摘要

建立完善以改革和績效為導向的高等職業(yè)教育生均撥款制度,，對政府履行法定職責,、完善高等職業(yè)教育經費保障機制、解決高等職業(yè)教育投入不足,、推動省級政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用,、督促舉辦方履職盡責有著重要意義。當前各地落實高等職業(yè)教育生均撥款制度中主要存在制度建設弱和主體責任落實難等問題,。要通過推進制度創(chuàng)新,、強化責任落實、嚴格績效問責等對策來確保高等職業(yè)教育生均撥款制度真正發(fā)揮實效,，實現(xiàn)高等職業(yè)教育的高質量,、可持續(xù)發(fā)展。

為整體提升高等職業(yè)院校辦學經費水平，保障其人才培養(yǎng)質量,，促進高職院校辦出特色,，財政部、教育部決定建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度,，加快高等職業(yè)教育的發(fā)展[1],。目前全國所有省份均已建立高職院校生均撥款制度，但由于各地經濟發(fā)展狀況和財政水平的不均衡,，導致高職院校生均撥款制度很難執(zhí)行到位,。作為高等職業(yè)教育現(xiàn)階段的重點工作，按時推進建立完善生均撥款制度,，確保到2017年實現(xiàn)12000 元的生均撥款水平,，應為各級地方政府刻不容緩的共同任務。本研究通過分析高職生均撥款制度的現(xiàn)狀與困境,，提出落實該制度的對策。

一,、建立高等職業(yè)教育生均撥款制度的重要意義

1.建立高等職業(yè)教育生均撥款制度是政府履行法定職責的必然要求,。1996 年頒布的《職業(yè)教育法》規(guī)定：“省、自治區(qū),、直轄市人民政府應當制定本地區(qū)職業(yè)學校學生人數(shù)平均經費標準,。職業(yè)學校舉辦者應當按照學生人數(shù)平均經費標準足額撥付職業(yè)教育經費?！逼浜?，先后出臺的《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（2002年）、《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（2005年）,、《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014年）和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（2010年）,、《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃》（2014年）,、《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（2016年），都無一例外地明確了地方政府要依法制訂本地區(qū)職業(yè)院校生均經費標準的法定職責,。2016年新修訂的《高等教育法》更是突出了舉辦者的投入義務,，明確“高等教育要實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本,、高等學校多種渠道籌措經費的機制,。”隨著政策法規(guī)的日臻完善,，以政府主導,、舉辦方主體為特征的高等職業(yè)教育經費籌措機制正逐步形成。

2.建立高等職業(yè)教育生均撥款制度是完善高職經費保障機制的重要內容,。無論是人才培養(yǎng)還是學校的可持續(xù)性發(fā)展,，經費都是極其重要的保障因素。近年來,，中央財政對高等職業(yè)教育專項投入力度不斷加大,，極大地改善了高職院校的辦學水平，使高等職業(yè)教育從規(guī)模發(fā)展走向內涵發(fā)展,。但專項投入方式屬于競爭性經費投入方式,，獲得支持的項目院校和學生能夠受益，但普惠性略顯不足,。而生均撥款制度作為地方公共財政對高等職業(yè)教育投入的重要依據(jù),，改變了長期以來我國高等職業(yè)教育投入沒有統(tǒng)一標準的窘境，起到了保障基本的作用,。更重要的是,，作為經費保障制度健全完善的主要舉措，生均撥款制度增強了對地方政府保障高等職業(yè)教育發(fā)展的約束力,，不僅減少經費支出的隨意性,，還可以縮小地區(qū)間差異，具有促進教育公平的積極作用,。

3.建立高等職業(yè)教育生均撥款制度是解決高等職業(yè)教育投入不足的治本良方,。投入不足成為限制高等職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展的瓶頸。盡管我國高等職業(yè)教育經費投入總量逐年增長,，但尚未達到與高等職業(yè)教育發(fā)展相適應的水平,。各地生均撥款制度的相繼建立使高職院校生均經費投入不足的情況有所改善。對比財政部,、教育部《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》頒布前后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)[2],，2015年，高職院校生均公共財政預算教育經費支出達到12751元，較2014年增長25.66%,。

4.建立高等職業(yè)教育生均撥款制度是推動省級政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用的重要抓手,。按照現(xiàn)行財政體制和職業(yè)教育“分級管理、地方為主,、政府統(tǒng)籌,、社會參與”的管理體制，省級政府對區(qū)域內高職事業(yè)發(fā)展負有主要的統(tǒng)籌責任,，是推動本地區(qū)全面建立完善高職院校生均撥款制度的責任主體,。針對域內經濟發(fā)展程度不平衡的情況，建立生均撥款制度有利于省級政府牽住發(fā)揮統(tǒng)籌作用的“牛鼻子”,，強化資源整合能力,，統(tǒng)籌均衡區(qū)域間高職院校、普通本科高校,、中職學校的生均撥款水平,，以及民辦職業(yè)學校舉辦者的生均投入水平，縮小省域內的教育發(fā)展差距,，促進高職院校提升人才培養(yǎng)質量,。

5.建立高等職業(yè)教育生均撥款制度是督促舉辦方履職盡責的重要手段。高等職業(yè)教育生均撥款制度能否收到實效,，關鍵在于高職院校舉辦方對此是否貫徹執(zhí)行到位,。作為高等職業(yè)教育財政管理合理分權的有效措施，生均撥款制度使高職院校舉辦方獲得了與事權相匹配的財權,，將財政經費的決策權由國家財政的“供給側意志”轉變?yōu)榈胤秸鶕?jù)區(qū)域定位,、發(fā)展戰(zhàn)略和實際水平綜合度量為主的“需求側意志”，此舉極大地強化了辦學者的責任,，激發(fā)了辦學的活力,。目前，許多地方政府已經出臺或正在制定地方性實施方案,，通過定標準,、定責任、入預算使舉辦方的責任邊界更加清晰,，確保生均撥款有章可循,、有規(guī)可依。

二,、高等職業(yè)教育生均經費的現(xiàn)狀與問題

（一）制度建設方面

1.制度建設進程不一。目前全國31 個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）及雖然都已出臺高職院校生均撥款的相關制度，但仍有不少省份制度建設表現(xiàn)滯后。綜合各地公布的文件來看,，先前出臺生均撥款制度的省份中,，只有三分之一的省份是根據(jù)最新要求對原有制度進行了完善，還有近四分之一的省份依舊沿用原文件要求,，執(zhí)行原定的生均撥款標準,，沒有及時對原有制度進行完善。由此可見,，生均撥款存在“制度真空”,。

2.各地落實力度不等。生均撥款水平落實力度差異是導致生均撥款失衡的重要原因,?！?/span>2017 年各地高職院校年生均財政撥款水平應當不低于12000 元”是制度建設的剛性要求和硬性約束。而且在實際執(zhí)行過程中,，大部分地方都對這個剛性要求和硬性約束進行了重申和進一步明確,，并制定了分階段的達標計劃；但還是有一些地方仍按照本地財力投入情況制定和執(zhí)行生均撥款標準[2],。有的省份明確提出2014年高職院校生均撥款標準達到7000元,，2015年達到8000元，規(guī)定之后“視財力情況逐步提高”,，顯然政策支持力度值得商榷,；有的省份2013年高等職業(yè)教育生均撥款水平僅為4200 元，雖然明確了以后逐年提高,，但缺少充分,、系統(tǒng)的標準規(guī)劃。

3.覆蓋范圍局限性大,。高等職業(yè)教育生均撥款制度應覆蓋各地全部所屬獨立設置的公辦高職院校,。但一些地方政府受分級分稅預算管理體制束縛，省級層面沒有圍繞生均撥款一盤棋進行統(tǒng)籌謀劃,，制定的生均撥款政策覆蓋面窄,，大多采取“誰的孩子誰抱走”的做法，一些省份只明確省屬公辦高職院校的撥款標準,，未對其他辦學主體的公辦高職院校作出要求[2],。政策覆蓋范圍的局限阻礙了區(qū)域內高等職業(yè)教育的整體發(fā)展和均衡發(fā)展。

4.統(tǒng)計口徑不盡相同,。在“分級辦學,、分級管理”的體制下，地方政府對高職院校的撥款方式有著較大的自由裁量權,，不同的撥款方式也導致生均撥款水平的統(tǒng)計口徑存在較大差異,。雖然國家已對“年生均撥款水平”進行了明確界定,，但是很多地方在制定具體政策時卻對“生均撥款水平”沒有給出明確統(tǒng)計口徑，或者以當?shù)刎斄λ浇庾x計算口徑,，將中央專項經費,、學費等非稅收入也計入生均撥款經費，使高等職業(yè)教育生均撥款水平表面上看已經達到了國家要求,，但實際上還存在較大差距,。

5.獎懲機制尚未健全。獎懲機制是政府引導高等職業(yè)教育生均撥款制度落地,、落實的有力抓手,。中央財政于2014 年起根據(jù)各地生均撥款制度的建立完善情況、事業(yè)改革發(fā)展績效,、經費投入努力程度和經費管理情況等因素給予高等職業(yè)教育撥款標準獎補和改革績效獎補[1],。但只有少數(shù)地方建立了生均撥款的獎懲機制，一些省份對地市級政府生均撥款的落實賞罰不明,、規(guī)矩不清,，導致高等職業(yè)教育生均撥款制度執(zhí)行效率較低。

（二）主體責任方面

1.省級財政統(tǒng)籌力度不夠,。一方面,，目前各省高等職業(yè)教育生均撥款的統(tǒng)籌層次普遍偏低。一些省份統(tǒng)籌主體層層下放,，省級政府的統(tǒng)籌能力未能充分發(fā)揮,。共有14個省份生均公共財政教育經費支出不足12000元，山西,、湖南,、安徽、河南等4個省份低于10000元[3],。另一方面,，部分省級政府沒有明確對地市級政府高等職業(yè)教育經費的分擔比例，缺少對區(qū)域內公辦,、民辦高職院校均衡發(fā)展的協(xié)調,，對高等職業(yè)教育生均經費管理方式、投入標準,、獎懲機制等方面的內容不甚明確,，沒有建立起科學有效的運行機制，省級統(tǒng)籌力度不夠也給財政自給率低的困難地市級政府帶來了不小壓力,。

2.地市級財政保障明顯不足,。中國教育經費統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示[4]，2014 年地方普通高職高專學校生均公共財政預算教育經費為10156 元,，相比地方普通高等本科學校16850 元的水平仍有不少差距,，財力不足的地市級政府在足額落實國家標準上存在較大難度,。從2017年全國高職院校上報的質量報告來看[3]，大部分省屬高職院校生均撥款水平已經接近或超過12000 元,，特別是廣東、浙江,、江蘇等經濟發(fā)達地區(qū)的一些省屬高職院校生均撥款水平已經超過20000元,。與此反差明顯的是，全國有超過一半的地市級政府舉辦的高職院校還未達到12000元的生均撥款水平,，部分經濟欠發(fā)達省份均有地市級政府舉辦的高職院校生均撥款水平低于6000元,，有的地市級政府舉辦的高職院校生均撥款甚至不足3000元。

3.行業(yè)企業(yè)投入機制不順,。到2012年,，按院校主管部門劃分，全國有超過300所的高職院校由行業(yè)企業(yè)主管[5],?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，要鼓勵行業(yè)組織,、企業(yè)舉辦職業(yè)學校,，制定優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)加大對職業(yè)教育的投入。然而行業(yè)企業(yè)舉辦的職業(yè)院校一般在財政沒有戶頭,，很多地方行業(yè)和企業(yè)舉辦的高職院校得不到公共財政的生均撥款支持,，學費以外的辦學經費需要企業(yè)從主營收入中撥款補助。這在經濟下行壓力持續(xù)加大,、企業(yè)效益下滑的情況下給行業(yè)和企業(yè)帶來不小的經濟負擔,，行企舉辦的高職院校也因此缺少長期穩(wěn)定的投入。特別是一些舉辦高等職業(yè)教育的國有企業(yè),，在“剝離國有企業(yè)辦醫(yī)療,、教育等公共服務機構”等主輔分離政策下[6]，將參與職業(yè)教育辦學的責任與義務也一同剝離,，這對高等職業(yè)教育的發(fā)展極為不利,。

4.生均經費難以惠及民辦院校。民辦高職院校舉辦者的投入多為一次性的建設投入,，后續(xù)的主要辦學資金大都需要學校自主籌措,。目前在民辦高職院校的經費來源構成中，學費,、住宿費和舉辦者投資是支撐民辦高等職業(yè)教育的支柱,，政府財政性資助、社會捐贈等其他資本流入非常有限,。近半數(shù)民辦高職院校沒有享受到生均財政補貼,，生均撥款超過2000 元的只有35所[3],。在高等職業(yè)教育辦學成本居高的現(xiàn)實情況下，民辦高職院校普遍缺乏發(fā)展資金,，絕大多數(shù)的民辦院校長期以來只能依靠“以學費養(yǎng)學?！钡哪Ｊ骄S系學校運轉，較高的收費也使民辦高職院校面臨著生源減少的危機,，而生源危機也加劇了資金危機,。政府部門需盡快建立以財政資金購買服務的方式實現(xiàn)民辦高職院校可持續(xù)性發(fā)展,。

三,、落實高等職業(yè)教育生均撥款制度的對策建議

全面有效落實高等職業(yè)教育生均撥款制度，需要省級政府統(tǒng)籌推進,，并從“一盤棋”的高度加強推進力度,，督促和引導各地政府加快制度建設步伐；需要各級政府共同強化責任落實,，減少高職院校生均撥款水平的“身份差”,；需要全程督查問效，形成“事必明責,、章必嚴循,、行必責實”的執(zhí)行氛圍。

（一）推進生均撥款的制度創(chuàng)新

1.及時完善制度,。教育行政部門要敦促各地及時對現(xiàn)行生均撥款制度中不合理,、不適用的內容進行完善，縮短制度的“滯后時間”,。要在政策中明確生均撥款水平達到國家標準的時間節(jié)點,，一些經濟水平欠發(fā)達的地方政府應根據(jù)實際情況制定分階段的達標計劃。各省制定的高等職業(yè)教育生均撥款制度要覆蓋區(qū)域內所有獨立設置的公辦高職院校,。各省級政府要對區(qū)域內年生均撥款水平進行清晰的定義,，明確生均撥款的構成、合理增長路徑和模式,。要通過多指標參數(shù)設計兼具公平和績效的精細化撥款辦法,，針對不同類型學校、不同專業(yè)進一步細分生均撥款標準和系數(shù),，實行分類支持,，體現(xiàn)差異化撥款導向，使新的制度符合新情況,、解決新問題,。

2.構建運行機制?？茖W規(guī)范的運行機制是切實推進并落實生均撥款制度的有力保證,。省級政府要從過去單純要求地市級政府加大投入,，改變?yōu)橥ㄟ^有效的運行機制來激勵地市級政府建設制度、創(chuàng)新制度,。要將省以下各級政府對高等職業(yè)教育投入的責任和比例進行合理劃分和清晰界定,，加大對高職院校特別是地市級高職院校的一般性轉移撥款水平，在運行中設好“紅線”,，嚴禁以其他名義截留,、挪用，形成穩(wěn)定增長的可持續(xù)投入機制,。在分配上，要更多采取體現(xiàn)績效的因素法,，實施目標導向,，督促和引導舉辦高職院校的地市級政府積極作為。

3.健全分擔機制,。保障與經濟發(fā)展結合最緊密的高等職業(yè)教育是政府和社會的共同責任,。各級政府要加大對高等職業(yè)教育的財政支持力度，對區(qū)域內經濟欠發(fā)達地區(qū)要增加資金分配的權重,。擴大高等職業(yè)教育發(fā)展的融資渠道,，進一步改進高等職業(yè)教育經費的分擔機制，通過政府購買服務,、混合所有制辦學,、發(fā)展引導基金、建立健全企業(yè)和個人對高等職業(yè)教育捐贈的稅收優(yōu)惠制度等分擔方式調動起全社會辦職業(yè)教育的積極性,，形成政府投入和社會組織投入的良性互動,。

（二）強化生均撥款的責任落實

1.加大市屬院校的投入力度。落實高等職業(yè)教育生均撥款制度不僅要依靠中央財政支持和省級政府統(tǒng)籌,，更需要各地市級政府發(fā)揮職能積極作為,。舉辦高職院校的地市級政府要徹底改變“坐、等,、靠,、要”的思維慣性，切實擔負起主體責任,，盡快確定與自身區(qū)域經濟發(fā)展水平相適應的生均撥款標準,，明確生均撥款的構成、合理增長路徑和模式,，形成穩(wěn)中有升的動態(tài)調整機制,。要加大財政投入力度，改善本地區(qū)高等職業(yè)教育的保障水平,，有效整合各級財政補貼,、專項經費,、生均經費撥款、地方教育附費等多項資金,，提高教育生均撥款中的高等職業(yè)教育的占比,，改變高等職業(yè)教育在整個教育投入中的弱勢地位。

2.加強行企所屬院校的政策扶持,。加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育,，行業(yè)企業(yè)是重要的辦學主體。推動行企所屬院校發(fā)展壯大,，對于培養(yǎng)高素質的技術技能人才,，加快產業(yè)轉型升級具有十分重要的推動作用。地方政府要盡快改善行業(yè)企業(yè)舉辦高職院校的政策環(huán)境,，給予行企舉辦的高職院校與公辦高職院校相當?shù)牡匚缓痛?，通過以獎代補或參照當?shù)厣鶕芸顦藴寿徺I服務等方式對行業(yè)企業(yè)舉辦的高職院校予以支持，確保對行企屬院校的生均經費投入,。目前,，天津、浙江,、遼寧等地在不改變學校與行企隸屬關系的前提下,，已將公共財政覆蓋了地方國有企業(yè)舉辦的高職院校，這一做法為減輕企業(yè)舉辦職業(yè)院校的負擔提供了思路,。行業(yè)企業(yè)應該繼續(xù)以捐贈,、專項等形式對所辦院校進行投入，各級政府也應通過允許企業(yè)將舉辦高職院校的投入從企業(yè)應繳納的教育費附加中全額或部分扣除的方式予以鼓勵,。

3.增強民辦院校的“造血”功能,。在公辦高職院校生均經費緊張的情況下，民辦高職院校保障生均經費的難度之大可想而知,。然而從長遠發(fā)展來看,，過分依賴學費收入不利于民辦院校的健康發(fā)展，地方政府要積極引導,，促使民辦院校有效發(fā)揮辦學體制,、機制靈活的先天優(yōu)勢，緊跟區(qū)域經濟社會發(fā)展對高素質技術技能人才的強烈需求,，與企業(yè)就員工繼續(xù)教育,、技術服務、人才供給等方面開展緊密合作,，通過自身的“造血”功能緩解經費緊張,。財力允許的地方應逐步擴大高職院校生均撥款制度的保障范圍，還可增設民辦高職院校的生均撥款標準獎補資金，使民辦高職院校也同樣能享受到生均撥款的政策紅利,，逐步改善民辦高職院校的辦學環(huán)境,，提升民辦高職院校的競爭力。

（三）嚴格生均撥款的績效問責

1.加強監(jiān)督檢查,。加強基礎管理工作,，各地財政和教育部門要相互配合，加大對各高職院校生均經費使用情況監(jiān)督檢查力度,。制定細則,，嚴格執(zhí)行《高等學校財務制度》《高等學校會計制度》，對職業(yè)教育經費在預算分配,、使用過程和投入效果上進行監(jiān)督,，提高預算的規(guī)范性、準確性和執(zhí)行率,；要構建基于高等職業(yè)教育經費投入績效評價導向的高職院校財務信息系統(tǒng)[7],，通過數(shù)據(jù)實時監(jiān)測各地的實施進展情況，掌握各地年度計劃的完成情況,；要內外聯(lián)動，高職院校要完善經費使用內部稽核和內部控制制度,，并按照有關規(guī)定公開財務信息,，接受社會監(jiān)督，各級政府要組織專門力量開展高等職業(yè)教育生均經費投入的年度檢查,，實現(xiàn)多級聯(lián)動的外部監(jiān)控體系,，確保“好鋼用到刀刃上”,。

2.實施績效評價,。將績效理念和要求貫穿高等職業(yè)教育經費分配使用的全過程，中央財政應當加快制定職業(yè)院?？冃гu價指導意見,，明確高等職業(yè)教育生均經費績效評價的標準、流程和方法,。各地要在績效評價的大框架下配套建立起符合區(qū)域實際的高等職業(yè)教育生均經費績效評價制度,。評價要以改革和績效為導向，從學生規(guī)模,、資金使用情況,、學校建設水平、教育產出與效果等方面對生均經費的使用效益和效率進行綜合評價,，使舉辦方和高職院校形成“辦得大不如辦得好,、辦得特”的質量發(fā)展觀，抑制高職院校的盲目擴張和同質化發(fā)展。委托第三方機構編制本地區(qū)《高等職業(yè)教育生均經費年度績效報告》,，并向社會公開發(fā)布,，通過績效評價這個“緊箍咒”倒逼高等職業(yè)教育的健康持續(xù)發(fā)展。

3.建立獎懲機制,。建議各地盡快建立起覆蓋全省高職院校的獎懲機制,，充分利用績效評價結果，將其作為省級財政綜合獎補分配和相關工作開展的重要依據(jù),，通過中央財政“以獎代補”的指揮棒作用,，動態(tài)調整支持所屬高職院校改革發(fā)展的政策措施。具體實施中做到賞罰分明,，對于績效評價情況較差的地區(qū)要有逆向的激勵手段,，通過形式上的“減法”實現(xiàn)本質上的“加法”，對績效評價情況較好的地區(qū)可在下一年度的專項撥款和有關獎補中體現(xiàn)獎勵,，引導各地比做法,、曬經驗，形成“比學趕超”的干事氛圍,。還要將績效評價結果與地方政府特別是主要責任人的工作考核掛鉤,，對措施不力和存在問題的單位或個人要追責。

(任占營,，教育部職業(yè)教育與成人教育司高職發(fā)展處副處長,；童衛(wèi)軍，溫州職業(yè)技術學院,。)