PPP告別 野蠻生長

　　陳益刊

　　PPP（政府和社會資本合作）近年來狂飆突進,，隨著近期PPP管理層頻頻發(fā)聲規(guī)范發(fā)展,，PPP風(fēng)險管控力度不斷強化，PPP正由野蠻生長的“起飛期”轉(zhuǎn)向規(guī)范發(fā)展的“平飛期”,。

　　近日,，在上海國際會議中心舉辦的第三屆中國PPP融資論壇主會場上，從8000多報名對象中篩選的1000多位PPP業(yè)內(nèi)人士擠滿了會場,，不少人希望從中探尋黨的十九大之后PPP發(fā)展的新方向,。

　　一位坐在第一財經(jīng)記者旁邊的PPP業(yè)內(nèi)人士感慨，PPP風(fēng)向要變了,，未來PPP難做了,。

　　而拿了500多億元PPP項目訂單的龍元建設(shè)(11.210, -0.04, -0.36%)集團總裁賴朝暉反而高興。他在會后告訴第一財經(jīng),，近期官方對PPP合規(guī)性的強調(diào)達到了前所未有的高度,，這對一直規(guī)范做PPP的公司來說是利好。

　　PPP轉(zhuǎn)向規(guī)范

　　2014年中央大力推廣PPP模式,，希望借社會資本介入來提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率,，進而促使政府職能轉(zhuǎn)變，推動財政體制改革和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,，作為全面深化改革的重要抓手,。

　　近四年中，規(guī)模龐大,、速度奇快幾乎是業(yè)內(nèi)人士對PPP發(fā)展表象的共同認識,。2014年P(guān)PP剛推出，項目數(shù)量和擬投資規(guī)模并不大,。但隨著PPP制度體系健全,，推廣力度越來越大，PPP呈現(xiàn)爆發(fā)式增長,。

　　根據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù)，2015年底各地推出進入全國PPP綜合信息平臺項目庫的PPP項目6550個,，計劃總投資額8.7萬億元,。2016年這兩個數(shù)字分別增長至11260個和13.5萬億元，截至今年9月底,，項目數(shù)合計14220個,，計劃投資額高達17.8萬億元,。

　　PPP促使一批轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項目落地，還促進了行政體制,、財政體制和投融資體制改革,。但PPP的野蠻生長也帶來不少問題，官方對此并不回避,。

　　財政部副部長,、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在融資論壇上介紹完P(guān)PP改革成績后強調(diào)，在PPP改革實踐中,，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位,，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理,、明股實債,、政府變相兜底，重建設(shè)輕運營,、績效考核不完善,，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險,。對此,，我們應(yīng)高度警惕并要切實加以解決。

　　這并非史耀斌首次談及這些問題,，在去年底和今年年中的相關(guān)會議上他曾反復(fù)提起,。

　　而一系列旨在規(guī)范PPP發(fā)展的監(jiān)管風(fēng)暴已經(jīng)刮起。

　　財政部金融司司長王毅表示,，將組織開展項目庫集中清理,，對不具備條件、沒有規(guī)范開展“兩個論證”（物有所值和財政可承受能力）的項目,，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性,、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制,，以及過度依賴政府付費的項目,，要予以剔除。

　　財政部PPP中心主任焦小平告訴第一財經(jīng)記者,，財政部PPP綜合信息平臺項目庫（下稱“PPP項目庫”）能進能出,，我們現(xiàn)在正準(zhǔn)備對現(xiàn)有存量項目進行篩選，馬上下發(fā)相關(guān)文件要求各省重新篩選,，不符合上述規(guī)定的項目堅決剔除,，未來規(guī)范力度將會越來越大。

　　根據(jù)此前規(guī)定，PPP項目如果未納入PPP項目庫,，不得列入各地PPP項目目錄,，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。

　　此外,，不少投資者也將PPP項目納入PPP項目庫,，作為參與項目投資的一大前提。賴朝暉告訴第一財經(jīng),，盡管誘惑很大,，但公司堅決不做未納入PPP項目庫的PPP項目。

　　地方政府推出PPP項目沖動也在被遏制,。為了控制財政風(fēng)險,，2015年財政部發(fā)文要求，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%,。

　　隨著不少地方推出大批PPP項目，部分地方財政支出逼近甚至超過10%紅線,，是否遵守10%紅線成為業(yè)內(nèi)討論的熱點話題,。

　　但是，史耀斌在今年進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上明確,，要強化財政承受能力論證10%紅線的硬性約束,，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強信息公開,。而在近日的PPP融資論壇上,，他再次重申嚴(yán)守財政支出的10%紅線。

　　目前各地正在建立PPP項目財政支出責(zé)任統(tǒng)計監(jiān)測體系,，中央財政和省級財政將對接近或超出10%紅線的地區(qū),，進行風(fēng)險預(yù)警。

　　此外,，史耀斌還要求審慎開展完全政府付費的項目,。對于不包含運營內(nèi)容、無績效考核機制,、社會資本不實際承擔(dān)項目建設(shè)運營風(fēng)險的項目,，不得安排財政資金。

　　今年5月,，財政部聯(lián)合發(fā)改委,、司法部、人民銀行,、銀監(jiān)會和證監(jiān)會六部門發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》,，嚴(yán)禁地方政府利用PPP,、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債,。

　　給央企做PPP降溫減速

　　除了對地方政府推PPP項目數(shù)量,、規(guī)模進行控制外，中央部委開始控制參與PPP項目投資的企業(yè)財務(wù)風(fēng)險,，尤其是國企,。

　　史耀斌在上述論壇上表示，控制實體企業(yè)融資杠桿倍數(shù),，嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險,。王毅也在論壇上稱，不少社會資本自有資金實力不足,，“穿透”看（PPP項目）資本金都是借款,，“小馬拉大車”。政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀,，拿自有資本做資本金,。

　　“要堅持‘穿透管理、公開透明’的原則,，一是要堅持并強化對資本金的管理,。任何投資項目、任何金融活動,，自己要投入一定的自有資金,，再進行適度的融資，這是必須守住的底線,。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金,，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營,?！蓖跻阏f。

　　第一財經(jīng)記者了解到,，此前PPP市場上發(fā)生過一些案例,，中標(biāo)金額較大PPP項目的社會資本方，最終因為資金實力不足等原因而退出,。

　　目前PPP項目社會資本方近七成來自中央企業(yè)和國有企業(yè),。PPP項目投資金額大、回報期長,、部分項目操作不規(guī)范,、大量資產(chǎn)負債表外運行等，加大了央企財務(wù)風(fēng)險,。近日國資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財務(wù)風(fēng)險管控的通知（征求意見稿）》,，要求央企對PPP業(yè)務(wù)實行總量管控。

　　比如，以建筑施工為主業(yè)的中央企業(yè)累計對PPP項目的凈投資原則上不超過集團凈資產(chǎn)的40%,，其他中央企業(yè)不得超過20%,。資產(chǎn)負債率高于90%、近2年連續(xù)虧損或資金實力薄弱的子企業(yè)原則上不得單獨投資PPP業(yè)務(wù),。

　　另外,，為了控住財務(wù)風(fēng)險源頭，上述征求意見稿要求單個項目計劃總投資超過10億元或擬開展子企業(yè)資產(chǎn)總額5%的,，均應(yīng)由集團批準(zhǔn),。對財政收入主要依賴轉(zhuǎn)移支付的地方，審慎開展回報方式以政府付費為主的PPP項目,。

　　PPP專家,、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認為，央企是主要的PPP社會資本方,，未來央企投資PPP的趨勢會收緊,，這有助于PPP的規(guī)范，對于民營資本來說,，機會更多了,。賴朝暉也表示，央企做PPP投資額被限制,，對龍元這類民企來說肯定是利好,。

　　為了引導(dǎo)PPP項目從單純關(guān)注項目落地數(shù)量，轉(zhuǎn)向項目規(guī)范和質(zhì)量,，王毅在上述論壇上表示,，在清理項目庫的同時，積極鼓勵支持好的,、規(guī)范運作的項目,。中央財政對符合條件的新建項目有“358”（即針對項目相應(yīng)投資額有300萬元、500萬元,、800萬元）的獎勵機制,，對存量轉(zhuǎn)型項目有2%的獎勵機制。

　　“我們正在研究提高獎補強度,，重點落實精準(zhǔn)扶貧任務(wù)目標(biāo),，對連片貧困區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目給予更多的傾斜,?！蓖跻阏f。

　　另外,，為了規(guī)范PPP模式在中國的發(fā)展,，此前PPP領(lǐng)域最高的法規(guī)——《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》（下稱“PPP條例”）已經(jīng)公開征求意見,。財政部條法司副司長周勁松在融資論壇上表示，PPP條例已經(jīng)收到社會各界提出的幾千條意見,，目前正在對這些意見進行梳理歸納,，推動該條例盡快出臺。

　　金永祥告訴第一財經(jīng)記者,，PPP項目數(shù)量高速增長的時代已經(jīng)過去,，未來PPP會更加平穩(wěn)發(fā)展，更注重項目的質(zhì)量,。

　　“我們寧愿把步子放穩(wěn)一點，把質(zhì)量提高一點,，最終目的只有一個,，就是希望PPP之樹在中國能夠常青?！蓖跻阏f,。