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一,、案情簡介 某開發(fā)商以協(xié)議出讓方式取得某塊土地使用權(quán),。根據(jù)開發(fā)商與國土部門簽署的土地出讓合同的明確約定：該地塊最晚動工時間為2005年12月31日，否則國土部門有權(quán)無償收回該地塊,；若因規(guī)劃原因不能報建,，經(jīng)國土部門審核同意后可以延期,。 2008年5月12日，該開發(fā)商因股權(quán)變動,、公司名稱變更,，國土部門為其辦理了土地變更登記，核發(fā)了新的土地證,。 該地塊所在區(qū)域由于控制性詳細規(guī)劃制定及調(diào)整曾有過一段時間停止規(guī)劃報建審批,，此外，規(guī)劃部門也曾對該地塊的用地性質(zhì),、限高及設(shè)計方案不斷進行調(diào)整和修改,。 2009年11月，國土部門向開發(fā)商發(fā)出《收回國有土地使用權(quán)決定書》,，以閑置土地超過2年為由,，決定無償收回土地；如對本決定不服,，可在收到?jīng)Q定書后60日內(nèi)申請行政復(fù)議,，亦可在3個月內(nèi)向法院提起行政訴訟。 二,、焦點問題 1,、 閑置土地的例外情形有哪些？ 2,、 規(guī)劃部門原因是否構(gòu)成閑置土地例外情形,？ 3、 國土部門在決定收回土地前曾辦理了土地變更登記,，是否視為已批準其延期開發(fā),？ 4、 辦理此類行政復(fù)議案件的注意事項,？ 三,、簡要分析 1、 閑置土地的例外情形有哪些,？ 根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定,，“以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途,、動工開發(fā)期限開發(fā)土地,。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費,；滿二年未動工開發(fā)的,，可以無償收回土地使用權(quán),；但是,，因不可抗力或者政府,、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。”國土資源部《閑置土地處置辦法》也對閑置土地例外情形做出了相同的規(guī)定,。 在此基礎(chǔ)上,，為進一步明確前述例外情形，部分地區(qū)又進一步出臺了規(guī)范性文件對閑置土地的例外情形進行解釋和細化,。以?？谑袨槔鶕?jù)《?？谑刑幹瞄e置土地若干規(guī)定》第四條：下列事由可以認定為政府或政府有關(guān)部門原因：（一）用地單位申請報建,，市規(guī)劃部門因規(guī)劃原因暫停報建造成土地閑置的，但用地單位報建時土地閑置滿兩年的除外,；（二）土地出讓合同約定政府修建具體基礎(chǔ)設(shè)施,，但政府未按約定完成修建，致使項目未具備開發(fā)建設(shè)條件,，造成土地閑置的,；（三）政府在土地出讓金外另行收取修建道路等費用，但未兌現(xiàn)修建相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施,，致使項目未具備開發(fā)建設(shè)條件,，造成土地閑置的；（四）用地單位已交清土地出讓金和征地補償款,，政府或政府有關(guān)部門未將征地補償款撥付給被征用單位,，致使被征用單位阻撓用地單位開發(fā)建設(shè)，造成土地閑置的,；（五）用地出現(xiàn)權(quán)屬重疊或權(quán)屬不清,，用地單位無法動工開發(fā)建設(shè)，造成土地閑置的,。 2,、 規(guī)劃部門原因是否構(gòu)成土地閑置例外情形？ 具體到本案中,，如前所述,，由于存在控制性詳細規(guī)劃制定及調(diào)整規(guī)劃部門曾經(jīng)暫停該地塊報建審批，同時規(guī)劃部門也曾對該地塊的用地性質(zhì),、限高及設(shè)計方案不斷進行調(diào)整和修改,，那么這些情況是否構(gòu)成的土地閑置例外情形呢？ 根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條等相關(guān)規(guī)定,，控制性詳細規(guī)劃是制定和落實城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要組成部分,，制定和調(diào)整控制性詳細規(guī)劃也是規(guī)劃部門的職責之一。此外,，根據(jù)《?？谑刑幹瞄e置土地若干規(guī)定》第四條“用地單位申請報建,，市規(guī)劃部門因規(guī)劃原因暫停報建造成土地閑置”屬于土地閑置的例外情形。因此,，比較明確的是,，由于當?shù)卣诰幹萍罢{(diào)整區(qū)域性控制性詳細規(guī)劃導(dǎo)致暫停該地塊規(guī)劃報建審批，這是屬于比較典型的政府規(guī)劃部門因規(guī)劃原因?qū)е碌耐恋亻e置例外情形,。 至于規(guī)劃部門對該地塊的用地性質(zhì),、限高及設(shè)計方案等調(diào)整和修改是否構(gòu)成土地閑置例外情形呢？我們都知道,，通常情況下,，開發(fā)商基于自身開發(fā)建設(shè)需要，也可能在規(guī)劃條件確定的情況下主動要求進行規(guī)劃調(diào)整,。那么,，如果是由于開發(fā)商原因?qū)е碌闹鲃右?guī)劃調(diào)整，進而影響開發(fā)建設(shè)進度,，那么應(yīng)當不屬于土地閑置例外情形,，反之，如果是有關(guān)政府規(guī)劃部門原因?qū)е卤粍舆M行規(guī)劃調(diào)整,，那么是構(gòu)成土地閑置例外情形的,。 具體到本案中，該地塊最初辦理土地證時明確登記用地性質(zhì)為住宅用地,，在規(guī)劃部門將該地塊的用地性質(zhì)調(diào)整為旅游度假用地,；該地塊最初的用地面積為200畝，也是據(jù)此繳納土地出讓金和稅費的,，但是由于市政規(guī)劃道路占用的原因,，規(guī)劃部門將該地塊的用地面積減少了60畝。應(yīng)當說,，由于用地性質(zhì)改變,、用地面積調(diào)整并非開發(fā)商原因?qū)е碌囊?guī)劃調(diào)整。至于容積率,、限高,、酒店功能定位、建筑布局,、造型,、外觀等規(guī)劃調(diào)整事宜，也需要結(jié)合是規(guī)劃部門原因還是開發(fā)商原因?qū)е抡{(diào)整,，是否存在規(guī)劃部門未能及時審批,，開發(fā)商報規(guī)劃審批的頻次、未能審批通過原因等因素綜合判斷,。 3,、 國土部門此前辦理了土地變更登記,，是否視為已批準其延期開發(fā)？ 如前所述,，2008年4月10日,，開發(fā)商因股權(quán)變動,、公司名稱變更,，國土部門為其辦理了土地變更登記，核發(fā)了新的土地證,。我們的問題是,，國土部門重新合法土地證的行為是否視為已經(jīng)批準開發(fā)商延期開發(fā)？ 根據(jù)《土地登記辦法》第十八條的規(guī)定,，如有土地違法違規(guī)行為尚未處理或者正在處理的,，不予登記。2008年4月的土地變更登記雖然是由于開發(fā)商股權(quán)變動,、名稱變更而起,，但是在國土部門作出是否準予辦理變更登記的決定時，應(yīng)當核查是否存在土地閑置等違法違規(guī)行為,。國土部門辦理土地變更登記,，應(yīng)當視為其已認可雖然從開發(fā)時間來看存在土地閑置的情況，但其原因并非開發(fā)商過錯,，變更土地登記本身應(yīng)當視為已批準了開發(fā)商延期開發(fā),。 4、 辦理此類行政復(fù)議案件的注意事項,？ 首先,，是進行行政復(fù)議還是直接進行行政訴訟？如前所述,，針對收回土地決定,，開發(fā)商可以選擇行政復(fù)議，也可以選擇行政訴訟,。簡單來說,，行政復(fù)議與行政訴訟的主要區(qū)別在于，行政復(fù)議是在行政機關(guān)內(nèi)部解決行政爭議,，而行政訴訟則是由法院對行政機關(guān)具體行政行為合法性進行審查,。此外，除法律明確規(guī)定只能通過行政復(fù)議進行解決外（例如行政復(fù)議法第30條規(guī)定情形）,，絕大多數(shù)的具體行政行為都可以采取先進行行政復(fù)議,、如對復(fù)議決定不服再進行行政訴訟解決的機制。同時考慮到有關(guān)閑置土地被收回的問題更多是在各地政府部門所掌握的裁量范圍,，因此,，我們傾向可以采取先進行行政復(fù)議的方式,。 其次、行政復(fù)議案件的審查角度,？根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條,、《行政復(fù)議法實施條例》第43條等規(guī)定，審查具體行政行為是否合法,，應(yīng)主要從是否是有權(quán)機關(guān)作出的具體行政行為,、認定事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿,、適用法律是否正確,、程序是否合法、內(nèi)容是否適當幾個角度來進行審查,。具體到本案中,，主要關(guān)注的核心是有關(guān)土地閑置的事實認定是否清楚、證據(jù)是否確鑿,。 具體到有關(guān)適用法律是否正確的問題,，需要注意的是，政府部門作出收回土地的決定所援引的法律依據(jù)是否正確,、適當,、合法有效。具體到本案中,，政府部門援引的法律依據(jù)是當?shù)爻雠_的《閑置建設(shè)用地處置規(guī)定》,。該規(guī)定中有一條款為“該規(guī)定自發(fā)布之日起施行，處置積壓房地產(chǎn)工作結(jié)束后自行失效”,。而根據(jù)我們查找到的資料,，由于處置積壓房地產(chǎn)工作已經(jīng)結(jié)束，因此該規(guī)定實際上應(yīng)已失效,。從法律適用角度來說,，該行政處罰決定的法律適用是有問題的。 再次,，行政處罰的依據(jù)是否可以是土地出讓合同,？本案行政復(fù)議過程中，政府部門在行政復(fù)議答復(fù)中提出“開發(fā)商未按協(xié)議約定開發(fā)利用土地,，已構(gòu)成根本違約”,。我們認為，政府部門作出收回土地的決定在性質(zhì)上屬于行政處罰,，按照《行政處罰法》第9,、10、11條等的規(guī)定，行政處罰的依據(jù)應(yīng)當是法律規(guī)定,，而非合同,。《土地出讓合同》中雖然有關(guān)于土地開發(fā)時間以及延期開發(fā)的后果的約定,，但這只是作為政府部門認定事實的依據(jù)之一,，政府部門作出收回土地決定應(yīng)當依據(jù)的不是合同，而是明確的法律規(guī)定,。此外,，雖然關(guān)于土地出讓合同的性質(zhì)是民事合同還是行政合同存在一定分歧，但是根據(jù)《最高院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》,、《最高人民法院民事案由規(guī)定》,、《全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于國土資源部門解除國有土地使用權(quán)有償出讓合同屬于民事爭議還是行政爭議的函》,，我們還可以主張,，土地出讓合同的性質(zhì)屬于民事合同，政府部門在行政復(fù)議答復(fù)中的表述,，其合法性是一定問題的,。 再次，關(guān)于程序是否合法的問題,？這一問題也是在進行行政復(fù)議時需要關(guān)注的問題,。具體到本案中，根據(jù)《閑置土地處置辦法》第三條的規(guī)定“市,、縣人民政府土地行政主管部門對其認定的閑置土地,，應(yīng)當通知土地使用者，擬定該宗土地閑置處置方案……”,。本案中,，國土部門并未告知開發(fā)商該地塊處置方案，也未在實施處置前告知其有權(quán)依據(jù)上述規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù),，而是采取簡單方式直接收回土地,，程序上存在一定瑕疵。此外,，根據(jù)《行政處罰法》第32條,，“當事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)應(yīng)當充分聽取當事人的意見,，對當事人提出的事實,、理由和證據(jù)應(yīng)當進行復(fù)核……”，因此,，行政機關(guān)作出行政處罰決定前是否充分聽取當事人意見,，也是程序是否合法、適當?shù)目剂恳蛩刂弧＞唧w到本案中,，開發(fā)商曾多次向國土部門進行書面申辯并提供了充分的證據(jù),，但國土部門并未進行調(diào)查也沒進行復(fù)核，而是直接作出了收回土地的決定,，國土部門的程序上也是有一定瑕疵的,。 最后，開發(fā)商除了舉證證明是否存在閑置土地例外情形的事實外,，還有一點需要注意,，就是從立法原意來考慮。應(yīng)當說,，之所以會設(shè)置閑置土地收回的行政處罰,，其用意在于督促開發(fā)商能夠在限期內(nèi)及早完成開發(fā)建設(shè)，以免出現(xiàn)囤地,、爛尾等不良現(xiàn)象,。在行政復(fù)議過程中，我們建議開發(fā)商能夠同時舉證證明,，其具有充足的資金實力和能力,，同時也做好了各項準備工作，能夠盡快完成開發(fā)建設(shè),，以此給復(fù)議機關(guān)作出撤銷原收回土地增強信心,。此外，開發(fā)商在該地塊前期的各項投入也要作為證據(jù)提交,，以此說明一旦收回土地由此帶來的后續(xù)處理事宜也是會非常復(fù)雜,、也是很難處理的，以爭取從這個側(cè)面來進一步說服復(fù)議機關(guān)改變此前的收回土地決定,。 本案經(jīng)過各方努力,，最終取得了圓滿的結(jié)果，復(fù)議機關(guān)最終認可了由于規(guī)劃部門導(dǎo)致延期開發(fā)以及辦理土地變更登記視為延期開發(fā)等情況,，并撤銷了此前的收回土地決定,。 |
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