2008年底,，廣東省與國(guó)土部簽訂了合作共建節(jié)約集約用地示范省工作協(xié)議，將“三舊”改造作為其中一項(xiàng)重要任務(wù)和政策創(chuàng)新,。經(jīng)過近十年的實(shí)踐探索,，廣東省在“三舊”改造的工作機(jī)制、運(yùn)行模式,、政策體系等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),。目前，“三舊”改造已成為廣東城市更新的推進(jìn)器,，本平臺(tái)從今天起,，將陸續(xù)介紹廣東“三舊”改造有關(guān)情況。

城市更新  幸福廣州

廣州市城市更新局提供

一,、廣州市城市更新（“三舊”改造）發(fā)展歷程

廣州市新增建設(shè)用地資源十分緊張。為盤活利用低效存量建設(shè)用地,，破解政府征地,、拆遷難等問題，緩解土地資源供需矛盾,，2009年,，按照廣東省政府與國(guó)土資源部合作建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省的工作部署，開展“三舊”改造工作,。自2009年至今大致分為兩個(gè)工作階段：

第一階段2009－2015年,，搭建制度體系，逐步深化完善,。成立市“三舊”改造辦公室,，摸清低效存量建設(shè)用地底數(shù)，形成標(biāo)圖建庫(kù)數(shù)據(jù)庫(kù),，初步建立各項(xiàng)制度,。2009年出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號(hào)），鼓勵(lì)舊廠房采取自行改造補(bǔ)交土地出讓金方式改造，規(guī)定舊廠房政府收儲(chǔ)公開出讓60%的出讓金返還土地權(quán)屬人,，短期內(nèi)充分調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)積極性,，市場(chǎng)資金踴躍參與改造，多以單個(gè)項(xiàng)目方式推進(jìn),。針對(duì)改造中出現(xiàn)的新情況,、新問題，2012年出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見》（穗府〔2012〕20號(hào)）,，2013年8月再次啟動(dòng)修訂“三舊”改造政策,，經(jīng)過深入調(diào)查研究，在“三舊”改造基礎(chǔ)上,，進(jìn)行城市更新體制和制度創(chuàng)新,。

第二階段2015年至今，探索城市更新,，差異化系統(tǒng)推進(jìn),。2015年成立了內(nèi)陸首個(gè)專門的城市更新機(jī)構(gòu)——廣州市城市更新局，11個(gè)區(qū)也成立了城市更新機(jī)構(gòu),；出臺(tái)了《廣州市城市更新辦法》及舊村莊,、舊廠房、舊城鎮(zhèn)更新實(shí)施辦法3個(gè)配套文件,，合稱“城市更新‘1+3’政策”,，于2016年1月1日起正式施行，明確重點(diǎn)推進(jìn)成片連片更新和微改造,，更加注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),、歷史文化保護(hù)和人居環(huán)境改善等綜合效益的實(shí)現(xiàn)；進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府公共利益,，降低舊廠權(quán)屬人的收益分成比例,。2016年，廣州市委十屆九次全會(huì)進(jìn)一步確立了持續(xù)系統(tǒng)差異化推進(jìn)城市更新的工作方向,。

二,、廣州市城市更新創(chuàng)新政策

1.堅(jiān)持政府主導(dǎo)，強(qiáng)化市場(chǎng)運(yùn)作,。在原“三舊”改造“兩階段推進(jìn)”（即項(xiàng)目方案編制,、審批、控規(guī)調(diào)整階段和項(xiàng)目實(shí)施階段）的基礎(chǔ)上,，新設(shè)了片區(qū)策劃環(huán)節(jié),，確定片區(qū)更新策略、發(fā)展定位,、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向,、公配比例,，并進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性、規(guī)劃實(shí)施可行性評(píng)估,，明確改造方式和模式,，測(cè)算安置復(fù)建量，提出建設(shè)時(shí)序和分期計(jì)劃等,，從而加強(qiáng)政府的統(tǒng)籌和主導(dǎo),。根據(jù)項(xiàng)目類型選擇合理的推進(jìn)模式，并明確政府相應(yīng)的定位和管理深度,。在堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作原則的基礎(chǔ)上,，對(duì)舊村改造引入合作企業(yè)的改造項(xiàng)目，適度加大政府主導(dǎo)規(guī)范實(shí)施的力度,。

2.健全利益共享機(jī)制,，調(diào)動(dòng)改造主體積極性，同時(shí)保障公共利益,。一是舊廠收儲(chǔ)改造調(diào)整企業(yè)分成比例,，更加注重保障公共利益。二是規(guī)范舊廠自行改造范圍,，允許土地權(quán)屬人優(yōu)先申請(qǐng)自行改造,；允許同一企業(yè)集團(tuán)多宗地塊按規(guī)定整體策劃打包改造；三是規(guī)范公益的舊廠征收,；四是對(duì)按時(shí)限完成土地收儲(chǔ)的給予獎(jiǎng)勵(lì),，鼓勵(lì)舊廠申請(qǐng)整宗收儲(chǔ)、增加一次性補(bǔ)償方式,；五是允許集體舊廠抵扣留用地指標(biāo),、交儲(chǔ)部分用地后改造。六是調(diào)整舊村改造的利益分配,，對(duì)歷史集體經(jīng)濟(jì)物業(yè),，可按照收入不降低原則折算復(fù)建總量；允許自然村作為改造主體申請(qǐng)全面改造,。七是完善村級(jí)工業(yè)園改造利益分配,。

3.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo),，提升改造品質(zhì),，為城市發(fā)展提供新空間和新載體。明確產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)原則,，加強(qiáng)城市更新產(chǎn)業(yè)研究,，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展；允許國(guó)有舊廠房臨時(shí)改變使用功能支持新產(chǎn)業(yè),、新業(yè)態(tài)建設(shè),，并給予5年過渡期,；允許科研、教育,、醫(yī)療,、體育機(jī)構(gòu)利用自有土地進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)改造，分類別給予土地出讓金優(yōu)惠,；保障城市公共利益,，在自行改造項(xiàng)目中規(guī)定不少于15%的用地用于公益性建設(shè)；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù),，規(guī)定工業(yè)企業(yè)遺留場(chǎng)地再開發(fā)需進(jìn)行評(píng)估和修復(fù),，確保土壤環(huán)境質(zhì)量滿足后續(xù)使用要求；為加強(qiáng)成片連片土地整備,，加快成片連片改造開發(fā),。

4.強(qiáng)化公眾參與，加強(qiáng)監(jiān)督管理,，實(shí)現(xiàn)規(guī)范操作,。一是通過城市更新中的公示、征求利害關(guān)系人意見,、組織專家論證等多種形式,，實(shí)現(xiàn)城市更新的公眾參與，并引入公眾咨詢委員會(huì)和村民理事會(huì)制度,，充分保障權(quán)利人的知情權(quán),、參與權(quán)。二是建立了政府主導(dǎo)進(jìn)行的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查制度和共享機(jī)制,，在土地及建筑物信息核查,、規(guī)劃編制階段，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性,。三是統(tǒng)籌建立健全項(xiàng)目批后監(jiān)管機(jī)制,，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，規(guī)定實(shí)施方案批復(fù)后3個(gè)月內(nèi)與項(xiàng)目改造主體簽訂監(jiān)管協(xié)議,，明確具體監(jiān)管措施及改造主體責(zé)任,。四是規(guī)定完善歷史用地手續(xù)的舊廠房項(xiàng)目未在改造方案批準(zhǔn)后兩年內(nèi)實(shí)施改造的，相應(yīng)扣減所在區(qū)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo),。

5.簡(jiǎn)政放權(quán),，理順部門職責(zé)，提升工作效率,。市級(jí)層面主要負(fù)責(zé)開展政策研究制定,、統(tǒng)籌城市更新計(jì)劃、規(guī)劃,，以及審議和批復(fù),，區(qū)政府作為城市更新第一責(zé)任主體,，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管，將老舊小區(qū)微改造,、舊村莊微改造,、舊廠房和舊樓宇微改造項(xiàng)目實(shí)施方案的審定權(quán)下放區(qū)政府；將舊城全面改造項(xiàng)目,、舊村全面改造項(xiàng)目實(shí)施方案的部分審核權(quán)下放區(qū)政府,。對(duì)更新控規(guī)調(diào)整流程進(jìn)行優(yōu)化，片區(qū)策劃方案與控規(guī)調(diào)整方案同步編制,，壓縮了城市更新片區(qū)（項(xiàng)目）控規(guī)調(diào)整時(shí)間,，提高工作效率。

三,、廣州市城市更新實(shí)施策略

1.因地制宜采取“全面改造+微改造”模式推進(jìn)更新,。對(duì)城市重點(diǎn)功能區(qū)以及對(duì)完善城市功能、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),、改善城市面貌有較大影響的城市更新項(xiàng)目,，統(tǒng)一規(guī)劃，成片儲(chǔ)備采取以拆除重建為主的全面改造模式,；對(duì)已建成區(qū)中對(duì)城市整體格局影響不大,，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低,、人居環(huán)境差的地塊,，采取以整治改善和保護(hù)活化為主的“微改造”模式。

根據(jù)項(xiàng)目具體情況,，舊廠改造主要有收儲(chǔ),、自主改造、收儲(chǔ)和自主改造相結(jié)合三種模式,；舊村,、舊城更新改造包括全面改造和微改造兩種方式，微改造又包含整治修繕和局部改造（整治修繕是以改善居住環(huán)境和保護(hù)歷史文化為目的,，通過增加市政公共服務(wù)設(shè)施,，管線下地，打通交通道路,、消防通道,，對(duì)單體建筑進(jìn)行整治修繕和重建，實(shí)現(xiàn)“三線”下地,、“雨污分流”,，改善人居環(huán)境和提升社區(qū)功能,。局部改造是保持村莊傳統(tǒng)特色風(fēng)貌,，改善居住環(huán)境,，通過局部拆除、抽疏建筑等辦法實(shí)施的整治）,。

2.明確城市更新規(guī)劃,。遵循“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作,，規(guī)劃統(tǒng)籌,、綜合提升，公眾參與,、利益共享,，歷史傳承、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”的基本原則,，廣州市編制了《廣州市城市更新總體規(guī)劃（2015－2020年）》,，將“發(fā)展規(guī)劃”和“行動(dòng)計(jì)劃”有機(jī)結(jié)合，明確了城市更新發(fā)展戰(zhàn)略和行動(dòng)策略,。

在發(fā)展規(guī)劃上,，提出了三個(gè)“一”的城市更新中長(zhǎng)期戰(zhàn)略構(gòu)想，即明確一條主線——以提升城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力與可持續(xù)發(fā)展能力為主線,；制定一套目標(biāo)——包含經(jīng)濟(jì),、社會(huì)、環(huán)境,、文化等多方面的更新目標(biāo),；設(shè)計(jì)一套制度——建立“法規(guī)體系+行政體系+運(yùn)作體系”的常規(guī)制度。

在行動(dòng)計(jì)劃上,，提出了到2020年的城市更新總體目標(biāo)：基本建立政策穩(wěn)定,、流程規(guī)范、體系完整的城市更新長(zhǎng)效發(fā)展制度,，實(shí)現(xiàn)城市更新內(nèi)涵不斷豐富,，城市更新工作穩(wěn)步推進(jìn)。提出了組織,、空間,、模式和行動(dòng)方面四大更新策略：組織上，“全市統(tǒng)籌,，區(qū)為主體,，以鎮(zhèn)街為基本單位，多元參與”,，更加重視區(qū),、鎮(zhèn)（街）、居民（村民）的作用,；空間上,，“系統(tǒng)引導(dǎo),，成片策劃，分區(qū)推進(jìn)”,，“城市戰(zhàn)略系統(tǒng)”引導(dǎo)的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)主要以成片連片實(shí)施城市更新,，“城市服務(wù)系統(tǒng)”引導(dǎo)的散點(diǎn)空間以微改造方式為主實(shí)施城市更新；模式上,，重視全面改造和微改造方式的綜合運(yùn)用,；行動(dòng)上，強(qiáng)調(diào)“計(jì)劃總控,，有序推進(jìn)”,，通過總體規(guī)劃、五年行動(dòng)計(jì)劃,、年度實(shí)施計(jì)劃等統(tǒng)籌項(xiàng)目分期,、分步推進(jìn)。

在具體實(shí)施上,，提出了功能和強(qiáng)度方面的管控要求和指引,。對(duì)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)、歷史文化保護(hù)與利用,、自然生態(tài)保護(hù),、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制、配套服務(wù)設(shè)施與保障性住房建設(shè),、綜合交通優(yōu)化,、城市風(fēng)貌特色營(yíng)造等方面內(nèi)容也提出了原則、目標(biāo)與策略,。

四,、廣州市城市更新成效顯著

1.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),。城市更新通過空間重構(gòu)和土地重配,，就地淘汰落后產(chǎn)業(yè)，引入創(chuàng)新型優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)資源和要素集聚發(fā)展,。城市更新加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊,、村級(jí)工業(yè)園,、批發(fā)市場(chǎng)、特色商業(yè)街等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)改造,。通過挖掘區(qū)位和項(xiàng)目自身優(yōu)勢(shì),，因地制宜、突出特色，注入和扶持各類創(chuàng)新型特色產(chǎn)業(yè),，拉動(dòng)社會(huì)投資,，增強(qiáng)廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。例如,，國(guó)際金融城（天河）、特色小村（番禺區(qū)漁人碼頭）等,，其中,，番禺區(qū)漁人碼頭一期引入了826家企業(yè)，可提供就業(yè)崗位約6000個(gè),，實(shí)現(xiàn)GDP100億元,、稅收2億元。

2.改善人居生活環(huán)境,，保障城市居住安全,。城市更新項(xiàng)目中，人居環(huán)境改善類的項(xiàng)目有373個(gè),、面積108.57平方公里,。采取微改造模式，對(duì)存在安全隱患,、人居環(huán)境差的建筑,，進(jìn)行整治改善、保護(hù)活化,，完善基礎(chǔ)設(shè)施,，騰退影響環(huán)保、危險(xiǎn)化工等產(chǎn)業(yè),，緩解,、消除安全隱患，打造干凈,、整潔,、平安、有序的城市環(huán)境,。

3.盤活低效存量用地,，提升節(jié)約集約用地水平。城市更新是解決廣州市用地空間飽和,、新增用地空間不足的發(fā)展瓶頸的重要途徑,。2009年至今，城市更新平均節(jié)地率達(dá)到48%,。2010年以來,，全市累計(jì)出讓存量建設(shè)用地面積27.56平方公里（“三舊”用地8.94平方公里）。

4.促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、新舊城區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展,。在舊城鎮(zhèn),、舊村莊的更新改造中，落實(shí)先安置后拆遷,，加強(qiáng)公建配套和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),，解決農(nóng)村土地?zé)o序利用、土地收益低等問題,，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間和新舊城區(qū)之間統(tǒng)籌發(fā)展,、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民增收。如獵德村改造,，村民房屋出租收益從改造前的每月每戶800元提高到改造后的4000元,，增長(zhǎng)5倍；村民自有房屋價(jià)值從改造前的4000元/㎡提高到30000元/㎡,，增長(zhǎng)7倍多,；村集體年收入從改造前1億元提高到5億元，增長(zhǎng)5倍,；綠地率由改造前的5%提高到30%,；建筑密度由原來的60%降低到28%。改造后的獵德村產(chǎn)業(yè)功能,、環(huán)境面貌完全融入珠江新城中心商務(wù)區(qū),，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

5.傳承嶺南歷史文脈,，打造城市文化品牌,。通過城市更新充分挖掘老城區(qū)潛在資源和優(yōu)勢(shì)，對(duì)歷史建筑予以活化利用,，實(shí)現(xiàn)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益與歷史遺產(chǎn)功能相結(jié)合的良性循環(huán),，延續(xù)歷史文脈，塑造獨(dú)特的城市魅力,。如廬江書院保護(hù)性更新模式既還原了書院原貌,，又改善了住戶生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了歷史文化街區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,。全市已批復(fù)項(xiàng)目已累計(jì)保護(hù)和修繕各級(jí)文物古跡、工業(yè)遺產(chǎn),、歷史建筑121宗,，涉及的總建筑面積達(dá)17.23萬(wàn)平方米。