一、PPP土地開發(fā)的政策問題

（一）土地開發(fā)PPP模式運作的范圍和條件

PPP模式是政府近年來鼓勵的一種投融資運作模式,。PPP模式的本質(zhì)是公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的市場化運營,，它包含兩個重要涵義：一是公共（益）性，二是運營,。

任何PPP項目都應(yīng)兼具公共性和運營性,。單純的土地一級開發(fā)不具備運營性質(zhì)，單純的土地二級開發(fā)不具備公共性（棚改等公益項目除外）,，它們都不具備PPP模式運作的條件,，政策也不允許。如果把運營內(nèi)容與土地一級開發(fā)搭配起來,，或者把公共內(nèi)容與土地二級開發(fā)搭配起來,，就具備PPP模式運作的條件了。

項目用地是PPP項目建設(shè)和運營的基本要素,。土地一級開發(fā)是否捆入項目以PPP模式運作的判斷依據(jù)是：土地一級開發(fā)成本是否入PPP項目總投資,。據(jù)此，一般有幾種情況：第一,，政府相關(guān)部門已經(jīng)完成了項目所需用地的一級開發(fā)（征地,、拆遷、前期基礎(chǔ)建設(shè)等）,，將熟地直接打包入PPP項目,。相關(guān)開發(fā)成本由政府投入，不計入PPP項目總投資,。第二,，政府相關(guān)部門已經(jīng)完成了項目所需用地的一級開發(fā)，但相關(guān)開發(fā)成本計入項目總投資,。第三,，生地直接打包入PPP項目,，社會資本方按合同要求承擔(dān)土地一級開發(fā)的施工任務(wù)，相關(guān)開發(fā)成本計入項目總投資,。顯然,，后兩種都屬于將土地一級開發(fā)納入PPP項目運作模式中,，在實踐中也非常普遍,。第一種則更為規(guī)范，只有財力充裕并且對長遠負責(zé)的政府才具備條件,。

土地二級開發(fā)必須與公共內(nèi)容結(jié)合起來,，才具備PPP模式運作的條件，如：產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā),、產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn),、養(yǎng)老綜合開發(fā)（小鎮(zhèn)）、文旅小鎮(zhèn),、科技小鎮(zhèn),、體育小鎮(zhèn)，等各種各樣的綜合開發(fā)和特色小鎮(zhèn),。由于項目原本定位的公益性質(zhì),，項目的收益不能覆蓋成本，因此可以（根據(jù)規(guī)定）以資源性補償?shù)姆绞桨讯壨恋卮虬肫渲?，通過土地相關(guān)收益對項目進行補貼,，形成了附帶二級土地開發(fā)性質(zhì)的各種園區(qū)和小鎮(zhèn)。

（二） PPP土地一級開發(fā)的政策可行性存疑,，但實踐普遍

關(guān)于土地一級開發(fā)是否適宜打包入PPP項目中,，現(xiàn)有的政策法規(guī)解釋比較混亂。例如,，財金[2016]91文指出,，PPP項目主體或其他社會資本不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作。但國土資發(fā)[2007]277,、國土資發(fā)[2012]162以及財綜[2016]4則指出,，土地收儲和前期開發(fā)的相關(guān)工作應(yīng)由土儲部門承擔(dān)，但前期開發(fā)中的基建工作還需通過公開招標的方式選擇有資質(zhì)的第三方單位進行,。

總之,，關(guān)于PPP土地一級開發(fā)的政策解釋比較混亂，各家理解也不同,。在實踐中,，一般含有少量土地一級開發(fā)的項目，會將其打包入PPP項目中,，含大規(guī)模土地一級開發(fā)的園區(qū)或小鎮(zhèn)也會將土地一級開發(fā)納入PPP模式中,。類似華夏幸福,、萬達等各大上市公司及央企在運行園區(qū)和特色小鎮(zhèn)項目時，普遍把土地一級開發(fā)打包入項目中,，實現(xiàn)土地一,、二級聯(lián)動開發(fā)。

（三）87號文禁止土地一級開發(fā)的政府采購服務(wù)模式

87號文嚴禁將土地一級開發(fā)作為政府采購服務(wù)的方式運作,。

雖然PPP模式也包含政府付費類,，但PPP與政府采購服務(wù)是兩種不同的投融資模式。首先,，政府采購服務(wù)沒有經(jīng)過物有所值評價,、財政承受能力論證和嚴格的實施方案審定，難以保證項目的運營性和風(fēng)險合理配置,。其次,，政府采購服務(wù)要求是三年以內(nèi)（政府購買服務(wù)所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排），而PPP項目要求是十年以上,；再次,，所有PPP項目的政府付費受到10%的公共預(yù)算支出的限制，而政府購買服務(wù)則不受此限制,。

總之,，87號文針對的是此前許多土地一級開發(fā)以政府購買服務(wù)的方式，直接由平臺公司或其它公司承擔(dān)的運作模式,。87號文并沒有針對含有土地一級開發(fā)的PPP項目,。

（四）土地一級開發(fā)的收益模式：來自土地收入，但不得掛鉤

單純的土地一級開發(fā)是不適用于PPP模式的,，因為土地一級開發(fā)不涉及運營,。但是土地一級開發(fā)包含大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，打包入項目是符合PPP模式應(yīng)有之義的,。

土地一級開發(fā)的主要收入來源為土地出讓收入,，但不得掛鉤。第一,，一系列國土和財政的相關(guān)法規(guī)都嚴格限定了土地財政收支兩條線的原則,，也即土地相關(guān)收入只能進入國庫。第二,，PPP付費模式中的政府付費和缺口補助,，都可以以財政列支，既包括一般預(yù)算,，也包括政府基金預(yù)算（土地）,。簡而言之，土地出讓收入必須進國庫列入收入預(yù)算,，然后再通過支出預(yù)算從國庫轉(zhuǎn)出來,。

針對現(xiàn)有部分園區(qū)開發(fā)類PPP項目對土地收支兩條線的模糊化處理,、甚至違規(guī)操作，一系列規(guī)范文件都要求把項目收益來源與土地分隔開,。例如,，財綜（2016）4號《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》指出，項目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴格履行合同義務(wù),，按合同約定數(shù)額獲取報酬,，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得已項目所涉及的土地名義融資或者變相融資,。財金[2016]91號文指出：“PPP項目主體或其他社會資本……不得變相取得土地收益”,、“PPP項目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤”,。

實踐中，PPP付費來自政府基金預(yù)算比例也較低,。政府基金支出預(yù)算中的支出科目中征地和拆遷補償支出,、土地開發(fā)支出、城市建設(shè)支出等科目都是可以用來償還開發(fā)成本,。但實際上,，由于時間不匹配（土地開發(fā)的周期一般為2~3年，PPP模式的付費周期則至少10年）,，以及地方政府意愿,，政府基金支出預(yù)算土地支出主要用于作為新一輪的土地儲備或者其它，PPP付費來源主要還是來自一般預(yù)算支出,。并且近年來,，預(yù)算調(diào)整也不斷提高了政府基金預(yù)算調(diào)入一般預(yù)算的比例。

（五）二級土地開發(fā)：“兩招并一招”

根據(jù)我國土地法規(guī),，PPP項目用地可以通過無償方式和有償方式取得,。無償方式主要是指劃撥，有償方式主要是指出讓,、租賃和國有土地使用權(quán)作價出資入股,，其中出讓方式有包括招、拍,、掛和協(xié)議出讓,。

PPP的社會資本采購方式包括公開招標、邀請招標,、競爭性談判,、競爭性磋商和單一來源采購；土地出讓則必須按照《土地管理法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定進行,。因此,，依法采購的PPP項目社會資本方有可能摘不到項目包含用地,。這種情況一般有兩種解決方式：第一，社會資本方可在PPP合同中約定不能成功摘地的補償措施或替代解決方案,。第二,，采取“兩招并一招”的操作模式。

“兩招并一招”即以公開招標的方式,，將采購社會資本與土地出讓的招標同步進行,。財金〔2016〕91號、發(fā)改投資〔2016〕2231號,、國土資廳發(fā)〔2016〕38號都為“兩招并一招”提供了依據(jù),。如財金〔2016〕91號）規(guī)定：“依法需要以招標拍賣掛牌方式供應(yīng)土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市,、縣國土資源主管部門編制供地方案,、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監(jiān)管的前提下,，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實施,。”

另外,，“兩招并一招”原則上只限于PPP項目用地,， PPP項目包外的宗地不在此列。

（六）涉及土地二級開發(fā)的PPP項目操作要點

一般涉及建設(shè)內(nèi)容的PPP項目,，如果社會資本方自己可以承建項目建設(shè)內(nèi)容的,，可以通過公共招標的采購方式，把社會資本方與建設(shè)施工承包方同步選定,。

涉及二級土地開發(fā)的PPP項目,，由于土地二級出讓必須走招、拍,、掛的方式進行,，根據(jù)相關(guān)法規(guī)，也可以通過公共招標的采購方式,，把社會資本方與二級土地用地者同步選定,。在具體操作上主要有幾點注意：

第一，在PPP項目立項和規(guī)劃階段,，考慮到要把經(jīng)營性用地打包入PPP項目,。因此，用地規(guī)劃,、與PPP項目捆綁都必須得到國土部門的確認并完成手續(xù),，例如：列入年度供地計劃，規(guī)劃、用地預(yù)審等,。

第二,，項目立項之后，國土部門與原項目業(yè)主組成聯(lián)合實施機構(gòu),。在采購咨詢機構(gòu)進入后編制PPP項目的實施方案之時,，要對項目的公益性、運營性,、風(fēng)險,、財務(wù)測算、缺口補貼等相關(guān)問題進行嚴格的評估,。尤其是二級土地開發(fā)模式,、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及項目盈利模式及風(fēng)險，是評估的重要環(huán)節(jié),。

第三,，社會資本招標與土地招標同步進行。社會資本公共招標要一般要通過資格預(yù)審,、招標公告等程序,；土地招標也要進行工作方案制定、招標文件編制,、公告等程序。至于以誰為主,，可能通過政府協(xié)調(diào),。

第四，招標結(jié)束之后,，中標社會資本方不僅與實施機構(gòu)簽訂PPP合同,，還要與國土部門簽訂土地出讓合同，并在規(guī)定的時間內(nèi)繳足土地出讓金,。

第五,，PPP項目進行時，涉及土地用地變更,、抵押擔(dān)保等事項,，應(yīng)獲得聯(lián)合實施機構(gòu)的同意。

    二,、操作要點

（一）單純的土地一級開發(fā)PPP不可行,，應(yīng)賦予項目運營性?？梢钥紤]包裝成為產(chǎn)業(yè)（工業(yè)）園區(qū)或者特色小鎮(zhèn)PPP項目,，賦予項目好的概念和規(guī)劃，既符合公共性,，又能獲得收益,。把一級開發(fā)納入PPP項目總投資,，并把相關(guān)建設(shè)施工任務(wù)通過公開招標方式交給社會資本方。

這種涉及土地一級開發(fā)的園區(qū)PPP項目,，雖然法規(guī)上存疑,，但當(dāng)前普遍都是這樣運作的。

（二）PPP項目合作期至少是10年,。

（三）項目收益來源可以是土地出讓金,，但不能形式上掛鉤。土地收支兩條線是鐵則,，土地出讓金必須先進入國庫,，再以基金預(yù)算（或者調(diào)入一般預(yù)算）支出的形式對項目進行補助。

（四）必須要求政府把項目的缺口補助納入財政預(yù)算（包括一般預(yù)算或基金預(yù)算）,。金融機構(gòu)融資時,，會強制要求缺口補助必須納入財政預(yù)算，并且會要求PPP項目入庫,。

（五）為了減少政府財政補助支出,，可以增加二級土地供地額度。

（六）考慮土地出讓金周期（兩三年）與PPP項目回款的期限（10年）匹配問題,，可以將土地滾動開發(fā),。

（七）可以引入央企，組成聯(lián)合體社會資本方,。聯(lián)合體協(xié)議就施工比例,、融資條款等達成一致。

（八）二級土地聯(lián)動不存在法規(guī)障礙,，可以實行“兩招并一招”,。