「基本案情」 ：

　　2002年9月24日,，李某與鄰居發(fā)生宅基糾紛，向鎮(zhèn)政府提出申請(qǐng),，請(qǐng)求鎮(zhèn)政府對(duì)其宅基地使用權(quán)給予明確的答復(fù),。

　　2003年1月15日，原告李某向本院提起行政訴訟,，要求被告鎮(zhèn)政府履行法定職責(zé),。在訴訟過(guò)程中，原告自行撤回起訴,。1月18日,，被告鎮(zhèn)政府受理了原告李某的申請(qǐng)。2月20日,，被告與原告進(jìn)行談話,，告知原告其宅基地于1994年已經(jīng)確權(quán)，現(xiàn)再次要求確權(quán)沒(méi)有依據(jù),。原告與高某的宅基地的界限清楚,，不存在調(diào)解和處理的問(wèn)題。

　　李某堅(jiān)持認(rèn)為：2002年,，其與鄰居因走道問(wèn)題發(fā)生糾紛,，找到良鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要求解決，良鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府未予解決,。同年11月,，以鎮(zhèn)政府行政不作為為由再次起訴。后被告言明將給予處理,，為此原告撤回了起訴,。但被告仍未作出處理，故原告第三次訴至我院,，請(qǐng)求判令被告對(duì)相關(guān)問(wèn)題及時(shí)予以公平處理,。

　　被告答辯認(rèn)為：1、原告未向我方申請(qǐng)對(duì)其使用過(guò)道進(jìn)行處理,，所以我方不存在行政不作為,。2,、由于李某和高某的宅基界限清楚，李某本人也承認(rèn)不存在爭(zhēng)議,，故不存在處理問(wèn)題,。李某家走西北門(mén)經(jīng)過(guò)鄰居宅基地是侵權(quán)行為，侵權(quán)行為不屬于我方的職權(quán)范圍,。其要求再次確權(quán)沒(méi)有依據(jù),，我方已于2003年2月20日告知李某。3,、我們準(zhǔn)備通過(guò)協(xié)調(diào),，做其鄰居的思想工作，促使其對(duì)李某家予以適當(dāng)補(bǔ)償,，在其宅基上走道,，并與村委會(huì)簽定協(xié)議，但李某未按通知時(shí)間到村建科參加調(diào)解,。

　　房山法院經(jīng)審理判決駁回原告李某的訴訟請(qǐng)求,。

　　「評(píng)析」 ：

　　在本案處理中有以下幾種意見(jiàn)：

　　第一種意見(jiàn)認(rèn)為，被告負(fù)有解決個(gè)人之間土地所有權(quán)與使用權(quán)爭(zhēng)議的職責(zé),。原告向被告提交的申請(qǐng)書(shū)中載明：申請(qǐng)被告確認(rèn)其宅基地使用范圍,，被告就此問(wèn)題已告知原告“你家宅基地檔案明確，不存在重新確權(quán)的理由”,。原告向本院遞交的起訴書(shū)中載明,，其要求被告就使用的過(guò)道進(jìn)行公平處理。但原告在申請(qǐng)書(shū)中并未要求被告對(duì)過(guò)道問(wèn)題進(jìn)行處理,，故原告起訴被告不作為的理由不能成立,。應(yīng)依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋》第五十六條的（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求,。

　　第二種意見(jiàn)認(rèn)為：被告負(fù)有解決個(gè)人與個(gè)人之間土地所有權(quán)與使用權(quán)爭(zhēng)議的職責(zé),。原告的申請(qǐng)和其向被告提交的證明材料均證明，原告向被告申請(qǐng)解決其與鄰居間發(fā)生的過(guò)道使用權(quán)的糾紛,，進(jìn)而要求被告對(duì)其宅基地進(jìn)行確權(quán),。被告立案后雖然進(jìn)行了調(diào)查、調(diào)解工作,，但未達(dá)成調(diào)解協(xié)議,。在未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的情況下，被告應(yīng)當(dāng)參照《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》的規(guī)定,，對(duì)原告要求解決的土地權(quán)屬糾紛作出書(shū)面處理決定,。被告對(duì)原告的申請(qǐng)未作出書(shū)面的處理決定的行為是錯(cuò)誤的。故應(yīng)依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第三十九條第一款的規(guī)定,，判決被告良鄉(xiāng)鎮(zhèn)在判決書(shū)生效之日起60日內(nèi)履行法定職責(zé),。

　　本案是履責(zé)之訴。行政機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,，負(fù)有一定的行政管理職權(quán)，但法院如何審查行政機(jī)關(guān)是否履行了其法定的職責(zé),，其標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一,。筆者認(rèn)為，審查行政機(jī)關(guān)是否履行了其法定職責(zé)應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手,。

　　一,、審查原告申請(qǐng)的事項(xiàng)

　　申請(qǐng)的事項(xiàng)是否由該行政機(jī)關(guān)主管

　　根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,，我國(guó)許多行政機(jī)關(guān)具有保護(hù)公民人身權(quán)和公民,、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)。法定職責(zé)就是法律法規(guī)規(guī)定的,，行政機(jī)關(guān)在行使其行政職權(quán)的過(guò)程中必須承擔(dān)的義務(wù),。但由于法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)不同的行政職權(quán)，因此行政機(jī)關(guān)所負(fù)有的法定職責(zé)也不盡相同,。如公安機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)公民人身權(quán),、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，而工商部門(mén)不負(fù)有保護(hù)公民人身權(quán)的法定職責(zé),。就本案來(lái)說(shuō),，被告依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第16條的規(guī)定，負(fù)有解決個(gè)人與個(gè)人之間土地所有權(quán)與使用權(quán)爭(zhēng)議的職責(zé),。因此,，原告申請(qǐng)就使用的伙道進(jìn)行公平處理，被告負(fù)有法定職責(zé),。

　　申請(qǐng)的事項(xiàng)是否是應(yīng)當(dāng)依申請(qǐng)而作出的行政行為

　　在行政行為的分類(lèi)上,，行政行為可以分為依職權(quán)的行政行為和依申請(qǐng)的行政行為。依職權(quán)的行政行為是指行政主體根據(jù)其職權(quán)而無(wú)需行政相對(duì)人申請(qǐng)就能主動(dòng)實(shí)施的行政行為,。依申請(qǐng)的行政行為是指,，行政主體只有在行政相對(duì)人提出申請(qǐng)后才能實(shí)施而不能主動(dòng)實(shí)施的行政行為。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第16條規(guī)定,，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議,，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的,，由人民政府處理,。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或縣級(jí)人民政府處理,。由此可見(jiàn),，本案原告申請(qǐng)的過(guò)道使用權(quán)爭(zhēng)議屬于被告應(yīng)當(dāng)依據(jù)申請(qǐng)而作出處理的爭(zhēng)議。

　　申請(qǐng)的具體事項(xiàng)是什么

　　由于行政管理權(quán)非常寬泛,，特別是基層人民政府的法定職責(zé),，既包括土地爭(zhēng)議的處理，也包括土地使用權(quán)的確定,，因此,，確定原告的申請(qǐng)至關(guān)重要，本案原告申請(qǐng)被告就其家宅基地范圍進(jìn)行確權(quán),，因此原告的申請(qǐng)屬于確權(quán)申請(qǐng),。

　　二、審查被告的執(zhí)法程序

　　按照通常的理解,，“作為”就是行為人積極地有所“為”,，“不作為”就是行為人消極地有所“不為”。但在行政法上,，行政主體的“為”與“不為”卻存在著實(shí)體與程序之分,。任何一個(gè)行政行為都是實(shí)體與程序的統(tǒng)一。即程序上是消極地“不為”,，實(shí)體內(nèi)容上必定是不為,，而他只能是一個(gè)行政不作為。程序上的積極“為”,，如進(jìn)行立案,、調(diào)查、作出否定性的決定,，實(shí)體上是否定的結(jié)論“不為”,，而他只能是行政行為。很多人又稱(chēng)其為“積極的不作為”,。就本案而言,，原告申請(qǐng)后，被告進(jìn)行了立案,，并對(duì)相關(guān)證人進(jìn)行了調(diào)查,，提出了調(diào)解的意見(jiàn)，調(diào)解不成后,，明確告知原告否定性意見(jiàn),，被告對(duì)原告要求確定其宅基地使用權(quán)之申請(qǐng)已經(jīng)作出了行政行為。

　　三,、審查被告調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)

　　審查完上述事項(xiàng)后,，最終需要審查被告調(diào)查認(rèn)定的事實(shí),。就本案而言，被告認(rèn)為原告申請(qǐng)就其宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán),，被告以就原告之申請(qǐng)作出了處理,，被告并沒(méi)有收到原告申請(qǐng)解決過(guò)道糾紛的申請(qǐng)，因此也不存在行政不作為,。通過(guò)對(duì)事實(shí)的審查,，可以確定，原告向被告申請(qǐng)的請(qǐng)求是“對(duì)其家的宅基地使用權(quán)給予明確的答復(fù)”,，而被告已就原告之請(qǐng)求明確答復(fù)“其家的宅基地于1994年已經(jīng)確權(quán),，現(xiàn)再次要求確權(quán)沒(méi)有依據(jù)。其與高某的宅基地的界限清楚,，不存在糾紛的問(wèn)題，因此,，不存在調(diào)解和處理”,。原告的申請(qǐng)書(shū)中并未申請(qǐng)被告解決伙道糾紛，被告認(rèn)為沒(méi)有收到原告申請(qǐng)解決伙道糾紛的申請(qǐng),，因此也不存在行政不作為的理由成立,。

　　綜上所述，原告起訴被告不作為的理由不能成立,，應(yīng)依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋》第五十六條的（一）項(xiàng)之規(guī)定,，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。