一,、眾議院軍事航天改革方案

美國(guó)眾議院武裝力量委員會(huì)希望通過立法，重構(gòu)國(guó)防部軍事航天管理架構(gòu),，措施是在空軍部下成立航天軍,、在戰(zhàn)略司令部下設(shè)立聯(lián)合航天指揮司令部，以及裁撤部分官僚機(jī)構(gòu),。

▲美國(guó)眾議院武裝力量委員會(huì)

1．在空軍部下成立新軍種——航天軍

眾議院法案要求在2019年1月1日前成立下設(shè)于空軍部的航天軍,，空軍部長(zhǎng)作為文職領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)設(shè)立航天軍參謀長(zhǎng)職位作為主管,，運(yùn)行方式類似于海軍部的海軍陸戰(zhàn)隊(duì),。

①航天軍的職能。包括保護(hù)美國(guó)的太空權(quán)益,；拒止（敵方）在太空,、從太空和經(jīng)由太空發(fā)起的侵略；提供航天部隊(duì),，遵照作戰(zhàn)指揮官的指令作戰(zhàn)并獲勝,；組織、訓(xùn)練和裝備航天部隊(duì),；在美國(guó)航天司令部的指揮下,，遂行太空作戰(zhàn)任務(wù),。

②航天軍的構(gòu)成,。法案規(guī)定,，航天軍組成包括航天軍參謀長(zhǎng),、相關(guān)辦公室及官員。辦公室和官員的設(shè)置依據(jù)相關(guān)法律執(zhí)行,，或由空軍部長(zhǎng)與航天軍參謀長(zhǎng)協(xié)商設(shè)置和任命,。但是，該法案中未提及航天軍的下屬部隊(duì)結(jié)構(gòu),、編成和規(guī)模等信息（參見圖1,，為本世紀(jì)初美國(guó)家安全航天管理與組織評(píng)審委員會(huì)——拉姆斯菲爾德航天委員會(huì)提出的航天軍組成方案）。

▲拉姆斯菲爾德航天委員會(huì)準(zhǔn)備報(bào)告中的航天軍

構(gòu)成方案

③航天軍參謀長(zhǎng)職責(zé),。法案規(guī)定,，航天軍參謀長(zhǎng)須經(jīng)參議院建議和認(rèn)可，由總統(tǒng)任命,，任期6年,，與空軍參謀長(zhǎng)平級(jí)。如法案生效,，首任參謀長(zhǎng)應(yīng)出自空軍四星上將,，總統(tǒng)可以指派現(xiàn)任空軍航天司令部司令作為首任航天軍參謀長(zhǎng)。

航天軍參謀長(zhǎng)向空軍部長(zhǎng)報(bào)告,，在部長(zhǎng)的授權(quán),、指令和指揮下開展工作，職責(zé)是統(tǒng)轄航天軍,，向部長(zhǎng)提交航天軍的規(guī)劃和建議,。規(guī)劃和建議批準(zhǔn)后，作為空軍部長(zhǎng)的代理人負(fù)責(zé)執(zhí)行,。具體的職責(zé)有：為空軍部長(zhǎng),、副部長(zhǎng)和助理部長(zhǎng)提供專業(yè)支持；負(fù)責(zé)航天軍的部署,，包括航天軍的征募,、組織、補(bǔ)給,、裝備（包括研發(fā)）,、訓(xùn)練、派遣,、動(dòng)員、遣散,、監(jiān)管和維持等工作,；調(diào)研和上報(bào)航天軍執(zhí)行效率,，以及支撐作戰(zhàn)司令部指揮官開展軍事行動(dòng)的準(zhǔn)備情況；為批準(zhǔn)的規(guī)劃細(xì)化相關(guān)指令,，監(jiān)管這些規(guī)劃和指令的執(zhí)行情況,；根據(jù)部長(zhǎng)的指令，協(xié)調(diào)航天軍各組織機(jī)構(gòu)的活動(dòng),。

另外規(guī)定,，航天軍參謀長(zhǎng)為參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議成員，在行使參聯(lián)會(huì)成員職責(zé)時(shí),，需要向空軍部長(zhǎng)報(bào)告與空軍相關(guān),、由參聯(lián)會(huì)成員提出的軍事建議，須全面告知與空軍職責(zé)相關(guān)的重大軍事行動(dòng),。

▲美空軍航天司令部現(xiàn)任司令約翰·雷蒙德,，有可能成為首任航天軍參謀長(zhǎng)

2．航天采辦管理變化

按照法案要求，航天軍成立后,，國(guó)防部?jī)?nèi)的部分機(jī)構(gòu)將會(huì)隨之調(diào)整,，國(guó)防部首席航天顧問（即前國(guó)防部航天執(zhí)行代理）辦公室及其職能將終止，辦公室人員將轉(zhuǎn)隸到空軍和航天軍,，同時(shí)國(guó)防航天委員會(huì)也將取消,。目前空軍部長(zhǎng)是國(guó)防部首席航天顧問，并主持國(guó)防航天委員會(huì)工作,。

法案同時(shí)規(guī)定,，在航天裝備研發(fā)方面，空軍部長(zhǎng)代表國(guó)防部組織實(shí)施衛(wèi)星和用戶終端研究,、發(fā)展,、試驗(yàn)、鑒定,，范圍包括空軍,、航天軍和國(guó)防部業(yè)務(wù)局，但國(guó)家偵察局,、國(guó)家地理空間情報(bào)局等單位除外,。在航天裝備采購(gòu)方面，空軍部長(zhǎng)代表國(guó)防部,，統(tǒng)管采購(gòu)衛(wèi)星和用戶終端,，范圍是各個(gè)軍種和國(guó)防部業(yè)務(wù)局，包括陸軍,、海軍,、空軍、航天軍,、海岸警衛(wèi)隊(duì)和海軍陸戰(zhàn)隊(duì),，但不包括國(guó)家偵察局,、國(guó)家地理空間情報(bào)局等單位；在里程碑決策審查方面,，無特殊情況下空軍部長(zhǎng)享有重大的航天國(guó)防采辦計(jì)劃里程碑決策權(quán),，針對(duì)衛(wèi)星終端計(jì)劃，除空軍和航天軍外,，空軍部長(zhǎng)一般不行使其他軍種,、國(guó)家偵察局、國(guó)家地理空間情報(bào)局等單位的里程碑決策權(quán),?？哲姴块L(zhǎng)治下的航天裝備采辦工作，由航天軍參謀長(zhǎng)提出衛(wèi)星和用戶終端的發(fā)展需求,。法案同時(shí)規(guī)定,，所有條款內(nèi)容不能限制其他軍種（陸軍、海軍,、海軍陸戰(zhàn)隊(duì),、海岸警衛(wèi)隊(duì)）和國(guó)防部部分特殊部門（國(guó)家偵察局和國(guó)家地理空間情報(bào)局）的航天裝備研發(fā)管理權(quán)力，包括衛(wèi)星和用戶終端的研究,、發(fā)展,、試驗(yàn)、鑒定管理權(quán),，以及終端運(yùn)行管理權(quán),。

▲現(xiàn)任美空軍部長(zhǎng)希瑟·威爾遜

3．在戰(zhàn)略司令部下設(shè)立聯(lián)合航天指揮司令部——美國(guó)航天司令部

法案要求國(guó)防部在2019年1月1日前，在美國(guó)戰(zhàn)略司令部下設(shè)立聯(lián)合航天指揮司令部,，即美國(guó)航天司令部,。美國(guó)航天司令部的司令為四星上將或海軍上將。美國(guó)航天司令部司令經(jīng)參議院建議和認(rèn)可,，由總統(tǒng)任命,。美國(guó)航天司令部司令應(yīng)演練聯(lián)合指揮太空活動(dòng)和任務(wù)，美國(guó)航天司令部由各軍種參謀聯(lián)合支撐,。眾議院希望通過在美國(guó)戰(zhàn)略司令部下設(shè)立美國(guó)航天司令部,，提升作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)內(nèi)國(guó)家安全太空作戰(zhàn)行動(dòng)的效能，強(qiáng)化國(guó)防部對(duì)太空作戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo),。但是,，法案中對(duì)美國(guó)航天司令部的描述不多，所屬構(gòu)成仍不明朗,，也未提及與現(xiàn)有戰(zhàn)略司令部下屬聯(lián)合航天職能司令部,、國(guó)家太空防御中心，以及戰(zhàn)區(qū)之間的關(guān)系。

▲位于彼得森空軍基地的美空軍航天司令部

二,、各方秉持態(tài)度綜述

眾議院的軍事航天改革方案動(dòng)作幅度大,，牽涉的相關(guān)利益方多，尤其是對(duì)國(guó)防部和空軍的影響更是深遠(yuǎn),，因此引起巨大爭(zhēng)論，各方圍繞航天軍是否應(yīng)該組建,，展開激烈辯論和博弈,。

1．眾議院的態(tài)度

美國(guó)眾議院武裝力量委員會(huì)的態(tài)度十分堅(jiān)決，尤其是提案發(fā)起人——戰(zhàn)略力量分委會(huì)主席邁克·羅杰斯和資深議員吉姆·庫(kù)珀更是不遺余力地進(jìn)行游說,。眾議院認(rèn)為航天軍的成立具有現(xiàn)實(shí)需求：太空與陸,、海、空同為作戰(zhàn)域,，美國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家安全太空管理架構(gòu)無法充分應(yīng)對(duì)太空域演變?yōu)樽鲬?zhàn)域所帶來的威脅,；空軍的作戰(zhàn)疆域是空中，而非太空,，現(xiàn)有的管理體制下,，航天計(jì)劃必須與空軍的飛機(jī)計(jì)劃爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)，但劣勢(shì)明顯,；中國(guó)和俄羅斯已經(jīng)實(shí)質(zhì)上成立了相應(yīng)部隊(duì),。因此，如果不對(duì)國(guó)家安全太空組織實(shí)施重大結(jié)構(gòu)調(diào)整,，美國(guó)將置自身于巨大風(fēng)險(xiǎn)之中,，將失去其保持的利用太空服務(wù)國(guó)家安全的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。成立航天軍的根本目的,，是確保一名高級(jí)軍官能夠?qū)Ｂ氊?fù)責(zé)太空作戰(zhàn)的訓(xùn)練,、裝備工作以及未來任何可能的戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)。

▲邁克·羅杰斯和吉姆·庫(kù)珀

眾議院甚至為未來美國(guó)軍事航天改革設(shè)定了指導(dǎo)性原則：必須裁撤官僚機(jī)構(gòu),，明確角色和職能,，必須設(shè)定一個(gè)角色給予適當(dāng)權(quán)力引領(lǐng)國(guó)家安全太空發(fā)展；太空應(yīng)被賦予與陸,、海,、空平等的優(yōu)先發(fā)展地位；必須建立一個(gè)清晰劃定,、由航天專業(yè)人員組成的核心力量,，這些人應(yīng)該作為航天專家進(jìn)行訓(xùn)練、晉升和保留,；應(yīng)該建立一體化的國(guó)家安全太空計(jì)劃,。

2．參議院的態(tài)度

美國(guó)參議院武裝力量委員會(huì)也發(fā)布了其《2018財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》草案，雖未像眾議院一樣提出組建航天軍,，但提出對(duì)航天計(jì)劃的管理方式進(jìn)行改革,。草案規(guī)定,，設(shè)立首席信息戰(zhàn)執(zhí)行官直接向國(guó)防部長(zhǎng)報(bào)告，擔(dān)任國(guó)防部長(zhǎng)首席網(wǎng)絡(luò)顧問和國(guó)防部首席航天顧問,。首席網(wǎng)絡(luò)顧問在2014財(cái)年法案中設(shè)立,，當(dāng)前空置；國(guó)防部首席航天顧問2015年設(shè)立,，現(xiàn)由空軍部長(zhǎng)擔(dān)任,。參議院認(rèn)為這兩個(gè)職位運(yùn)行效果不夠令人信服，現(xiàn)有的組織架構(gòu)和太空,、網(wǎng)絡(luò),、信息之間的資源分配權(quán)，與目前的作戰(zhàn)需求不匹配,，需要在國(guó)防部?jī)?nèi)設(shè)立一個(gè)官員對(duì)這些任務(wù)劃分優(yōu)先級(jí),。參議院希望實(shí)現(xiàn)對(duì)太空、網(wǎng)絡(luò)和信息進(jìn)行統(tǒng)管,，避免軍種間的狹隘競(jìng)爭(zhēng),。可以看出,，盡管參眾兩院都希望對(duì)國(guó)防部航天計(jì)劃和政策的管理進(jìn)行重大調(diào)整,，但方案明顯不同。

3．國(guó)防部,、空軍及政府意見

眾議院法案招致空軍部長(zhǎng)和參謀長(zhǎng)的堅(jiān)決反對(duì),，認(rèn)為這是一個(gè)方向性錯(cuò)誤，是對(duì)現(xiàn)有航天力量結(jié)構(gòu)的一次沒有意義的調(diào)整,，因?yàn)榭哲姾教焖玖畈孔?982年就已經(jīng)開始運(yùn)行,，組建航天軍將導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)新的官僚和冗余機(jī)構(gòu)，運(yùn)行更加復(fù)雜,、運(yùn)行成本更高,。

國(guó)防部對(duì)于組建航天軍持否定態(tài)度。美國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯曾給眾議院武裝力量委員會(huì)空中與陸地戰(zhàn)術(shù)力量分委員會(huì)前主席麥克·特納寫信,，反對(duì)針對(duì)太空組建新軍種,。麥克·特納對(duì)眾議院國(guó)防授權(quán)法案提出修正案，建議刪除組建航天軍提案,，改為對(duì)此進(jìn)行研究,，但修正案未獲得眾議院支持。

▲美國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯和空軍部長(zhǎng),、空軍參謀長(zhǎng)

特朗普政府已經(jīng)知會(huì)眾議院,，不同意在《2018財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》中創(chuàng)建航天軍，稱該建議還不成熟，國(guó)防部已經(jīng)在對(duì)軍事航天組織結(jié)構(gòu)改革進(jìn)行研究評(píng)估,，其中包括航天軍選項(xiàng),，政府希望在評(píng)估完成后再作出決策。

4．智庫(kù)專家看法

圍繞此事,，美國(guó)多個(gè)民間智庫(kù)也加入討論,。戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心國(guó)防分析專家托德·哈里森表示，許多人認(rèn)為隨著軍事航天能力的持續(xù)發(fā)展,，航天力量需要建立自己的部隊(duì),，但問題是時(shí)機(jī)，空軍似乎覺得太空還沒成為完全的戰(zhàn)場(chǎng),，不需要一支獨(dú)立、平級(jí)的軍種,。新美國(guó)安全中心專家杰瑞·漢德瑞克斯表示支持該提案,，認(rèn)為太空是空中的自然延伸這種說法難以令人信服。傳統(tǒng)基金會(huì)專家湯姆·斯鮑爾提出,，眾議院武裝力量委員會(huì)認(rèn)為創(chuàng)建新的軍種能夠更好地聚焦創(chuàng)新和在太空作戰(zhàn),，但實(shí)際上將導(dǎo)致成本高昂以及管理碎片化問題。美國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)專家麥肯齊·艾格倫對(duì)空軍航天司令部存在的情況下成立航天軍表示擔(dān)憂,。

目前看,，眾議院組建航天軍法案的走向并不明朗，同時(shí)也面臨巨大的挑戰(zhàn),，相關(guān)各方的博弈不會(huì)停止,。參眾兩院雖然方案不一致，但都支持進(jìn)行重大調(diào)整,，同時(shí)國(guó)防部也在加緊評(píng)估組織管理方案,，空軍也提出設(shè)立專職副參謀長(zhǎng)負(fù)責(zé)太空作戰(zhàn)事務(wù)。鑒于美國(guó)各界已達(dá)成共識(shí),，國(guó)家安全太空組織架構(gòu)和管理存在系統(tǒng)性缺陷,，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管出現(xiàn)嚴(yán)重碎片化，因此即使組建航天軍法案最終未獲通過,，美國(guó)軍事航天管理結(jié)構(gòu)重塑也不可避免,。