“一大片私搭亂建的生豬養(yǎng)殖場(chǎng)占著基本農(nóng)田,，排泄物和廢水直接排進(jìn)河溪,，焚燒垃圾烹煮餿水，空氣臭得人差點(diǎn)被熏暈,?！闭f(shuō)起去年11月在汕頭市龍湖區(qū)新溪鎮(zhèn)西南村內(nèi)看到的這一幕，汕頭市人民檢察院民行科科長(zhǎng)林東升依然心緒難平：“旁邊水閘上就寫(xiě)著‘依法治水造福人民’的標(biāo)語(yǔ),?！?/p>

這一幕，是廣東部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境乃至公益狀況遭破壞的縮影,。廣東省人民檢察院提供的資料顯示,，與其他省份特別是北方地區(qū)所面臨的情況不同，廣東的大氣污染情況相對(duì)較輕,，重點(diǎn)是水污染和土壤污染,。2015年廣東廢水排放總量達(dá)91.15億噸，而土壤污染則比較復(fù)雜,，尤其珠三角地區(qū)大量工廠(chǎng)搬遷后留下的都是污染場(chǎng)地,。

《瞭望》新聞周刊記者在采訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，損害公益的行為背后有著各種各樣的利益群體,，其中不乏上市公司和強(qiáng)勢(shì)部門(mén),。在這場(chǎng)“硬碰硬”的改革中，從2015年7月到2017年1月,，廣東檢察機(jī)關(guān)共發(fā)出413件訴前檢察建議,、提起54件公益訴訟，既借司法改革“東風(fēng)”創(chuàng)新辦案模式,，又凝聚各方合力共筑公益防護(hù)墻,，為建立有中國(guó)特色的公益訴訟制度積累了不少經(jīng)驗(yàn)。

作為承擔(dān)公益訴訟改革試點(diǎn)的主力，民事行政部門(mén)人力配備長(zhǎng)期處于“倒三角”狀態(tài),，如何解決基層力量相對(duì)薄弱的問(wèn)題,？

廣東省人民檢察院檢察長(zhǎng)鄭紅介紹，廣東結(jié)合員額制改革和司法責(zé)任制改革,，以業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的員額內(nèi)檢察官為核心組建專(zhuān)業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì),，創(chuàng)設(shè)“統(tǒng)一管理線(xiàn)索、審查備案,、指揮辦案”新模式,，構(gòu)建省、市,、縣三級(jí)檢察官一體化辦案機(jī)制,，提升辦案效率。2016年底,，廣東起訴案件在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)覆蓋環(huán)境資源保護(hù),、消費(fèi)者食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù),、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等所有公益訴訟試點(diǎn)領(lǐng)域,，總量超出全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)平均數(shù)近一倍。

“廣州天河區(qū)檢察院支持廣東省環(huán)境保護(hù)基金會(huì)提起的一個(gè)訴訟,，是試點(diǎn)后全國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)支持起訴的公益案件,，近日法院已判決支持訴訟請(qǐng)求?！?strong>廣東省檢察院民行處處長(zhǎng)周虹告訴記者,，檢察機(jī)關(guān)與多個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)建立信息共享、線(xiàn)索移送,、技術(shù)咨詢(xún)等聯(lián)動(dòng)機(jī)制,，同時(shí)動(dòng)員省環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、省消費(fèi)者委員會(huì)等社會(huì)組織積極參與,，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān),、社會(huì)組織、司法機(jī)關(guān)保護(hù)公益的合力,。

“一是督促修復(fù)了受損的公益,，二是促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法履職，三是增強(qiáng)了民眾遵紀(jì)守法的意識(shí),?！?strong>汕頭市龍湖區(qū)檢察院副檢察長(zhǎng)夏彬的這番話(huà),，點(diǎn)出了公益訴訟試點(diǎn)三方面的重要成效,。

《瞭望》新聞周刊記者從廣東省檢察院獲悉，近一年半來(lái)行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后已整改了200多件,，整改率超過(guò)8成,，僅在環(huán)境領(lǐng)域就督促修復(fù),、挽回被損毀污染或被非法占用的水源地、基本農(nóng)田,、生態(tài)公益林等2080畝,，治理恢復(fù)被污染水域面積16萬(wàn)平方米，清理生產(chǎn)固體廢物及生活垃圾1.7萬(wàn)多噸,，索賠環(huán)境損失和治理修復(fù)費(fèi)用逾2000萬(wàn)元,，挽回被非法開(kāi)采的礦產(chǎn)資源案值2540萬(wàn)元。

“除作為重點(diǎn)的環(huán)境資源領(lǐng)域外,，其他試點(diǎn)領(lǐng)域廣東也有不少實(shí)踐,，已經(jīng)督促收回欠繳國(guó)有土地出讓金6000多萬(wàn)元、收回被非法侵占的國(guó)有土地180畝,，保護(hù),、收回國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值近2億元?！敝芎缯f(shuō),。

公益訴訟試點(diǎn)既捍衛(wèi)了公共利益，也提高了有關(guān)部門(mén)依法行政的主動(dòng)性和力度,。記者在汕頭市龍湖區(qū)新溪鎮(zhèn)看到,，未獲得建設(shè)規(guī)劃許可的大片生豬養(yǎng)殖窩棚正被拆除。龍湖區(qū)區(qū)委書(shū)記林定亮說(shuō)：“檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟后,，我們迅速統(tǒng)一思想,，只要是損害公益的違法行為，無(wú)論有何原因行政機(jī)關(guān)都要擔(dān)起責(zé)任,、糾正違法行為,。”

深圳市檢察院民行部部長(zhǎng)劉漢俊舉例說(shuō),，針對(duì)深圳市市政工程總公司在施工過(guò)程中非法砍伐林木的情況,，該市龍崗區(qū)檢察院向大鵬新區(qū)管委會(huì)發(fā)出檢察建議后，管委會(huì)不僅對(duì)市政工程總公司進(jìn)行了行政處罰,，還對(duì)在建工程項(xiàng)目逐一排查,，制定了新的林業(yè)保護(hù)方案。

“公益訴訟不僅督促行政機(jī)關(guān)依法履職,，而且也用一個(gè)個(gè)案例來(lái)告訴民眾必須遵紀(jì)守法,、不能隨意損害公益?！?strong>汕頭市濠江區(qū)檢察院民行科科長(zhǎng)鄭木泉告訴記者,，去年該區(qū)玉新街道燎原社區(qū)龍角望山非法砍伐了20多畝生態(tài)公益林，濠江區(qū)農(nóng)林水務(wù)局因怠于履行監(jiān)管職責(zé)、督促?gòu)?fù)綠不力而遭到起訴,，“這對(duì)村民也起到了一個(gè)非常好的教育作用?，F(xiàn)在村干部們跟我說(shuō)，最重要的工作就是趕緊完成植樹(shù)復(fù)綠,?！?/p>

多位檢察官反映，公益訴訟試點(diǎn)雖初顯成效,，但在事前,、事中、事后等多個(gè)環(huán)節(jié)仍面臨案源較少,、監(jiān)督對(duì)象認(rèn)識(shí)偏差和配套機(jī)制不健全等問(wèn)題和障礙,。

目前，廣東絕大多數(shù)公益訴訟案件線(xiàn)索來(lái)源于檢察部門(mén)內(nèi)部移送,，特別是職務(wù)犯罪案件和破壞環(huán)境資源保護(hù)刑事案件,。據(jù)深圳市檢察院民行部分析，雖然檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)建立了“兩法銜接”機(jī)制,，但只是解決了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問(wèn)題,，對(duì)行政機(jī)關(guān)以罰代刑、濫作處罰等行為缺乏對(duì)應(yīng)的行政檢察監(jiān)督機(jī)制,，難以倒逼行政機(jī)關(guān)“自曝其短”,。

汕頭市檢察院民行科工作人員游曉暉說(shuō)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)公益組織數(shù)量少,、發(fā)展慢,，汕頭至今沒(méi)有專(zhuān)門(mén)從事環(huán)保公益訴訟活動(dòng)連續(xù)五年以上的社會(huì)組織，許多群眾對(duì)公益訴訟也不了解,，檢察機(jī)關(guān)“找案子”難度更大,。

大部分行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后能認(rèn)真對(duì)待、迅速整改,，但也有少數(shù)行政機(jī)關(guān)擔(dān)心本單位形象,、業(yè)績(jī)而對(duì)公益訴訟“積極表態(tài)、消極配合”,。深圳一位資深檢察官說(shuō)：“有的把民行部門(mén)調(diào)查取證當(dāng)成反貪部門(mén)來(lái)抓人,，有的對(duì)檢察建議置之不理、逾期不回復(fù)企圖拖延了事,，有的回復(fù)了但不采取實(shí)質(zhì)性整改舉措……甚至出現(xiàn)過(guò)街道,、區(qū)、市三級(jí)行政機(jī)關(guān)相互‘踢皮球’的現(xiàn)象,?！?/p>

“某區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)山區(qū)有人焚燒廢舊輪胎煉油,，但環(huán)保部門(mén)收到檢察建議后置之不理。我跑去一看,，滾煙把人臉都熏黑了！”林東升給記者講了一個(gè)故事：“一直等到市檢察院出面,，把線(xiàn)索移送公安機(jī)關(guān),，才取締了8個(gè)煉油點(diǎn)?！?/p>

汕頭市龍湖區(qū),、濠江區(qū)部分檢察官表示，公益訴訟作為新生事物,，實(shí)踐中碰到了一些在法律上難以準(zhǔn)確把握的難題,，如有人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在起訴后庭審前履職糾正，就可以撤回訴訟,，但也有人認(rèn)為即便如此法院也應(yīng)判決行政機(jī)關(guān)原先怠于履職的行為違法,。“這些問(wèn)題法律上應(yīng)解釋清楚,?！?/p>

汕頭市檢察院副檢察長(zhǎng)林列坤認(rèn)為，當(dāng)前公益損害鑒定,、環(huán)境損害修復(fù)資金管理等缺乏統(tǒng)一規(guī)定,，對(duì)賠償認(rèn)定和裁判執(zhí)行造成影響，容易導(dǎo)致環(huán)境修復(fù)由地方財(cái)政買(mǎi)單,、侵害人無(wú)需擔(dān)責(zé)或只需支付極少費(fèi)用,，這與公益訴訟目的相悖。

多位受訪(fǎng)檢察官認(rèn)為,，公益訴訟制度是社會(huì)主義司法制度自我完善,、自我發(fā)展的成果。鄭紅說(shuō),，廣東檢察機(jī)關(guān)將進(jìn)一步加大辦理公益訴訟案件的力度,，加強(qiáng)相關(guān)工作規(guī)律和特點(diǎn)的總結(jié)論證，為今后完善立法提供優(yōu)質(zhì)樣本和理論支持,?！?/p>

為在今年6月底試點(diǎn)2年期滿(mǎn)后更好推廣完善公益訴訟制度，廣州,、深圳,、汕頭等地多位檢察官建議，應(yīng)邀請(qǐng)法學(xué)權(quán)威機(jī)構(gòu)合作組織研究專(zhuān)班進(jìn)行課題攻關(guān),，加強(qiáng)對(duì)公益訴訟基礎(chǔ)理論及調(diào)查手段,、證據(jù)規(guī)則,、出庭規(guī)范等焦點(diǎn)問(wèn)題的研究，為相關(guān)立法完善提供理論參考,。

針對(duì)基層開(kāi)展公益訴訟探索遭遇的法律困惑,，部分民行部門(mén)檢察官期盼，“兩高”對(duì)公益訴訟立案,、庭審,、執(zhí)行等訴訟程序和法律適用問(wèn)題展開(kāi)內(nèi)部探討，就公益訴訟范圍是否要擴(kuò)大,、是否要強(qiáng)制規(guī)定被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,、是否需建立刑事附帶民事公益訴訟等問(wèn)題作出更為詳盡的司法解釋或出臺(tái)內(nèi)部工作指引。

“需要盡快探索建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)基金管理制度,，根據(jù)損害后果和修復(fù)成本判令公益訴訟被告支付賠償金,，提高其違法成本，預(yù)防震懾?fù)p害公益行為的發(fā)生,?！?strong>汕頭市檢察院檢察長(zhǎng)張健說(shuō)。

廣東部分地區(qū)公益訴訟試點(diǎn)工作已開(kāi)始對(duì)接監(jiān)察機(jī)制,，追究相關(guān)公職人員的違法違紀(jì)責(zé)任,，強(qiáng)化司法震懾力。廣州檢察機(jī)關(guān)在辦理從化區(qū)大石古水塘污染民事公益訴訟案的同時(shí),，對(duì)該區(qū)環(huán)保局副局長(zhǎng)涉嫌濫用職權(quán)罪,、環(huán)境監(jiān)管失職罪進(jìn)行立案?jìng)刹椋?/span>廣州花都區(qū)檢察院起訴廣州市國(guó)規(guī)委對(duì)非法采礦行為怠于行使職責(zé)案中，該局執(zhí)法隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)因此受到紀(jì)律處分,。

劉漢俊建議,，在我國(guó)開(kāi)展監(jiān)察體制改革的大背景下，今后可探索建立行政監(jiān)察,、審計(jì)系統(tǒng)與檢察機(jī)關(guān)銜接制度,，明確案件線(xiàn)索移送反饋、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察,、信息資源共享等協(xié)作內(nèi)容,，強(qiáng)化監(jiān)督合力，及時(shí)糾正侵害公益的行政違法行為,。

“公益訴訟具有較強(qiáng)的社會(huì)屬性,，大眾參與是基礎(chǔ)，行政履職是關(guān)鍵,?！绷謻|升、夏彬,、鄭木泉等檢察官認(rèn)為,，在司法公開(kāi)中要著重加強(qiáng)對(duì)公益訴訟的法治宣傳教育力度,，通過(guò)典型案例糾正部分黨政機(jī)關(guān)、行政部門(mén)的認(rèn)識(shí)偏差,，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注公益,、守護(hù)公益的良好輿論氛圍。