行政處罰追訴時(shí)效是指,，對(duì)違法行為人的違反行政管理秩序的行為追究行政責(zé)任、給予行政處罰的有效期限,。行政機(jī)關(guān)超過法律規(guī)定的期限未發(fā)現(xiàn)違法行為的,，對(duì)當(dāng)時(shí)的違法行為人不再給予行政處罰。

對(duì)于行政處罰追訴時(shí)效的一般規(guī)定,，行政處罰法予以明確,。原《行政處罰法》（1997年修正）第二十九條：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外,。前款規(guī)定的期限,，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,，從行為終了之日起計(jì)算?！毙滦抻喌?strong>《行政處罰法》（2021年修正）第三十六條：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全,、金融安全且有危害后果的,，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外,。前款規(guī)定的期限,，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,，從行為終了之日起計(jì)算,。”

從全國人大法工委,、原國務(wù)院法制辦,、最高人民法院及地方法院的相關(guān)觀點(diǎn)來看，上述規(guī)定主要涉及以下六層含義,。

一是,，行政處罰法規(guī)定的發(fā)現(xiàn)違法行為的主體是處罰機(jī)關(guān)或有權(quán)處罰的機(jī)關(guān)。違法行為的發(fā)現(xiàn)時(shí)間一般是行政機(jī)關(guān)的立案時(shí)間,，而非行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的時(shí)間,。對(duì)“二年未被發(fā)現(xiàn)”的理解通常為，行政機(jī)關(guān)只要啟動(dòng)調(diào)查,、取證和立案程序,，均可視為“發(fā)現(xiàn)”。群眾舉報(bào)后被認(rèn)定屬實(shí)的,，發(fā)現(xiàn)時(shí)效以舉報(bào)時(shí)間為準(zhǔn),。

全國人大常委會(huì)法工委《關(guān)于提請(qǐng)明確對(duì)行政處罰追訴時(shí)效“二年未被發(fā)現(xiàn)”認(rèn)定問題的函》的研究意見（法工委復(fù)字〔2004〕27號(hào)）明確，《行政處罰法》（1997年修正）第二十九條規(guī)定的發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)行為的主體是處罰機(jī)關(guān)或有權(quán)處罰的機(jī)關(guān),，公安,、檢察、法院,、紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法行政機(jī)關(guān)都是行使社會(huì)公權(quán)力的機(jī)關(guān),，對(duì)律師違法違紀(jì)行為的發(fā)現(xiàn)都應(yīng)該具有《行政處罰法》規(guī)定的法律效力,。因此上述任何一個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)律師違法違紀(jì)行為只要啟動(dòng)調(diào)查、取證和立案程序,，均可視為“發(fā)現(xiàn)”,；群眾舉報(bào)后被認(rèn)定屬實(shí)的，發(fā)現(xiàn)時(shí)效以舉報(bào)時(shí)間為準(zhǔn),。

最高人民法院在（2017）最高法行申4632號(hào)一案中經(jīng)審理認(rèn)為,，行政處罰追訴時(shí)效的起算點(diǎn)從違法行為發(fā)生之日開始計(jì)算；群眾舉報(bào)后被認(rèn)定屬實(shí)的,，應(yīng)以舉報(bào)時(shí)間為違法行為被發(fā)現(xiàn)的時(shí)間點(diǎn),。本案中，甘肅保監(jiān)局認(rèn)定甘肅人壽有罰則的兩項(xiàng)違法行為,，其中委托未取得展業(yè)證的人員從事保險(xiǎn)營銷活動(dòng)的違法行為發(fā)生在投保時(shí),，即2008年6月25日；未寄送2009年度,、2010年度,、2011年度紅利通知書的違法行為發(fā)生在對(duì)應(yīng)年度。劉某就上述兩項(xiàng)違法行為首次舉報(bào)的時(shí)間分別是2014年12月14日和2015年1月26日,，已經(jīng)超過二年的追訴時(shí)效,。

二是，在違法行為發(fā)生后的二年內(nèi),，對(duì)違法行為有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)未發(fā)現(xiàn)這一違反行政管理秩序的事實(shí),，在規(guī)定的二年超過后，無論在何時(shí)發(fā)現(xiàn)了這一違法事實(shí),，對(duì)當(dāng)時(shí)的違法行為人不再給予行政處罰,。

三，如果違反行政管理秩序的行為在行為發(fā)生的二年內(nèi)已被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn),，但違法行為在二年內(nèi)未被查處或者違法行為人逃避處罰,，在二年后行政機(jī)關(guān)將其查處，仍應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰,。也即,，違法行為已經(jīng)在二年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)未給予行政處罰，不存在不能給予行政處罰的情形,。

最高人民法院在（2017）最高法行申4273號(hào)一案中經(jīng)審理認(rèn)為,，金菱公司于2008年3月7日至2009年3月30日期間因進(jìn)口紙品涉嫌偷逃稅款，上海海關(guān)緝私部門于2009年4月1日對(duì)金菱公司以走私普通貨物立案偵查,，表明已經(jīng)對(duì)違法行為開始查處,，也即該違法行為已經(jīng)在二年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)，并不存在不能給予行政處罰的情形。金菱公司以2011年11月15日行政案件立案之日作為違法行為被發(fā)現(xiàn)之日,，并以此計(jì)算二年處罰時(shí)效,，屬于對(duì)法律規(guī)定的錯(cuò)誤理解。

四是,，追訴時(shí)效規(guī)定的期限從違法行為發(fā)生之日起開始計(jì)算,，而非從知道行為違法之日起計(jì)算?！斑`法行為發(fā)生之日”是指違法行為完成或者停止之日,。

五是，對(duì)于違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,，從行為終了之日起計(jì)算,。這里的“連續(xù)”狀態(tài)是指違法行為人連續(xù)實(shí)施同一種違法行為，基于同一個(gè)違法故意,，連續(xù)實(shí)施了數(shù)個(gè)獨(dú)立的行政違法行為，這些違法行為觸犯的是同一個(gè)行政處罰法規(guī)定,。

對(duì)此,，國務(wù)院法制辦公室對(duì)湖北省人民政府法制辦公室《關(guān)于如何確認(rèn)違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的請(qǐng)示》的復(fù)函（國法函〔2005〕442號(hào)）明確，《行政處罰法》（1997年修正）第二十九條中規(guī)定的違法行為的連續(xù)狀態(tài),，是指當(dāng)事人基于同一個(gè)違法故意,，連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的行政違法行為，并觸犯同一個(gè)行政處罰規(guī)定的情形,。

當(dāng)前司法實(shí)踐中,，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的情形主要涉及以下幾類：

1.對(duì)違法占地行為的查處。

最高人民法院行政審判庭關(guān)于如何計(jì)算土地違法行為追訴時(shí)效的答復(fù)（〔1997〕法行字第26號(hào)）明確,，對(duì)非法占用土地的違法行為,，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài),，其行政處罰的追訴時(shí)效,，應(yīng)根據(jù)行政處罰法第二十九條第二款的規(guī)定，從違法行為終了之日起計(jì)算,；破壞耕地的違法行為是否具有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài),，應(yīng)根據(jù)案件的具體情況區(qū)別對(duì)待。

最高人民法院在（2017）最高法行申5388號(hào)一案中經(jīng)審理認(rèn)為,，對(duì)非法占用土地的違法行為,，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài),。因此,，王某主張其違法建造的房屋自建造之日起超過2年而合法化，《房屋征收補(bǔ)償與拆遷協(xié)議》認(rèn)定其房屋面積有誤，缺乏事實(shí)和法律依據(jù),，不予支持,。

2.對(duì)違法建設(shè)行為的查處。

最高人民法院行政法官會(huì)議紀(jì)要關(guān)于“違法建筑物建成于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施之前,，規(guī)劃部門在該法實(shí)施之后作出行政處罰,，應(yīng)當(dāng)適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還是《城市規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定”明確，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定,，實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用違法行為發(fā)生時(shí)有效的法律,。但是，新法的規(guī)定更有利于被處罰人的,，應(yīng)當(dāng)根據(jù)從舊兼從輕的原則,，適用新法規(guī)定。違法行為處于持續(xù)狀態(tài)的,，應(yīng)當(dāng)適用違法行為終了時(shí)有效的法律,。違法建筑屬于違法行為持續(xù)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)適用作出行政處罰時(shí)有效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,。

全國人大常委會(huì)法工委對(duì)關(guān)于違反規(guī)劃許可,、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)違法行為追訴時(shí)效有關(guān)問題的意見（法工辦發(fā)〔2012〕20號(hào)）違反規(guī)劃許可,、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè),、設(shè)計(jì)、施工,，因其帶來的建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實(shí)始終存在,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，行政處罰追訴時(shí)效應(yīng)當(dāng)自糾正違法行為之日起計(jì)算,。

最高人民法院在（2019）最高法行申9767號(hào)一案中經(jīng)審理認(rèn)為,，因北海養(yǎng)殖場的案涉違法行為從2010年開始持續(xù)存在，故應(yīng)適用《行政處罰法》第二十九條第二款“前款規(guī)定的期限,，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算,；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算”之規(guī)定,。原審法院適用《行政處罰法》第二十九條第一款之規(guī)定,，認(rèn)定處罰決定超過二年處罰期限屬于適用法律錯(cuò)誤。

北京市一中法院在（2021）京01行終654一案中經(jīng)審理認(rèn)為,，建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度投入生產(chǎn)或者使用期間,，由于違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此,，即使“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限,，環(huán)保部門仍可以對(duì)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為依法作出處罰,，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

3.對(duì)虛報(bào)注冊(cè)資本,、提交虛假材料,、虛假出資等行為的查處。

國務(wù)院法制辦公室對(duì)國家工商總局關(guān)于公司登記管理?xiàng)l例適用有關(guān)問題的復(fù)函（國法函〔2006〕273號(hào)）明確,，公司登記管理?xiàng)l例對(duì)虛報(bào)注冊(cè)資本,、提交虛假材料、虛假出資,、抽逃出資等行為的處罰,，應(yīng)當(dāng)按照行政處罰法的有關(guān)規(guī)定辦理。虛報(bào)注冊(cè)資本,、提交虛假材料,、虛假出資、抽逃出資等行為在工商行政管理機(jī)關(guān)查處前未糾正的,，視為違法行為的繼續(xù)狀態(tài),。如果違法的公司糾正其違法行為，并達(dá)到公司法規(guī)定的條件,，且自該糾正行為之日起超過兩年的,，則不應(yīng)再追究其違法行為。

4.對(duì)道路交通連續(xù)違法行為的查處,。

全國人大常委會(huì)法工委2005年6月27日就機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)硕虝r(shí)間內(nèi)在同一路段多次超速是否同一個(gè)違法行為問題的答復(fù)中指出，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)硕虝r(shí)間內(nèi)在同一路段違法超速行駛被數(shù)個(gè)技術(shù)監(jiān)控設(shè)施記錄的,，不論車速是否曾降至規(guī)定時(shí)速以下,，均應(yīng)視為同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰,。

北京三中法院在（2020）京03行終393號(hào)一案中經(jīng)審理認(rèn)為,，交警部門對(duì)連續(xù)違法停車多日的行為能否給予多次行政處罰。通常理解,，對(duì)較為嚴(yán)重的違法行為的處罰應(yīng)重于相對(duì)較輕的違法行為的處罰,。雖然連續(xù)違停多日與多日分別違停顯然不同，但如果以一事不二罰原則為由,，對(duì)前者認(rèn)定為同一違法從而處以一次處罰,，同時(shí)對(duì)后者處以多次處罰，顯然過罰并不相當(dāng),。且連續(xù)違停與連續(xù)超速類似,，如果缺乏對(duì)時(shí)間或者距離的限制，行為人可能會(huì)權(quán)衡違法成本從而提前預(yù)期并施以成本較低的違法行為,，即以一次違法處罰的成本換取長時(shí)間違?；蜷L距離的超速行駛所帶來的收益，將造成合法停車或行車之成本遠(yuǎn)大于違法停車或行車之代價(jià)，難以實(shí)現(xiàn)督促行為人及時(shí)糾正違法的目標(biāo),，甚至?xí)嫦蚬膭?lì)一次性的長時(shí)間,、長距離違法，增加了行政管理成本,，顯然與道路交通安全行政監(jiān)管目的不符,。因此，對(duì)于長時(shí)間的違法停車行為,，在首次行政處罰后,、違法狀態(tài)仍長時(shí)間持續(xù)的情況下，如果僅以一事不再罰原則為由,，徑行認(rèn)定針對(duì)其后持續(xù)的違法停車行為作出的行政處罰缺乏依據(jù),，則可能與造成處罰內(nèi)容與該違法行為所造成公共交通損害程度不成比例的情況，有違于行政處罰法中的過罰相當(dāng)原則,。

5.對(duì)閑置土地行為的查處,。

最高人民法院在（2017）最高法行申5480號(hào)一案中經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定無償收回閑置土地的行為,，屬于行政處罰,，應(yīng)當(dāng)適用行政處罰法的相關(guān)規(guī)定。雖然定安縣國土局2015年才對(duì)圣安公司閑置土地的行為進(jìn)行調(diào)查,，但圣安公司對(duì)案涉土地延遲開發(fā)的行為一直處于連續(xù)狀態(tài),，其違法行為應(yīng)當(dāng)從其延遲開發(fā)行為終了之日起計(jì)算。雖然圣安公司稱自2007年起定安縣政府已停止對(duì)案涉土地的報(bào)建,，但圣安公司亦未提交任何證據(jù)證明其在2007年之后有向政府相關(guān)部門申請(qǐng)報(bào)建或?qū)嵤﹦?dòng)工開發(fā)的相關(guān)準(zhǔn)備工作,，其明顯不具備動(dòng)工開發(fā)的意愿。故圣安公司關(guān)于行政處罰時(shí)效屆滿,，定安縣政府對(duì)涉案土地喪失處罰權(quán)的主張,，不能成立。

六是,，對(duì)于大多數(shù)行政處罰案件來說,，行政處罰法規(guī)定的追訴時(shí)效為二年，但考慮到行政處罰案件紛繁復(fù)雜以及對(duì)具體案件處理方式,，行政處罰法同時(shí)也明確規(guī)定在行政處罰時(shí)效問題上“法律另有規(guī)定的除外”,。

例如，《治安管理處罰法》第二十二條規(guī)定：“ 違反治安管理行為在6個(gè)月內(nèi)沒有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的,，不再處罰,。前款規(guī)定的期限，從違反治安管理行為發(fā)生之日起計(jì)算,；違反治安管理行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,，從行為終了之日起計(jì)算,。”

（本文由山東省高級(jí)人民法院 溫貴能 整理）