一,、地市高職院校到底有多難

（一）生均撥款落實難

    生均撥款標準是國家公共財政向高等職業(yè)教育投入的基本依據(jù),，是促進高職院校提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的根本保障。財政部,、教育部《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度 加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》（財教〔2014〕352號）提出,，2017年各地高職院校年生均財政撥款水平應當不低于12000元。截至2016年底,，全國所有省份出臺了高職院校生均撥款標準,，但不少省的高職院校，生均撥款距離12000元標準還有不小的差距,。特別是中西部一些地市所屬高職院校,，有的生均撥款剛過千元，一般只有3000~5000元,，和標準要求差著一個數(shù)量級,。本來大部分高職院校生均撥款標準低于普通本科，僅相當于普通本科高校的50%左右,。而地市高職院校與同一區(qū)域內(nèi)的省屬高職院校相比,，生均財政撥款相差很大，有的僅為后者的1/10,。到2017年達到不低于12000元的全國統(tǒng)一標準,，有不小的難度。

（二）獲取項目支持難

“現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃”中央專項資金的分配因素著重考慮了辦學規(guī)模和財政努力程度,，包含了地市在內(nèi)的所有高職院校,，主要幫助各地建立生均撥款制度和實訓基地建設，具體分配和使用由省級統(tǒng)籌安排,。省級在分配資金時,，往往根據(jù)扶優(yōu)扶強的原則，重點支持在區(qū)域內(nèi)發(fā)揮引領示范作用的公辦職業(yè)學校,，重點用于省屬高職院校建立生均撥款制度和支持每個縣重點辦好1所標準化的中職學校,。相比較而言，處于省縣之間的地市高職院校往往成為真空地帶,，獲得中央和省專項支持的項目資金非常少,。一些競爭性項目，由于地市高職院校先天性不足,，往往處于明顯劣勢,；一些項目要求同級財政配套,，市級財政困難無法配套，只得由地市高職院校配套,，地市高職院校沒有配套資金,，不得不忍痛割愛，放棄項目競爭,。一所“省市共建,、市管為主”的全國骨干高職院校，建校10年多,，僅獲中央財政專項資金5000萬元,，省級專項資金500萬元。每年市級財政所撥的120多萬元公用經(jīng)費,，還不夠?qū)W校一個月的運轉(zhuǎn),。

（三）學生學費收取難

目前，我國大部分高職院校經(jīng)費來源仍以財政撥款,、學生學費和創(chuàng)收收入三部分為主,，極少部分以舉辦方投入為主要來源。地市高職院校學生絕大部分來自本地,，80%左右來自農(nóng)村和城市貧困家庭,，家庭對教育成本的承受能力弱。而目前高職教育的學費標準一般在6000元左右（藝術等特殊專業(yè)一般在8000~12000元之間）,，加上住宿費和生活費,，每年花費在3萬元左右，幾乎占普通家庭總收入的70%,，學生分擔職業(yè)教育成本偏高,，部分學生寧可去打工也不愿意上高職院校。同時,，地市高職院校一般地處中等城市,，對家長和考生的吸引力不強，每年學校為了招生,，經(jīng)常要作出學費減免的承諾,，還要支付潛規(guī)則的招生費用，招生的成本比較高,。據(jù)一些地市高職院校校長透露,，招一位農(nóng)村學生的成本平均在1000元左右，占學費的1/6,。家庭困難,、學費標準高、招生成本高,，由此導致學費收取比較困難,，影響了學校的正常運轉(zhuǎn)。如下表中的某高職院校2016年在校生2萬多人,，按標準學費收入至少1.2億元,，實際上只有9983萬元；學費收入占學?？偸杖氲?2%,；生均財政撥款只有1400余元。

（四）學校債務化解難

由于生均撥款標準難以落實,，很多地市高職院校沒有穩(wěn)定的經(jīng)費投入渠道,，學校建設主要靠商業(yè)貸款，沉重的債務成為制約學校持續(xù)健康發(fā)展的重要因素,。而且大多數(shù)地市高職院校由普通中專合并升格而來,，當時為了搶抓發(fā)展機遇，大興土木,，在財政投入不足,、銀行融資困難的情況下，向教師個人和企業(yè)借款以及由施工企業(yè)墊資等解決建設資金,。待國家全面化解高校債務時,，由于不是銀行貸款，不屬于化債范圍,，這部分債務一直無法化解,。目前，省屬高職院校債務大都得到有效化解,，但地市高職院校依然負債前行,，步履維艱。特別是這些年,，地市高職院校新校區(qū)建設投入較大,，還貸付息壓力巨大，每年的學費收入大多用于還本付息,，導致地市高職院校在實訓設備,、師資隊伍等內(nèi)涵建設上投入不足，嚴重影響和制約了地市高職院校的健康發(fā)展,。

二,、“誰的孩子誰抱”讓地市高職院校步履維艱

（一）省級“不愿抱”

    在高校擴張的政策下,，國家允許和鼓勵地市舉辦高等職業(yè)教育,。至于管理責任，當然是“誰舉辦誰負責”,。在這種形勢下,，地市辦高職，都非常踴躍,，積極努力向省里爭取,。等到辦起來，市州的干部安排好了,，才知道不光是一次性的建設投入,，而是每年都要持續(xù)投入，于是有的地市開始打退堂鼓,，想交到省里,。省里當然不想收，理由很充分,，“分級辦學分級管理,，自己的孩子自己抱”。如江西省財政廳,、江西省教育廳《關于公辦高職院校生均撥款標準有關事項的通知》（贛財教〔2014〕92號）明確規(guī)定,，“建立生均撥款所需資金按照高職院校隸屬關系由同級財政負擔，即省屬高職院校所需資金由省財政負擔,；市屬高職院校所需資金由有關設區(qū)市負擔,。省財政根據(jù)有關設區(qū)市保障到位情況給予適當獎補?！焙笔〗逃龔d,、省財政廳《關于進一步提高公辦高職院校生均財政撥款水平的通知》（鄂教材〔2013〕14號）明確規(guī)定，“各市州應根據(jù)當?shù)貙嶋H,，參照省定水平,，制定具體的提高所屬高職院校生均財政撥款水平工作方案，并承擔相關經(jīng)費,?！碑斎皇±镆膊⒉皇峭耆还?，很多省建立以改革和績效導向的生均撥款制度，通過“以獎代補”,，激勵和引導市州建立完善高職院校生均撥款制度,，提高生均撥款水平。

（二）市里“抱不起”

    本來申請舉辦高職教育之初,，地市政府就應想到要承擔的責任。而事實上大部分財政困難的地市根本無法落實辦學經(jīng)費,，很多地市還沒有建立高職生均撥款制度,。市級財政捉襟見肘，所能做的,，僅把學院教職工工資納入財政預算（有的是差額預算）,，另外在骨干校建設中安排地方配套專項資金。由此,，許多地市高職院校只能望“標”興嘆,，靠有限的學費積累，滾動發(fā)展,、艱難度日,。據(jù)了解，湖北黃岡職業(yè)技術學院市本級生均財政撥款2015年為1200元,，2016年為1400元,，不到同區(qū)域省屬院校的1/5。當然這里還有一個態(tài)度和認識問題,。錢總是不夠用,，此長彼消，關鍵是用在什么方面,。前不久,，筆者隨教育部領導到江西撫州調(diào)研。撫州市政府每年財政可用財力22億元,，還有200多億元的政府債務,，但發(fā)展職業(yè)教育氣魄宏大，不僅為撫州職業(yè)技術學院投入5億元,，征地938畝,，新建了一校區(qū)，改善實訓條件,，還為學?；鈧鶆?.5億元，按生均8000元的標準落實了生均財政撥款,，整個校園建設非常大氣,，設施非常先進,。

（三）學校“撐不住”

    既然“爹不愛”“爸無力”,，一些職業(yè)院校就想“自我雄起”,。特別是一些急需資金進行轉(zhuǎn)型升級和專業(yè)布局調(diào)整的地市高職，由于市本級財政困難而無法獲得資金支持,，轉(zhuǎn)而尋找其他渠道資金支持,，在增強自身造血功能的同時，也增大了發(fā)展的風險,。其他渠道一般有三條：一是擴大招生,。“生源即財源”,，很多學校為了多招生,，不惜犧牲師道尊嚴和付出巨大成本，展開招生大戰(zhàn),；結(jié)果雖然擴招了部分學生,，減輕了辦學壓力，但師資和辦學條件不能滿足辦學需要,，客觀上造成了教育質(zhì)量的下滑,，降低了人才的素質(zhì)水平。有的采取“一貫制”“3+2”的培養(yǎng)方式,，招收初中生,，既增加了培養(yǎng)成本，又導致中職生源嚴重萎縮,，使得“每縣辦一所標準化中職學?！钡膰艺唠y以落地。如撫州職業(yè)技術學院現(xiàn)有在校生9000人,，其中6000人是初中起點,，導致當?shù)刂新殞W校招生特別困難。二是盲目借債,。很多學校舊債未還又欠新債,；在銀行無法貸款，就向教師和社會融資,，請施工方墊資,，引發(fā)校園和社會不穩(wěn)定。三是提高學費標準,。很多高職院校通過特殊專業(yè)形式,，申請高收費，導致學生家庭個人過多承擔職業(yè)教育投入責任。一些高職院校非稅收入占據(jù)了教育投入的40%,，這個比例與發(fā)達國家最高25%的比例相比,，明顯偏高，與政府主導的投入機制不匹配,?！梆B(yǎng)不起”必然導致“長不大”，地市高職院校非常希望能夠收歸省管,，享受省屬高職待遇,。

三、提升地市高職院校管理層級勢在必行

（一）法律法規(guī)有明確要求

    我國《高等教育法》規(guī)定,，“國務院統(tǒng)一領導和管理全國高等教育事業(yè)。省,、自治區(qū),、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務院授權(quán)管理的高等學校,?！狈芍兄惶岬絿鴦赵汉褪杉夘I導，并沒有提到地市對于高等教育的責任,。經(jīng)過多年的調(diào)整與改革,，我國高等教育管理體制不斷完善，形成了現(xiàn)在的“中央統(tǒng)一領導,、中央和省級政府兩級管理,、以省級政府為主”的管理體制。法律法規(guī)賦予省級政府在統(tǒng)籌發(fā)展高職教育中具有義來容辭的責任,。

（二）體制改革的大勢所趨

    近年來,“省直管縣”改革成為我國行政體制改革的熱點話題,。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，優(yōu)化行政區(qū)劃設置,在有條件的地方探索推進省直接管理縣的體制改革,。隨著改革的不斷深入,省直管縣體制由財政向其他方面擴展,，成全方位的行政管理體制改革?！暗丶壥斜患芸铡?，中央和省的專項轉(zhuǎn)移支付不經(jīng)過市級，市級無法也無權(quán)統(tǒng)籌縣級的專項資金,。完全依靠市級自身財力,，能夠養(yǎng)活龐大的財政人口已夠吃力的，發(fā)展市屬高職院校免乎其難,。因此,，地市政府大多也愿意把這個“包袱”交給省里。

（三）省級統(tǒng)籌的應有之義

    在我國教育管理體制中,，省級政府具有獨特地位和優(yōu)勢,，相對于中央而言具有貼近基層、就近管理的優(yōu)勢,，相對于市縣而言具有較強的財政統(tǒng)籌和行政調(diào)控能力,。而地市政府的財政支撐能力和管理水平有限，也不可能形成自給自足的教育體系,。為實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育事業(yè)規(guī)模,、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量,、效益的統(tǒng)一,，就必須加強省級政府的教育統(tǒng)籌。擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)是教育體制改革進入“深水區(qū)”后的一個戰(zhàn)略設計,。雖然地市高職院校舉辦者是地市政府,，但這并不表示國家和省級政府不應該承擔責任。提高職業(yè)教育整體水平是各級政府和全社會的共同責任,。近年來,，財政部、教育部按照《預算法》和深化財稅體制改革的要求,，通過進一步整合職業(yè)教育補助資金,、改革資金分配辦法、建立激勵機制,、提前下達補助資金等措施,，加大對地方職業(yè)教育的支持，社會反響良好,。省里也應加大本級財政的職業(yè)教育投入,，并統(tǒng)籌中央專項資金,，加大對地市高職教育的支持。特別是在現(xiàn)行的財政管理體制下,，地市政府缺乏對區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育發(fā)展的資源供給能力,，職業(yè)教育資源布局不合理、服務產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級能力不強等問題,，亟須通過加強省級政府統(tǒng)籌來破解,。

四、在省統(tǒng)籌下提升地市高職院校的保障水平

（一）加強職業(yè)教育發(fā)展的總體謀劃

    健全職業(yè)教育分級管理體制,，完善以省為主統(tǒng)籌規(guī)劃高等職業(yè)教育的體制,；健全以市為主統(tǒng)籌規(guī)劃中等職業(yè)教育體制,；明確縣級政府發(fā)展中等職業(yè)教育責任,。合理劃分各級政府對職業(yè)教育投入的責任和比例，地市財政注重保日常運轉(zhuǎn),，省級財政注重支持績效改革和加強薄弱環(huán)節(jié),。注重合理布局和資源整合，通過財政投入引導,，采取撤,、并、轉(zhuǎn)等措施,，優(yōu)化整合地市高職資源,，力求每個市州重點辦好1所標準化的高職院校，允許辦學水平高,、社會信譽度高的高職院校升格為應用本科,。

（二）加大經(jīng)費保障政策的督辦落實

    目前對職業(yè)教育經(jīng)費保障國家有三條硬政策。一是新增教育經(jīng)費用于職業(yè)教育,，二是建立生均撥款制度,，三是教育費附加的30%用于職業(yè)教育。其中最關鍵的是建立生均撥款制度。從省域范圍看,，省屬高職院校生均撥款基本到位,，現(xiàn)在最難的是地市高職院校。單靠地市政府顯然不行,，省級政府要加強督辦和支持,，將建立生均撥款制度作為地市黨政領導教育政績考核的重要指標，作為重大項目安排的重要依據(jù),；省級財政要加大對欠發(fā)達地市高職教育的支持力度,，采取統(tǒng)籌中央資金、省級專項資金等多種形式,，配以各種激勵機制和競爭機制,，加大對地市高職教育的投入力度，幫助其全面建立生均撥款制度,，確保地市高職院校生均撥款水平2017年不低于1.2萬元,，并逐步建立動態(tài)調(diào)整機制和綜合獎補機制，從根本上解決地市高職院校辦學經(jīng)費不足和人才出口不暢兩大難題,，促進地市高職教育的持續(xù)快速發(fā)展,。

（三）加快建立合理的資金分擔機制

    《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確規(guī)定，“高等教育實行以舉辦者投入為主,、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本,、學校設立基金接受社會捐贈等籌措經(jīng)費的機制?！奔热坏厥姓堑厥懈呗氃盒５呐e辦者,，就要承擔相應的資金支出責任。省級政府可參照義務教育經(jīng)費保障機制辦法,，建立分項目,、按比例分擔的高職教育經(jīng)費保障機制，明確市級財政保教師工資,，其他建設項目,、培訓項目、資助項目等由省,、市按比例分擔,。此外，要大力推進辦學體制改革,，利用政策杠桿,，最大限度地引導、激勵社會力量辦學,，逐步建立起財政撥款,、企業(yè)資助,、個人捐資、社會力量辦學,、個人繳交學費和校辦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收等多渠道籌集經(jīng)費的體制,，增強綜合保障能力。學校也要主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要,，利用職業(yè)培訓,、技能鑒定、技術服務,、成果轉(zhuǎn)化等多種方式,，服務區(qū)域經(jīng)濟建設和行業(yè)企業(yè)，增強自我造血功能,。

（四）加緊解決歷史遺留問題和特殊困難

    地市高職院校大多是本世紀初由幾所老牌中專學校組建而成,，大都進行了新校區(qū)建設，存在許多歷史遺留問題和特殊困難,，急需穩(wěn)妥解決,。一是征地問題。很多地市高職院校新校區(qū)建設過程中,，為了搶抓機遇和進度,，沒有辦理規(guī)劃和土地許可，加上當時建設起點和標準低,，現(xiàn)在要辦理土地證,，要進行消防施工，需要一大筆錢不說,，學校經(jīng)常面臨群眾鬧事,、老板封門的風險。省級政府和有關部門要督促當?shù)卣筒块T穩(wěn)妥解決,，為學校發(fā)展創(chuàng)設良好環(huán)境,。否則不僅影響學?？沙掷m(xù)發(fā)展,，還會影響社會和諧穩(wěn)定。二是債務問題,。針對地市高職院校債務沉重的現(xiàn)實,，省級政府和部門要摸清底數(shù)、分析原因,、建立臺賬,，采取政府貼息等辦法，幫助地市職業(yè)院校逐步化解存量債務,，嚴格控制新增債務,。三是招生問題,。目前地市高職院校招生秩序比較混亂，招生成本比較高,，省級政府要出臺規(guī)范招生市場的文件,，嚴格遏制有償招生行為，實行“本科不招高職學生,、高職不招中職學生”的原則,，促進各層次職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

本文刊載于《中國職業(yè)技術教育》2017年6期,，轉(zhuǎn)載請注明出處,。