既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層治理中發(fā)揮著重要作用,那他們的生存和工作狀態(tài)如何?某雜志曾經(jīng)針對基層干部群體做過調(diào)查,發(fā)現(xiàn):基層干部普遍面臨著諸如“晉升空間小”“工作條件差”“收入低”“干群互信缺乏”以及“能力危機”等問題,基層干部形象存在“被污名化”“被妖魔化”的情況,社會公眾對這個群體存在廣泛的誤讀和誤解,。(“基層干部被誤讀狀況調(diào)查”,《人民論壇》2013年第6期〈上〉)這份調(diào)查雖然比較客觀地反映了當(dāng)前基層干部的一些真實生態(tài),但其采取問卷和統(tǒng)計的方式直接呈現(xiàn)出的結(jié)論,并沒有詳細和鮮活的材料來說明。與此不同,本文采取質(zhì)性研究的參與式訪談和觀察法,來展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部生態(tài)的真實圖景,。

收入情況

自實行陽光津貼制度以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入主要由兩大塊構(gòu)成,一是基本工資收入,二是津貼收入(基層公務(wù)員的基本收入構(gòu)成中雖然也有下鄉(xiāng)費,、各種獎項收入等,但這塊收入比較少,也不是很固定)。表1根據(jù)中部某省D縣2014年財政局的工資和津貼標(biāo)準(zhǔn),列出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入結(jié)構(gòu),可以較真實地體現(xiàn)中部省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入情況,。從表中可以看出,正科級干部一年基本收入約4.9萬;副科級約為4.5萬,科員約4.1萬,辦事員大概3.7萬,新參加工作人員是3.5萬左右,。

表1 2014年中部D縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入構(gòu)成

如果我們結(jié)合工齡、學(xué)歷等因素以及下鄉(xiāng)補貼,獎項收入等其他一些體制內(nèi)正常收入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入大致在4萬元至7萬元之間,。也就是說,新參加工作的人員一年拿到手的收入約4萬元,。但對比縣域的生活成本,比如現(xiàn)在縣城的房價普遍是在每平米4000~5000元之間,那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入確實偏低。如果對比普通的務(wù)工者收入,比如我們訪談的農(nóng)民工(水電工,、泥工),他們一年的收入至少也有4萬,多則6萬左右,。所以,對比社會總體收入水平,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入還是偏低的。

在基層治理中所面臨的組織困境

處于國家科層組織體系末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有以下四個特點,。一是“超額任務(wù)”,。一般而言,國家所有的目標(biāo)任務(wù)最終都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級落地,但在許多情況下,目標(biāo)任務(wù)經(jīng)過上級政府的“層層發(fā)包”“層層加碼”之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因此就要面臨比預(yù)期目標(biāo)任務(wù)多得多的超額任務(wù),。二是“最小權(quán)力”。國家權(quán)力經(jīng)過上級政府“層層分解”之后,到了最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所剩無幾,。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有合法使用強制力的權(quán)力,因此就難以治理那些不合作的“釘子戶”,。三是“最少收益”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既沒有自主的財政權(quán)力,也沒有條件像上級政府那樣通過城鎮(zhèn)化建設(shè)獲取自主財力,。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),財政資源就顯得尤為匱乏,幾乎只能依靠上級的轉(zhuǎn)移支付,。而在“項目制”下,許多專項資金是由縣級職能部門負責(zé)發(fā)包和實施,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是配合和協(xié)調(diào)矛盾,幾乎沒有財政自主權(quán)。四是“完全責(zé)任”,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要完成上級交辦的所有目標(biāo)任務(wù),還要對目標(biāo)任務(wù)執(zhí)行的質(zhì)量負完全責(zé)任,。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某項目標(biāo)任務(wù)沒有完成,或者在執(zhí)行過程中發(fā)生群體性沖突事件、越級上訪或人員傷亡等惡性事件,那么上級政府將會采取“一票否決”的考核方式,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部進行政治懲罰,。

基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的以上四個特點,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因此處于“事多,、權(quán)小、利少,、責(zé)大”的組織和治理困境中,也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常所說的“權(quán)責(zé)利不對稱”的問題,。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言,最大的困境在于:在權(quán)責(zé)利不匹配的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難通過常規(guī)的方式來完成上級的任務(wù)或落實國家的政策。所以,無論是稅費時代的“征收(稅費,、公糧),、計劃生育”,還是后稅費時代的征地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在實現(xiàn)這些目標(biāo)任務(wù)的過程中幾乎都運用了許多非常規(guī)甚至是非法的治理技術(shù)和強制手段,損害了干群之間的關(guān)系。

工作困境

在我們訪談時,經(jīng)常能聽到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總是抱怨說:現(xiàn)在的工作很難做,說什么也沒有人聽,做什么也沒人配合,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一點權(quán)威也沒有,。以下是D縣一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訴苦:

如果我們只要通過做思想工作,、只要動下嘴皮子,老百姓就愿意配合,就愿意聽從,那誰都不想去動粗、去打架,。比如清除違章搭建工作,我們天天去說,沒有用;如果強行清除,就容易發(fā)生沖突,。沖突一發(fā)生,圍觀的民眾不僅不會支持我們,反而罵我們?？傊?幾乎沒有人會指責(zé)老百姓違章搭建,而是指責(zé)我們,。特別是,一旦被網(wǎng)絡(luò)媒體報道,那么具體辦事的干部首先會成為公眾指責(zé)的對象,也很有可能因此掉了飯碗。你說,做這樣的工作,我們怎么可能有積極性?我們只是完成上級交辦的任務(wù),也是為了維護公共秩序,并不想得罪人,不想和老百姓過不去,。

這位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訴苦確實指出了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的另一個困境,即執(zhí)法主體與執(zhí)法客體之間不對等的困境,。從理論邏輯上講,我們都希望一個秩序井然、文明執(zhí)法的環(huán)境,但在現(xiàn)實的邏輯里,往往存在著執(zhí)法者對權(quán)力的濫用或者執(zhí)法對象對規(guī)則的漠視,結(jié)果導(dǎo)致暴力執(zhí)法和基層公共治理的無序,。但在公共輿論中,我們往往更關(guān)注執(zhí)法者對權(quán)力的濫用行為,而很少討論執(zhí)法對象對規(guī)則的漠視和對抗行為,。事實上,在真實的秩序邏輯中,只有執(zhí)法的主客體之間是平等和對等的關(guān)系,才可能有文明秩序的出現(xiàn)。目前,至少在基層社會中,許多民眾確實越來越強調(diào)個人權(quán)利和個人利益,但同時卻無視公共規(guī)則和公共秩序,。

工作積極性來自哪里

綜上所述,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅收入低,、地位低,而且處于“事多、權(quán)小,、利少,、責(zé)大”的組織困境中,。那么,他們的積極性來自哪里?我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),基層領(lǐng)導(dǎo)總是抱怨下屬工作不積極,人浮于事,說他們在推動工作時,主要依靠那些想進步的年輕人。以下是一位領(lǐng)導(dǎo)對干部工作積極性的看法:

我感覺現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)要求下級做事主要靠個人感情,、依靠那些有盼頭的年輕人,。以前的公務(wù)員是拿工資、吃國家糧的,社會地位比較高,即使普通干部也都有自豪感?，F(xiàn)在不同,普通干部沒有了自豪感和優(yōu)越感,缺乏工作積極性,而且總是在抱怨,。

這位領(lǐng)導(dǎo)干部對普通干部的評價不僅反映出基層普通干部的工作狀態(tài)和心態(tài),而且也折射出當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的動力機制不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作動力,一是來自政治獎勵,即干部晉升,鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作因此主要依靠“有盼頭的年輕人”,。例如,我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動中心工作時,一般會成立專門的工作小組,比如招商工作組,、征地拆遷工作組、城鎮(zhèn)建設(shè)工作組,而這些工作小組的成員一般是80,、90后的年輕后備干部,。我們在K縣調(diào)查時發(fā)現(xiàn),該縣在2015年8月份的干部提拔中,將4個年輕的副鎮(zhèn)長直接提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記,而這4個干部均是征地拆遷工作小組的副組長,因為表現(xiàn)好而獲得“越位”提拔,(跨越了黨委委員、常務(wù)副鎮(zhèn)長的職位),。二是主要依靠上下級之間的個人感情,。正如這位領(lǐng)導(dǎo)所說,普通干部無論是與領(lǐng)導(dǎo)干部相比,還是與一般打工者相比,都找不到形成自我認(rèn)同和自我滿足的參照標(biāo)準(zhǔn),在與這些人群的對比中,反而成為一個消極群體,。所以,一旦沒有晉升機會,領(lǐng)導(dǎo)只能依靠個人的私人感情(多關(guān)心,、多體貼、說好話,、幫助解決個人家庭或生活上的困難等),來調(diào)動這些干部的工作積極性,。

正如開篇所說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是基層治理的主體,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行的主要動力,在國家治理和基層社會治理中扮演著重要角色,發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。因此,如何針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的生存狀態(tài),、工作環(huán)境和工作積極性等問題,提出有建設(shè)的舉措就顯得很有意義,也很有必要,。比如目前基層公務(wù)員的改革方案,會在一定程度上增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入,促進積極性的發(fā)揮。但是,本文認(rèn)為,首先最為關(guān)鍵的舉措應(yīng)該是上級政府和公眾要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多的信任和理解,以重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威和公信力,改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共形象,。其次要幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走出“權(quán)小、利少,、事多,、責(zé)大”的組織困境,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既有能力應(yīng)對自上而下的目標(biāo)任務(wù),又有積極性回應(yīng)民眾自下而上的各類“小事”。事實上,在“權(quán)小,、利少,、事多、責(zé)大”的組織困境中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只能圍繞上級的中心工作,完成上級的硬指標(biāo),幾乎不關(guān)注鄉(xiāng)村社會的“小事”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離基層老百姓越來越遠,。最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能僅僅建設(shè)成為規(guī)范化,、標(biāo)準(zhǔn)化的科層組織,還應(yīng)該與鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村工作的特點相適應(yīng)。因為科層組織具有專業(yè)化,、部門化的特點,而鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村治理問題具有綜合性,、復(fù)雜性和瑣碎性的特點,農(nóng)民的許多訴求往往不是某個專業(yè)部門能對接得了,而是需要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)“多面手”的功能,。此外,科層組織有繁文縟節(jié)、刻板僵化,、相互推諉,、自保自利、效率低下的毛病,這難以適應(yīng)變遷中的鄉(xiāng)村社會,更不能有效地回應(yīng)基層老百姓的瑣事,。