2014 年3 月，某市漁業(yè)公司與市國土資源局簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同,，約定出讓宗地用于建設(shè)漁業(yè)產(chǎn)品加工廠房,，2014 年8 月31 日前開工，2016 年3 月31 日前竣工。2016 年5 月,，市國土資源局發(fā)現(xiàn)該地塊約定竣工日期已過卻還在處理“三通一平”問題,，廠房樁基施工更無從談起，涉嫌閑置土地,。在調(diào)查取證的基礎(chǔ)上,，根據(jù)有關(guān)規(guī)定和程序作出閑置土地認定。之后,，經(jīng)過組織聽證,、報請政府批準等工作，作出征繳土地閑置費決定書,，決定征收漁業(yè)公司土地閑置費84.2 萬元,。該公司不服提起行政訴訟。

        一審法院判決維持市國土資源局作出的征繳土地閑置費決定書,。該公司提出上訴,。近日，二審法院作出裁定：駁回上訴,，維持原判,。

        庭審中，雙方爭議涉及交地條件是否具備,、是否按時交地,、是否動工開發(fā)建設(shè)、作出閑置土地認定和征繳土地閑置費決定是否合法等問題,，其中分歧較大的一點是征繳土地閑置費是否屬于行政處罰行為,，市國土資源局是否應(yīng)當按照《行政處罰法》規(guī)定的條件和程序進行。

         漁業(yè)公司認為,，征繳土地閑置費屬于行政處罰行為，理由主要有四：

         一,、從作出決定的權(quán)力主體看,。對于不是因為政府、政府有關(guān)部門的行為以及不是自然災(zāi)害等不可抗力原因?qū)е峦恋亻e置,，未動工開發(fā)滿一年的,，由市、縣國土資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準后,，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達征繳土地閑置費決定書,，按照土地出讓或者劃撥價款的20%征繳土地閑置費?？梢?，不管是批準機關(guān)還是決定文書作出機關(guān)，都是行政機關(guān),，作出的作為都屬于行政行為,，符合行政處罰作出機關(guān)為行政機關(guān)的法定主體要件,。

         二、從作出決定的程序看,。市國土資源局根據(jù)《閑置土地處置辦法》規(guī)定,，進行現(xiàn)場勘察，發(fā)出閑置土地調(diào)查通知書,，經(jīng)調(diào)查核實構(gòu)成閑置土地的,，發(fā)出閑置土地認定書，依漁業(yè)公司申請進行聽證,，經(jīng)報請人民政府批準后,，作出征繳土地閑置費決定書，調(diào)查取證,、作出決定等一系列行政行為作出過程就是按照或者說應(yīng)當按照行政處罰程序進行,。

       三、從影響管理相對人財產(chǎn)權(quán)益看,。漁業(yè)公司土地認定為閑置,，被征繳土地閑置費達80 多萬元的巨大數(shù)額，損害其財產(chǎn)權(quán)益,，完全符合行政處罰中的財產(chǎn)罰特征,。

       四、從權(quán)利救濟途徑看,。根據(jù)《閑置土地處置辦法》,，對征繳土地閑置費不服的，土地使用權(quán)人要求舉行聽證的,，市,、縣國土資源主管部門應(yīng)當依法組織聽證。同時根據(jù)該規(guī)定,，征繳土地閑置費決定書內(nèi)容應(yīng)當包括申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限,。可見,，被征繳土地閑置費獲得的權(quán)利救濟途徑與受行政處罰的是一致的,。

       市國土資源局認為，征繳土地閑置費決定不屬于行政處罰行為,，不能按照《行政處罰法》規(guī)定的條件和程序進行,，理由主要有：

         一、《行政處罰法》沒有規(guī)定這類行政處罰,。《行政處罰法》第八條規(guī)定了行政處罰的種類,，包括：警告；罰款；沒收違法所得,、沒收非法財物,；責令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證,、暫扣或者吊銷執(zhí)照,；行政拘留；法律,、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰,。可見,，作為行政處罰方面的基本法,，《行政處罰法》并沒有規(guī)定征繳土地閑置費屬于行政處罰種類，也沒有將其歸并為行政處罰種類中的任何一項,?！秶临Y源行政處罰辦法》（國土資源部令第60 號）第四條規(guī)定的國土資源行政處罰情形，也沒有包括征繳土地閑置費這一類,。

         二,、部門法沒有規(guī)定為行政處罰。《土地管理法》第三十七條,、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條（修訂前為第二十五條）都規(guī)定了土地閑置費,，但這兩條分別在這兩部部門法“ 耕地保護”和“ 房地產(chǎn)開發(fā)”章節(jié)，而不是在“ 法律責任”中,。按照立法體例,，“ 法律責任”章節(jié)是專門規(guī)定違反法律所要承擔的行政責任、民事責任甚至是刑事責任的,，也就是要給予什么樣的行政處罰,、行政處分、刑事處罰的,。從“ 法律責任”章節(jié)設(shè)計內(nèi)容看,，《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》并沒有將征繳土地閑置費規(guī)定為行政處罰。

       三,、法律法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰也沒有規(guī)定這類處罰。《行政處罰法》第八條“ 法律,、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”和《國土資源行政處罰辦法》第四條“法律法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”雖然都作了兜底規(guī)定,，但《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》以及其他法律沒有規(guī)定這類行政處罰。從現(xiàn)行行政法規(guī)看,，既沒有規(guī)定這一種類的行政處罰,，也無法將其歸并到行政處罰的哪一類別。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定,，未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā),、利用土地的，可以給予警告,、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰,，其中的“ 處罰”顯然也沒有包括征繳土地閑置費。

       四,、有悖行政處罰基本法理,。與刑事處罰相比，行政處罰以結(jié)果定論,，導致結(jié)果的是“積極行為”,，從行政處罰的行為本身看，是責令當事人不得“積極行為”或者說是為了懲治當事人的“積極行為”,。刑事處罰則有行為犯,、結(jié)果犯，存在犯罪未遂,、犯罪中止,，導致結(jié)果的有“ 積極行為”，也有“消極行為”,。土地閑置是因為當事人未動工開發(fā)建設(shè)或者是已動工開發(fā)但不符合要求,，是消極不作為的結(jié)果。征繳土地閑置費是為了促使當事人采取“ 積極行為”,，按規(guī)定開發(fā)利用土地,，不得采取讓土地閑置的“ 消極行為”。因此,，將督促采取“積極行為”的決定,，認為是懲治“ 積極行為”的行政處罰，不符合行政處罰基本法理,。同時,，征繳土地閑置費需報經(jīng)本級人民政府批準后才能下達決定書，如引起行政復(fù)議的,，根據(jù)《行政復(fù)議法》,，被申請人是批準的人民政府，而不是國土資源主管部門,，這也不符合行政處罰的相關(guān)規(guī)定,。

要點一：征繳土地閑置費行為的性質(zhì)

         針對征繳土地閑置費是否屬于行政處罰行為、是否應(yīng)適用行政處罰條件和程序這一分歧,，一審法院認為：征繳土地閑置費屬于行政事業(yè)收費行為,，不屬行政處罰行為,。庭審中，原告的委托代理人提出征繳土地閑置費屬行政處罰行為,，應(yīng)適用《行政處罰法》的程序的意見,，法院不予支持。這是一審法院對征繳土地閑置費是否屬于行政處罰行為的爭議作出的明確結(jié)論,，但是判決書對得出這個結(jié)論的理由沒有具體闡述,，也沒有提及得出這個結(jié)論的依據(jù)是什么。根據(jù)行政審批制度改革的要求,，行政行為可以分為行政許可,、行政處罰、行政確認,、行政征收等類別,。《財政部關(guān)于公布行政事業(yè)性收費和政府性基金目錄清單的公告》（2014 年第80 號）將土地閑置費列入行政事業(yè)性收費目錄清單中,。從征繳土地閑置費的性質(zhì),、特點和實際情況看，將其歸類為行政征收,，屬于行政事業(yè)收費,，符合法治精神，有政策依據(jù),，也是比較恰當的,。因此，法院這一結(jié)論是正確的,，令人信服,。

要點二：明確征繳土地閑置費性質(zhì)的意義

        明確行政行為屬性的需要。職能科學,、權(quán)責法定,，是行政審批制度改革的要求，也是法治政府建設(shè)的前提,。行政行為必須明確具體屬性,，這影響到政府權(quán)力清單、公共服務(wù)事項和責任清單的制定,，關(guān)系到行政決策程序的合法性,，也關(guān)系到行政管理相對人的權(quán)利救濟。

       規(guī)范執(zhí)法行為的需要,。2017 年9 月全國人大常委會對《行政處罰法》作出修改,，規(guī)定“ 在行政機關(guān)負責人作出決定之前，應(yīng)當由從事行政處罰決定審核的人員進行審核,。行政機關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員,，應(yīng)當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格?！薄秶临Y源行政處罰辦法》要求從事行政處罰的工作人員必須取得執(zhí)法證件,。按照國土資源主管部門內(nèi)部職責分工，土地閑置認定,、征繳土地閑置費的工作主要是由土地利用處（科,、股）負責，對這些機構(gòu)工作人員沒有要求需要取得相應(yīng)的職業(yè)資格,，他們大多沒有行政執(zhí)法資格證件或者執(zhí)法監(jiān)察證件,，而持有執(zhí)法證件的執(zhí)法監(jiān)察處（科、股,、隊）工作人員,，可能又沒有承擔這項工作。因此,，如果將征繳土地閑置費歸類為行政處罰,，由于有關(guān)人員沒有執(zhí)法資格、未取得執(zhí)法證件而開展相關(guān)的執(zhí)法活動,，行政行為的合法性就存在問題了,，在行政復(fù)議、行政訴訟中行政行為就不可避免地會被撤銷或被確認為違法,，這至少從目前來說對資源工作產(chǎn)生許多不利影響,。

        減輕部門負擔的需要。根據(jù)財政制度,，罰款納入預(yù)算外財政收入管理,。過去有的地方對相關(guān)部門每年都有下達罰款任務(wù)，如果將征繳土地閑置費作為行政處罰,，土地閑置費會被作為罰款納入預(yù)算外收入管理,，既會增加資源部門完成罰款任務(wù)的壓力，也會在財政收入,、支出上產(chǎn)生諸多問題,。

        做好財會工作的需要。土地閑置費這類支出應(yīng)計入其他應(yīng)收款,，還是應(yīng)計入營業(yè)外支出,，會讓繳納企業(yè)無所適從，容易造成會計科目混亂,。雖然相關(guān)政策規(guī)定土地閑置費不得列入生產(chǎn)成本,，但如果作為罰款能否計入，情況就比較復(fù)雜了,。