之所以,，有些項目包裝成政府購買服務，主要是因為新預算管理制度及43號,、463號文限制了政府舉債，而有些項目又不能裝到PPP模式里,，所以只好重新包裝成政府購買服務。另外,，政府購買服務不需要進行物有所值評價和財政承受能力評價，不受公共預算10%的上限,。在通不過PPP審查的情況下，走政府購買服務也算是另辟蹊徑,。

三、財政部的規(guī)范

政府購買服務與PPP完全是兩種不同的體系,，政府購買服務不屬于基建領域,，也不屬于融資方式，只是政府的日常職能一部分由社會承擔,，但由于業(yè)務邏輯簡單,，且政府購買服務依托的是政府信用,，金融機構(gòu)容易接受,，融資規(guī)模大,、成本低，2015年以來政府購買服務模式在很多建設工程領域都得到應用,，發(fā)展速度遠超PPP模式,，實質(zhì)上，政府購買服務演變?yōu)榈胤秸囊环N變相融資,。

實際上,，各地政府對此并不是沒有警覺，《四川省人民政府關(guān)于進一步加強政府債務和融資管理的通知》（川府發(fā)〔2017〕10號）提出,，嚴禁通過政府購買服務延期支付價款以及融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目進行變相融資,。政府不得以固定回報承諾、回購安排,、明股實債等方式承擔支出責任,，避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任，規(guī)避PPP相關(guān)論證程序,，加劇地方政府財政債務風險隱患,。

針對上述亂象，財政部87號文嚴肅進行了規(guī)范,。在政府購買服務的范圍上，財政部要求不得將原材料,、燃料、設備,、產(chǎn)品等貨物,，以及對建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建,、擴建及其相關(guān)的裝修,、拆除,、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路,、公路,、機場、通訊,、水電煤氣,，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生,、文化,、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā),，農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目,。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構(gòu),、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務范圍,。政府建設工程項目確需使用財政資金，應當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例,、《中華人民共和國招標投標法》規(guī)范實施,。就是以列舉的方式，明確將有形的建設和物品的采購與無形的服務分開,，將融資行為與政府的服務分開,。

從預算管理上，要求先有預算,，然后才能購買服務,，不得把政府購買服務作為增加預算支出的依據(jù)。簽訂購買服務合同,，就當確認財政支出已在年度預算和中期財政規(guī)劃中安排,。防止以購買服務的名義增加將來政府的支出責任，增加政府的負債,。

并且87號文提出不得利用或虛構(gòu)政府購買服務合同為建設工程變相舉債不得通過政府購買服務向金融機構(gòu),、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資,。

總之,，為了規(guī)范預算管理,、防止政府債務,，財政部和國務院一方面為政府行為制定規(guī)則，另一方面也在防止和打擊政府及有關(guān)參與方破壞和逃避規(guī)則的行為,，故意混淆基礎概念,，不按規(guī)則操作的各方應該認清現(xiàn)實，不要掩耳盜鈴,，企圖蒙混過關(guān),。

作者：北京市萬商天勤律師事務所 張志曉律師

北京市萬商天勤律師事務所公司金融法律服務團隊下聚集了畢業(yè)于人民大學、中國政法大學等國內(nèi)知名法學院校優(yōu)秀法律人才,，精通公司法,、合同法,、擔保法、房地產(chǎn)法,、保險法,、證券法,、銀行法以及金融領域各類法律法規(guī)，熟悉國內(nèi)一線城市及主要經(jīng)濟商圈地方性法律法規(guī),，并具有豐富的實踐經(jīng)驗,。該團隊曾為多家企業(yè)提供并購、房地產(chǎn),、IPO,、私募融資、企業(yè)債券發(fā)行,、信托,、PPP、資產(chǎn)證券化等專項法律服務,，在股權(quán)爭議,、合同糾紛、勞動糾紛,、侵權(quán)等訴訟業(yè)務方面十分嫻熟,。所服務行業(yè)范圍涉及廣泛，同時也為企業(yè)及公司股東,、高級管理人員提供全方位的法律服務,。

關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知

財預〔2017〕87號

各省、自治區(qū),、直轄市,、計劃單列市財政廳（局）：

《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）印發(fā)后，各地穩(wěn)步推進政府購買服務工作,，取得了良好成效,。同時，一些地區(qū)存在違法違規(guī)擴大政府購買服務范圍,、超越管理權(quán)限延長購買服務期限等問題,，加劇了財政金融風險。根據(jù)《中華人民共和國預算法》,、《中華人民共和國政府采購法》,、《國務院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）、國辦發(fā)〔2013〕96號文件等規(guī)定,，為規(guī)范政府購買服務管理,，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解財政金融風險,，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

一,、堅持政府購買服務改革正確方向。推廣政府購買服務是黨的十八屆三中全會決定明確的一項重要改革任務,，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能,、改善公共服務供給、推進財政支出方式改革,。政府購買服務所需資金應當在年度預算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排,。實施政府購買服務改革，要堅持費隨事轉(zhuǎn),，注重與事業(yè)單位改革,、行業(yè)協(xié)會商會與行政主管部門脫鉤轉(zhuǎn)制改革、支持社會組織培育發(fā)展等政策相銜接,，帶動和促進政事分開,、政社分開。地方政府及其所屬部門要始終準確把握并牢固堅持政府購買服務改革的正確方向,，依法依規(guī),、積極穩(wěn)妥地加以推進。

二,、嚴格按照規(guī)定范圍實施政府購買服務,。政府購買服務內(nèi)容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供,、社會力量能夠承擔的服務事項,，重點是有預算安排的基本公共服務項目?？茖W制定并適時完善分級分部門政府購買服務指導性目錄,，增強指導性目錄的約束力。對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務事項,，應當報財政部門審核備案后調(diào)整實施,。

嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務，不得將原材料,、燃料,、設備、產(chǎn)品等貨物,，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建,、改建、擴建及其相關(guān)的裝修,、拆除,、修繕等建設工程作為政府購買服務項目,。嚴禁將鐵路、公路,、機場,、通訊、水電煤氣,，以及教育,、科技、醫(yī)療衛(wèi)生,、文化,、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā),，農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目,。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構(gòu),、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務范圍,。政府建設工程項目確需使用財政資金，應當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例,、《中華人民共和國招標投標法》規(guī)范實施,。

三、嚴格規(guī)范政府購買服務預算管理,。政府購買服務要堅持先有預算,、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統(tǒng)籌考慮,，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據(jù),。地方各級財政部門應當充分考慮實際財力水平，妥善做好政府購買服務支出與年度預算,、中期財政規(guī)劃的銜接,，足額安排資金，保障服務承接主體合法權(quán)益,。年度預算未安排資金的,，不得實施政府購買服務。購買主體應當按照批準的預算執(zhí)行,，從部門預算經(jīng)費或經(jīng)批準的專項資金等既有年度預算中統(tǒng)籌安排購買服務資金,。購買主體簽訂購買服務合同，應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規(guī)劃中安排,。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi),。黨中央、國務院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項,，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行,。

四、嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務合同違法違規(guī)融資,。金融機構(gòu)涉及政府購買服務的融資審查,，必須符合政府預算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規(guī),。承接主體利用政府購買服務合同向金融機構(gòu)融資時，應當配合金融機構(gòu)做好合規(guī)性管理,，相關(guān)合同在購買內(nèi)容和期限等方面必須符合政府購買服務有關(guān)法律和制度規(guī)定,。地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構(gòu),、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資,，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。

五,、切實做好政府購買服務信息公開,。各地應當將年度預算中政府購買服務總金額、納入中期財政規(guī)劃的政府購買服務總金額以及政府購買服務項目有關(guān)預算信息,，按規(guī)定及時向社會公開,，提高預算透明度。購買主體應當依法在中國政府采購網(wǎng)及其地方分網(wǎng)及時公開政府購買服務項目相關(guān)信息,，包括政府購買服務內(nèi)容,、購買方式、承接主體,、合同金額,、分年財政資金安排、合同期限,、績效評價等,，確保政府購買服務項目信息真實準確，可查詢,、可追溯,。堅決防止借政府購買服務名義進行利益輸送等違法違規(guī)行為。

各省級財政部門要充分認識規(guī)范政府購買服務管理,、防范財政金融風險的重要性,，統(tǒng)一思想，加強領導,，周密部署,，報經(jīng)省級政府批準后，會同相關(guān)部門組織全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務情況,，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題的,，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位,，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報送財政部。

特此通知,。

財 政 部

2017年5月28日