zhǔn)問題，PPP項目亂在什么地方,，哪些是法律問題,，哪些是實施中的管理問題或操作問題。因此,，當(dāng)PPP項目出現(xiàn)問題時,，應(yīng)有問題反饋機制與應(yīng)對機制，這就要求地方政府運作PPP項目時,，應(yīng)建立項目跟蹤機制,、監(jiān)督機制與止損機制，涉及到權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系不清,、責(zé)任不明的事項,，應(yīng)及時上升到立法層面，盡快制定游戲規(guī)則,，防止系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生,。