吳某某不服縣政府為其承包地代耕者頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證案

    【基本案情】

申 請(qǐng) 人：吳某某

被申請(qǐng)人：某縣人民政府。

第 三 人：陳某

申請(qǐng)人于1984年將其承包田交由其父親代管,，自己進(jìn)城打工,。后其父親又將其中一部分租給第三人代耕。其父去世后,，該承包田一直由第三人代耕,。1998年，被申請(qǐng)人為第三人頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》,，包含了該代耕的承包田,。申請(qǐng)人得知后不服，申請(qǐng)行政復(fù)議,。

申請(qǐng)人稱：1983年實(shí)行農(nóng)村土地承包時(shí),，申請(qǐng)人一家四人共分得承包責(zé)任田3.92畝，被申請(qǐng)人為申請(qǐng)人頒發(fā)了戶號(hào)為×號(hào)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證,。1984年申請(qǐng)人進(jìn)城謀生,，但春插雙搶期間，申請(qǐng)人和妻子均回老家忙農(nóng)活,，平時(shí)由申請(qǐng)人的父親代為管理該責(zé)任田,。1996年，申請(qǐng)人的父親把其中的3.2畝責(zé)任田租給第三人代耕,，后申請(qǐng)人的父親病故,，該3.2畝責(zé)任田一直由第三人耕種。2014年,，申請(qǐng)人要求第三人返還該承包田,，遭到拒絕。申請(qǐng)人訴訟到縣法院時(shí),，第三人出具1998年被申請(qǐng)人頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》進(jìn)行抗辯,。因行政復(fù)議為本案訴訟的前置程序，法院遂指引申請(qǐng)人提起行政復(fù)議,，故申請(qǐng)人向市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議,。

申請(qǐng)人認(rèn)為，申請(qǐng)人作為爭(zhēng)議承包地的實(shí)際承包經(jīng)營(yíng)者,，被申請(qǐng)人的行政行為侵犯了申請(qǐng)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),，理由是：1.3.2畝承包地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確屬申請(qǐng)人所有,，被申請(qǐng)人將該地再次登記在第三人名下違反相關(guān)法律規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)法律規(guī)定,，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以家庭戶為單位進(jìn)行分配的,，本案中爭(zhēng)議的3.2畝土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在1983年就分配到申請(qǐng)人家庭戶名下。雖然申請(qǐng)人的父親將其租給第三人代耕,，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該繼續(xù)由申請(qǐng)人享有,，而被申請(qǐng)人擅自將該地塊登記在第三人名下明顯違反法律規(guī)定。2.第三人所在地村民委員會(huì)違反法定程序,，未經(jīng)村民會(huì)議討論同意,，違法將申請(qǐng)人的承包責(zé)任田登記在第三人名下?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十八條第三款規(guī)定：“承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十二條的規(guī)定,，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?！痹摲ǖ诙邨l規(guī)定：“承包期內(nèi),，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi),，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn),。承包合同中約定不得調(diào)整的,，按照其約定”。本案中,，第三人所在地村民委員會(huì)將屬于申請(qǐng)人的3.2畝承包地登記在第三人名下,，從未組織過村民會(huì)議，更沒有經(jīng)過三分之二以上村民代表或村民會(huì)議成員同意,。

被申請(qǐng)人答復(fù)稱：根據(jù)《行政復(fù)議法》第九條的規(guī)定,，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在六十日內(nèi)對(duì)具體行政行為提出行政復(fù)議申請(qǐng)。本案爭(zhēng)議的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》系于1998年頒發(fā),，申請(qǐng)人早已知曉,。經(jīng)調(diào)查，2013年,，申請(qǐng)人因與第三人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛一事,，向縣人民法院提起訴訟,。訴訟期間,，縣人民法院進(jìn)行了開庭審理。在法庭上,，第三人即闡明了1998年承包土地調(diào)整時(shí),，村里已將相關(guān)土地登記在其名下,，并領(lǐng)取了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，且當(dāng)庭出示了該證,，由此可以證明申請(qǐng)人至少在2013年×月×日即已知道被申請(qǐng)人頒發(fā)了該農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證,，行政復(fù)議申請(qǐng)超過法定期限。

第三人稱：1.申請(qǐng)人提出行政復(fù)議遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過申請(qǐng)行政復(fù)議的時(shí)效,?！缎姓?fù)議法》第九條規(guī)定行政復(fù)議申請(qǐng)期限為六十日，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》系被申請(qǐng)人1998年頒發(fā)的,，而申請(qǐng)人現(xiàn)在提出行政復(fù)議,，距頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書已經(jīng)16年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法律規(guī)定的六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)的時(shí)間,，故申請(qǐng)人請(qǐng)求權(quán)已經(jīng)喪失,。2.經(jīng)縣人民法院民事裁定書審理查明：1994年申請(qǐng)人一家四人的戶籍已遷入 縣城。申請(qǐng)人一家現(xiàn)在已不屬于村民,，不具有土地承包的資格,。1998年縣政府為第三人頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，證上水田面積為8.8畝（含申請(qǐng)人訴求的3.2畝）,，該水田由第三人及妻子,、三個(gè)兒子、一個(gè)孫子,、一個(gè)孫女共7人以家庭承包的方式共同承包經(jīng)營(yíng),。從1996年開始，申請(qǐng)人訴求的3.2畝水田一直由第三人耕種,，并且該水田的稅賦均由第三人負(fù)擔(dān),。3.因當(dāng)年水田稅賦較重，申請(qǐng)人及其家人于1995年將其承包的土地流轉(zhuǎn)給第三人耕種,，自愿放棄了村里的承包田,，并且把戶口遷入縣城。在村民及村民小組同意下,，并報(bào)村,、鄉(xiāng)、縣三級(jí)批準(zhǔn),，1998年第三人合法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證,。申請(qǐng)人從1995年至今，既未向村,、鄉(xiāng),、縣提出異議，也未提起訴訟。

復(fù)議機(jī)關(guān)查明：1983年,，申請(qǐng)人及其妻兒共四人以家庭承包的方式承包了其所在村民小組的3.92畝水田,。1994年，申請(qǐng)人一家四人的戶籍從其村民小組遷入縣城,。從1996年到1999年,，申請(qǐng)人委托其父親管理該3.92畝水田。但在1996年,，申請(qǐng)人的父親將其中的3.2畝水田交由第三人耕種,，此后該3.2畝水田的稅賦均由第三人負(fù)擔(dān)。1998年,，被申請(qǐng)人向第三人家庭頒發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》,，證上水田面積為8.8畝（含本案爭(zhēng)議的3.2畝水田），承包期到2028年×月×日止,。2013年×月,，申請(qǐng)人訴訟到縣人民法院，要求第三人歸還承包的3.2畝水田,。2014年×月×日,，縣人民法院作出民事裁定，以主體不適格為由,，裁定駁回申請(qǐng)人的起訴,。申請(qǐng)人不服，上訴到市中級(jí)人民法院,。2014年×月×日,，市中級(jí)人民法院作出民事裁定，以申請(qǐng)人須有充分理由并持有相關(guān)證據(jù),，通過行政復(fù)議,，撤銷第三人所持有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證后方能提出民事訴請(qǐng)為由，裁定駁回申請(qǐng)人的上訴,。

    【復(fù)議結(jié)果】

復(fù)議機(jī)關(guān)審理認(rèn)為：1.《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條第一款規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)”,。該條第二款規(guī)定：“因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的,，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算”。本案中,，第三人認(rèn)為申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議超過六十日的申請(qǐng)期限,，但未提供證據(jù)證明申請(qǐng)人何時(shí)知道被申請(qǐng)人向其頒發(fā)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證；被申請(qǐng)人認(rèn)為申請(qǐng)人在2013年×月×日縣人民法院法庭開庭時(shí)即已知道被申請(qǐng)人頒發(fā)了該農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證,，與申請(qǐng)人所稱符合,，但當(dāng)時(shí)尚處于訴訟期間,，直至2014年×月×日市中級(jí)人民法院下達(dá)終審裁定，才告知申請(qǐng)人“須有充分理由并持有相關(guān)證據(jù)通過行政復(fù)議,，撤銷被上訴人所持有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”后方能提出民事訴請(qǐng)。而后申請(qǐng)人根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地,、礦藏、水流,、森林,、山嶺、草原,、荒地,、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議”的規(guī)定,，于2014年×月×日向本機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。現(xiàn)有證據(jù)只能證明申請(qǐng)人在2013年×月×日才知道被申請(qǐng)人的發(fā)證行為,，而申請(qǐng)人超過六十日期限提出行政復(fù)議申請(qǐng),，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)尚在法院訴訟期間，具備正當(dāng)理由,，其申請(qǐng)期限應(yīng)當(dāng)按照《行政復(fù)議法》第九條第二款的規(guī)定處理,。因此，對(duì)被申請(qǐng)人,、第三人提出的申請(qǐng)人超過法定期限申請(qǐng)行政復(fù)議應(yīng)予駁回的請(qǐng)求,，復(fù)議機(jī)關(guān)不予支持。2.在行政復(fù)議過程中,，被申請(qǐng)人負(fù)舉證責(zé)任,。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十三條第一款規(guī)定：“被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi),，提出書面答復(fù),，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料”,。該法第二十八條第一款第（四）項(xiàng)規(guī)定,，“被申請(qǐng)人不按照本法第二十三條的規(guī)定提出書面答復(fù)、提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù),、依據(jù)和其他有關(guān)材料的,，視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù),，決定撤銷該具體行政行為”,。在行政復(fù)議期間,，被申請(qǐng)人未提交相關(guān)證據(jù)、依據(jù)材料,，證明其1998年發(fā)證行為的合法性,，應(yīng)視為沒有相關(guān)證據(jù)、依據(jù),；第三人稱申請(qǐng)人及其家人于1995年將承包的土地流轉(zhuǎn)給其耕種,，自愿放棄村里的承包田，把戶口遷入縣城,，并且其是在村民小組同意后,，報(bào)村、鄉(xiāng),、縣三級(jí)批準(zhǔn)合法取得8.8畝（含申請(qǐng)人訴求的3.2畝）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),，但也未提交相關(guān)證據(jù)材料。復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)行政復(fù)議法的相關(guān)規(guī)定,，撤銷了縣人民政府就本案爭(zhēng)議的3.2畝承包田為第三人頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》,。

    【點(diǎn) 評(píng)】

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)法律明確賦予農(nóng)村村民的一項(xiàng)物權(quán)，所以在承包期限內(nèi)承包人依法對(duì)承包的土地享有占有,、經(jīng)營(yíng),、使用和收益的權(quán)利，不依發(fā)包方的主觀意愿隨意改變,。

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定,，耕地的承包期限為30年；該法第二十六條規(guī)定,，承包期內(nèi),，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿,，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),。承包期間，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地交回發(fā)包方；第二十七條規(guī)定,，承包期內(nèi),，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi),，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn),。承包合同中約定不得調(diào)整的,，按照其約定,。

根據(jù)以上規(guī)定，我們可以明確以下幾點(diǎn)：1.耕地的承包期限為30年,；2.承包期內(nèi),，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿,，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),；3.承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn),。

從本案來看,，第一，申請(qǐng)人從1983年分得承包田,，到2013年與第三人因發(fā)生土地使用權(quán)糾紛訴至法院,，土地承包期未進(jìn)行調(diào)整，仍屬于承包期內(nèi),；第二,，申請(qǐng)人全家遷居的是縣城，屬小城鎮(zhèn),，不是設(shè)區(qū)市,，按照申請(qǐng)人的意愿，應(yīng)保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),，不需要將承包田交還村委會(huì),；第三，村委會(huì)將申請(qǐng)人的承包田登記在第三人名下,，意味著對(duì)申請(qǐng)人的承包田的承包權(quán)進(jìn)行了調(diào)整,，但村委會(huì)未經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn),。在申請(qǐng)人依法向市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)后,，第三人和發(fā)包方（所在村村委會(huì)）既不能證明其代耕的土地系合法流轉(zhuǎn)，又不能證明其調(diào)整的土地已經(jīng)三分之二以上成員或村民代表同意,。而作為審查批準(zhǔn)的縣政府主管部門,，又在事實(shí)不明的情況下頒發(fā)《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，從程序上其行政行為已構(gòu)成違法,，上級(jí)人民政府決定予以撤銷,，理由充分，依據(jù)正確,。