國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的43號文之后,，全國各地政府常規(guī)的土地一級開發(fā)融資渠道受到了極大的挑戰(zhàn)。土地出讓收入是目前地方政府最為主要財(cái)政收入仍事實(shí)存在,。土地一級開發(fā)項(xiàng)目唯有應(yīng)用于PPP模式之中,，才能尋求一種合理,、有序、市場的創(chuàng)新模式,。
　　在43號文件中,，首先賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，但需要建立融資機(jī)制,、預(yù)算管理,、規(guī)模控制,、考問機(jī)制等,，這決定了融資規(guī)模將極其有限，其融資管理將極其嚴(yán)格,，對應(yīng)需要大資金長周期的土地一級開發(fā)而言則是杯水車薪,；其次文中將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職責(zé)的指導(dǎo)意見。令最為傳統(tǒng)的由各地土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的土地一級開發(fā)貸款難以為繼,；最后文中積極推廣政府與社會資本合作模式,，而重點(diǎn)在于政府將不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。那么,，在政府與社會資本合作過程中,，合作的項(xiàng)目公司將承擔(dān)幾乎所有的融資風(fēng)險(xiǎn)。而融資的風(fēng)險(xiǎn)必將轉(zhuǎn)嫁作為股東的社會資本,，這就需要與之匹配相應(yīng)的市場收益預(yù)期才能打動(dòng)社會資本的介入。
　　所以,，在中國大陸地區(qū)目前土地公有制制度,、政府作為土地市場最為主要出讓主體等一系列前提之下，土地一級開發(fā)的PPP模式絕不可能簡單的抄襲,，應(yīng)該是在借鑒PPP模式精髓的基礎(chǔ)上的創(chuàng)新,。圖智公司在長達(dá)十年的土地開發(fā)顧問過程中，接觸了眾多的政企合作土地一級開發(fā)項(xiàng)目,。在深入分析PPP模式和精準(zhǔn)掌握片區(qū)土地一級開發(fā)流程的基礎(chǔ)上提出一些土地一級開發(fā)項(xiàng)目PPP模式的設(shè)想,，愿與土地一級開發(fā)行業(yè)的同仁分享。
　　土地一級開發(fā)項(xiàng)目與其他單一的PPP的項(xiàng)目不同,，其他如發(fā)電廠,、會展中心等項(xiàng)目為單一項(xiàng)目，其運(yùn)營生成的產(chǎn)品或服務(wù)一旦確定即不會發(fā)生太大的改變,。但土地一級開發(fā)項(xiàng)目的合作范圍及合作范疇需要“一事一議”,，可以是單一地塊，也可以是寬廣如十余平方公里的片區(qū)開發(fā),。其開發(fā)內(nèi)容也可由單一的經(jīng)營性用地開發(fā),，也可以包含市民中心,、城市廣場、軌道交通,、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等等復(fù)合型的開發(fā)內(nèi)容,。所以，土地一級開發(fā)項(xiàng)目PPP模式的項(xiàng)目生成除了在PPP中心的評議認(rèn)可之外,，更為重要的其政府與社會資本合作運(yùn)營的范圍和范疇的確定,。
　　就一般而言，一般的合作項(xiàng)目均位于城市發(fā)展的新區(qū)或距離中心城區(qū)較為遠(yuǎn)衛(wèi)星新城,，具有基礎(chǔ)薄弱,、開發(fā)跨度大、市場需求不明確的特點(diǎn),。所以在項(xiàng)目生成時(shí)對規(guī)劃內(nèi)容的市場合理化評估尤為關(guān)鍵,，通過對項(xiàng)目開發(fā)投資和土地出讓時(shí)間的合理假設(shè)推演，最終獲得項(xiàng)目的目標(biāo)總投資成本,、資金峰值,、資金流、市場價(jià)值增長率,、市場去化量,、回報(bào)率數(shù)據(jù)等。最終幫助政府與社會資本的合作過程中做出更為符合市場規(guī)律的PPP合作方案,，真正達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)可控,、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、項(xiàng)目可行,。這就是我們提出的土地一級開發(fā)投資收益平衡測算的內(nèi)容,，也可以稱之為土地一級開發(fā)的可行性研究。
　　PPP模式中常規(guī)的支付的方式有三種：社會資本直接向最終使用者銷售,、政府統(tǒng)一向最終使用者銷售,、社會資本向最終使用者銷售的同時(shí)政府給予項(xiàng)目生存必要的補(bǔ)助或補(bǔ)償。作為土地一級開發(fā)的最終產(chǎn)品“規(guī)劃為可出讓的土地”而言也將因?qū)硎袌龊凸操Y源的特性決定了其支付方式與傳統(tǒng)的常規(guī)支付方式不同,。
　　因此,，我們提出土地一級開發(fā)PPP模式的特有支付方式：
　　第一，土地一級開發(fā)所形成的可出讓用地一定是由政府土地儲備機(jī)構(gòu)予以回購,，再進(jìn)行國有建設(shè)用地的公開出讓,。待獲得土地收入后返回社會資本其墊付的土地一級開發(fā)成本。
　　第二,，需要突破政府部門傳統(tǒng)認(rèn)識中土地一級開發(fā)成本的組成,，不僅將土地開發(fā)必須成本如用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變、征地拆遷安置、三通一平計(jì)入PPP模式的土地一級開發(fā)成本中,，還應(yīng)將景觀建設(shè),、教育配套、交通配套等提升土地價(jià)值和完善城市功能的開發(fā)成本適當(dāng)?shù)挠?jì)入PPP模式的土地一級開發(fā)成本中,。從而達(dá)到政府與社會資本公共運(yùn)營土地一級開發(fā)項(xiàng)目的最終目的,。
　　第三，由于社會資本最終只有在政府按照預(yù)計(jì)的“時(shí)間和價(jià)格”成功出讓土地,，才能進(jìn)行對社會資本服務(wù)的購買,，所以社會資本要積極參與項(xiàng)目可出讓用地土地招商，并且一同與政府做好對市場的預(yù)判和溝通,，建立土地出讓時(shí)間和出讓方案的調(diào)整預(yù)案,。
　　第四，在PPP合作協(xié)議之內(nèi)還需要政府的土地儲備機(jī)構(gòu),、公共設(shè)施管理機(jī)構(gòu)與合資的項(xiàng)目公司簽訂相應(yīng)的收儲協(xié)議,、代建協(xié)議和代管協(xié)議等具體協(xié)議。確保項(xiàng)目資金流轉(zhuǎn)的流暢與及時(shí),。
　　土地一級開發(fā)的過程是在一定的時(shí)間維度和空間維度內(nèi),，政府多個(gè)職能部門相繼完成的工作。而在土地一級開發(fā)項(xiàng)目PPP模式中,，需要一個(gè)行使土地一級開發(fā)大業(yè)主職責(zé)的機(jī)構(gòu),，這就是政府與社會資本成立的項(xiàng)目公司。
　　在項(xiàng)目公司兩大股東的職責(zé)劃分中政府仍需承擔(dān)土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換,、征地拆遷安置,、收儲用地管理等傳統(tǒng)工作；而社會資本則負(fù)責(zé)開發(fā)融資,、工程建設(shè)等內(nèi)容,。而所有的些也都將通過項(xiàng)目公司的運(yùn)作將其串聯(lián)起來，最終依據(jù)市場的引導(dǎo)進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā),。如融資工作就是有項(xiàng)目公司采用股東借款、向銀行借款股東擔(dān)保等方式體現(xiàn),。另如征地拆遷工作,，則是由項(xiàng)目公司墊付資金，同時(shí)委托政府征拆機(jī)構(gòu)開展相應(yīng)工作,?？偠灾覀兺ㄟ^幾十個(gè)土地一級開發(fā)片區(qū)在執(zhí)行過程中的總結(jié)和分析,。土地一級開發(fā)項(xiàng)目PPP模式之下項(xiàng)目公司更像是政府各個(gè)職能部門之間的潤滑油,，大大提升項(xiàng)目的開發(fā)效率；同時(shí)項(xiàng)目公司也是土地市場和金融市場的溫度計(jì)，直接返回市場信息,，及時(shí)調(diào)整開發(fā)策略,。
　　土地作為一種不完全開放的市場產(chǎn)品是特殊的公共產(chǎn)品且兼具公益性和盈利性。所以在一些省均出臺了文件不提倡土地一級開發(fā)項(xiàng)目中出現(xiàn)溢價(jià)分成,。對于土地溢價(jià)分成,，目前國內(nèi)很多的政企合作土地一級開發(fā)中都有提及。而作為第三方的顧問機(jī)構(gòu),，我們并不提倡溢價(jià)分成的收益模式,，更多的建議社會資本收取較少比例的固定收益。這主要因?yàn)橥恋匾患夐_發(fā)在土地出讓后即結(jié)束,，后續(xù)的城市管理和城市維護(hù)還需政府投入大量的資金和人力成本,，所以過多的強(qiáng)調(diào)溢價(jià)分成最終將影響政府與社會資本雙方共贏的合作基礎(chǔ)。另外,，所謂土地溢價(jià)應(yīng)定義為在土地出讓收入優(yōu)先扣除政府計(jì)提和土地開發(fā)的目標(biāo)成本之后的剩余部門,。作為政府與社會資本合作的土地
　　一級開發(fā)項(xiàng)目一般都具有一定的開發(fā)難度，項(xiàng)目將在較長的一段時(shí)間里不存在溢價(jià)或只有極少數(shù)溢價(jià),。往往社會資本對土地溢價(jià)期許過高,，反而不利于項(xiàng)目的開發(fā)和政企雙方的合作。
　　我們在以往的眾多土地一級開發(fā)服務(wù)過程中發(fā)現(xiàn),，在土地一級開發(fā)過程中經(jīng)常出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)主要有兩個(gè)方面,，分別是市場風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。市場風(fēng)險(xiǎn)是針對于中國大陸地區(qū)房地產(chǎn)市場變化而帶來的風(fēng)險(xiǎn),，包括調(diào)控風(fēng)險(xiǎn),、區(qū)域市場供需轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)等等。這些主要需通過更多的市場分析和市場預(yù)判來進(jìn)行預(yù)防,，我們建議每年對項(xiàng)目區(qū)域市場進(jìn)行一次前瞻性的分析，同時(shí)應(yīng)積極與區(qū)域房地產(chǎn)開發(fā)機(jī)構(gòu)交流,，定期召開招商會議。從而提前發(fā)現(xiàn)市場風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇,。
　　目前關(guān)于執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)主要來自于政策手續(xù)時(shí)間不確定,、項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)對政策了解不清晰等影響開發(fā)時(shí)間的風(fēng)險(xiǎn),，而這種風(fēng)險(xiǎn)更多的需要專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)助和與政府部門定期召開協(xié)調(diào)會議的方式進(jìn)行化解,。其實(shí)很多執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)均可提前規(guī)避,，圖智建議所有土地一級開發(fā)運(yùn)營機(jī)構(gòu)做好項(xiàng)目的三至五年的出讓計(jì)劃、收儲計(jì)劃,、投融資計(jì)劃,。(來源《讀地》,，原標(biāo)題《圖智土地一級開發(fā)顧問PPP模式之見》 ,，PPP資訊整理)