［摘要］自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是為了維護(hù)國(guó)家自然資源資產(chǎn)安全,，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理,，促進(jìn)構(gòu)建科學(xué)的決策機(jī)制和管理機(jī)制而施行的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在整個(gè)任職期內(nèi)所管轄區(qū)域內(nèi)的自然資源資產(chǎn)管理使用及開(kāi)發(fā)保護(hù)的審查,、鑒證和總體評(píng)價(jià)活動(dòng)。

［關(guān)鍵詞］自然資源資產(chǎn) 離任審計(jì)

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì),，主要是通過(guò)對(duì)自然資源資產(chǎn)總體情況,，包括權(quán)屬,、規(guī)模,、現(xiàn)狀,、管理保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用,、制度建設(shè),、政策執(zhí)行、財(cái)政投入,、資產(chǎn)收益及資源所得稅等情況的審計(jì),，摸清自然資源資產(chǎn)基本情況；檢查自然資源資產(chǎn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用是否合法合規(guī),，是否按照相關(guān)法規(guī)對(duì)自然資源資產(chǎn)予以保護(hù),，是否存在非法利用、處置,、出讓轉(zhuǎn)讓等,；檢查自然資源資產(chǎn)管理制度是否建立健全，制度執(zhí)行是否有效,，國(guó)家法規(guī)政策落實(shí)是否執(zhí)行到位,；審查自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)、利用,、保護(hù)和資源稅征管所涉及的專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)政財(cái)務(wù)收支是否真實(shí),、合規(guī)；評(píng)價(jià)自然資源資產(chǎn)管理的效益性和自然資源資產(chǎn)配置的有效性,；提出完善政策法規(guī)制度,、加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理和利用的建議，為加強(qiáng)干部監(jiān)督管理和構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明本制度體系提供真實(shí)可靠的決策參考依據(jù),，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀,、政績(jī)觀和綠色發(fā)展理念，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境管理和保護(hù)責(zé)任,，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境安全,。

推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然。一方面自然資源的使用存在經(jīng)濟(jì)外部性,，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,，經(jīng)濟(jì)主體可以低成本隨意使用環(huán)境資源，資源浪費(fèi)嚴(yán)重,；另一方面由于缺乏監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制,，有些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不僅沒(méi)有糾正自然資源資產(chǎn)配置的“市場(chǎng)失靈”，反而因?yàn)楦鼮閲?yán)重的“政府失靈”加劇了我國(guó)的資源環(huán)境危機(jī),，影響國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展,。因此，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)并界定責(zé)任,，推動(dòng)其在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中守法,、守紀(jì),、守規(guī)、盡責(zé),，對(duì)各級(jí)政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,，包括黨政領(lǐng)導(dǎo)人和主管部門(mén)負(fù)責(zé)人，實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)勢(shì)在必行,。筆者結(jié)合近期開(kāi)展的審計(jì)實(shí)踐,，談一些初步的認(rèn)識(shí)供大家參考。

一,、關(guān)注重要的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,。

土地資源、水資源,、森林資源,、大氣等是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域。只有切實(shí)聚焦到重點(diǎn)領(lǐng)域,、重點(diǎn)環(huán)節(jié),，才能達(dá)到事半功倍的效果。具體體現(xiàn)在：

（一）土地資源審計(jì)主要審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)耕地面積變化情況,，重點(diǎn)關(guān)注數(shù)量減少,、質(zhì)量退化、土地沙化,、土壤污染等問(wèn)題,，客觀分析人為因素和自然因素造成耕地面積變化情況，進(jìn)而評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行耕地保護(hù)責(zé)任總體情況和結(jié)果,，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,。土地資源管理的約束性指標(biāo)以及目標(biāo)責(zé)任制完成情況，主要包括：區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)完成情況,，耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)情況,，新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)控制情況，落實(shí)主體功能區(qū)和土地利用規(guī)劃要求情況,。地方新建,、擴(kuò)建開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）和城市新區(qū)情況，主要包括：是否存在違反城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,、違規(guī)圈占土地及閑置問(wèn)題,，有無(wú)違規(guī)向禁止用地項(xiàng)目供地問(wèn)題，有無(wú)違反產(chǎn)業(yè)政策向高耗能,、高污染和資源消耗型項(xiàng)目等供地問(wèn)題,。土地整治項(xiàng)目實(shí)施情況，主要包括：是否存在補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量不實(shí),、占優(yōu)補(bǔ)劣問(wèn)題,，有無(wú)擅自決策批準(zhǔn)圍湖圍庫(kù)造田,、侵占江河灘地濕地等進(jìn)行土地整治、破壞生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題,。耕地質(zhì)量情況，主要包括：耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作完成情況,，耕地質(zhì)量保護(hù)與提升政策落實(shí)情況,，耕地質(zhì)量等級(jí)變化情況；是否存在耕地土壤有機(jī)質(zhì)下降,、耕地酸化嚴(yán)重,、有效土層和耕層下降明顯、鹽漬化等耕地質(zhì)量退化問(wèn)題,；區(qū)域內(nèi)工業(yè)項(xiàng)目有無(wú)偷排偷放污水及固體廢棄物造成耕地有機(jī)物和重金屬污染嚴(yán)重等問(wèn)題,；有無(wú)違規(guī)傾倒生活垃圾、建筑業(yè)棄土,、污泥等造成耕地污染等問(wèn)題,。

（二）水資源主要審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后區(qū)域內(nèi)陸表水、地下水水資源量,、水質(zhì)等級(jí),、分布變化情況，重點(diǎn)關(guān)注水資源量嚴(yán)重減少,、面積嚴(yán)重縮水,、水質(zhì)嚴(yán)重下降等問(wèn)題，客觀分析人為因素和自然因素的影響程度,，進(jìn)而評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行水資源保護(hù)責(zé)任總體情況和結(jié)果,，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。用水總量控制目標(biāo),、用水效率控制目標(biāo),、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制目標(biāo)完成情況；節(jié)能減排相關(guān)規(guī)劃分解的化學(xué)需氧量和氨氮水污染物減排約束性考核目標(biāo),、水污染防治計(jì)劃目標(biāo)以及農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃目標(biāo)完成情況,。主要江河流域、湖泊,、水庫(kù)水量分配方案,、取用水總量控制指標(biāo)及落實(shí)情況，以及飲用水水源保護(hù)區(qū),、水資源有償使用制度落實(shí)情況,。洗浴、洗車(chē),、水上娛樂(lè)等高耗水項(xiàng)目,，以及化工,、造紙等高耗水高污染項(xiàng)目審批、建設(shè)情況,，及相關(guān)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況,。水污染防治責(zé)任履行情況，包括核定水域納污能力情況,、河湖排污總量控制情況,、排污許可制度落實(shí)情況、地下水開(kāi)采情況,、侵占江河湖泊面積情況,，以及嚴(yán)重污染水環(huán)境或存在重大水污染隱患等問(wèn)題。城鎮(zhèn)生活污染治理情況,。主要包括雨污分流和污水集中處理情況,；城鎮(zhèn)垃圾堆放、收集,、轉(zhuǎn)運(yùn)和集中處理情況,；畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)垃圾堆放和排放情況；畜禽養(yǎng)殖節(jié)能減排項(xiàng)目實(shí)施等情況,。

（三）森林資源主要審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后區(qū)域內(nèi)林地面積,、森林覆蓋率和森林蓄積量變化情況，重點(diǎn)關(guān)注損毀森林,、盜伐林木,、亂砍亂伐林木和森林面積不合理減少、質(zhì)量下降等問(wèn)題,，客觀分析人為因素和自然因素的影響程度,，進(jìn)而評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行森林資源保護(hù)責(zé)任總體情況和結(jié)果，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,。區(qū)域內(nèi)森林資源總量變化情況,，林地保有量、森林覆蓋率,、森林蓄積量約束性指標(biāo)完成情況,，植樹(shù)造林情況，退耕還林情況,。森林管護(hù)責(zé)任制,、林業(yè)有害生物防治機(jī)制、森林火災(zāi)應(yīng)急防災(zāi)機(jī)制貫徹落實(shí)情況,。林地征占,、森林采伐限額、林地采伐許可、木材運(yùn)輸?shù)戎贫葓?zhí)行情況,，天然林資源保護(hù)情況,，超限額采伐、無(wú)證采伐情況,，亂批濫占林地,、亂砍濫伐林木等情況。建立重大毀林案件,、違規(guī)使用林業(yè)相關(guān)資金案件和林業(yè)工程質(zhì)量事故追究制度及執(zhí)行情況,。珍稀瀕危野生動(dòng)植物保護(hù)管理情況。

（四）礦產(chǎn)資源主要審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用情況,，重點(diǎn)關(guān)注無(wú)證勘探開(kāi)采、越界開(kāi)采,、逾期開(kāi)采,、應(yīng)關(guān)停仍在開(kāi)采等問(wèn)題，破壞性開(kāi)采造成大氣,、水源和土壤污染問(wèn)題和損毀自然景觀,、植被問(wèn)題、誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害問(wèn)題,，客觀分析人為因素和自然因素的影響程度,，進(jìn)而評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行礦產(chǎn)資源保護(hù)責(zé)任總體情況和結(jié)果，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,。礦山生態(tài)環(huán)境管理責(zé)任落實(shí)情況,。看是否履行礦產(chǎn)資源監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任,，是否建立健全了各年度礦產(chǎn)資源勘探,、開(kāi)采執(zhí)法檢查臺(tái)賬等。礦產(chǎn)資源勘探和開(kāi)采許可審批管理情況,，看是否存在無(wú)證勘探和無(wú)證,、無(wú)資質(zhì)開(kāi)采情況，違規(guī)轉(zhuǎn)讓探礦權(quán),、采礦權(quán),，非法倒賣(mài)探礦權(quán)、采礦權(quán),，出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源等問(wèn)題,。礦產(chǎn)資源開(kāi)采總量控制指標(biāo)的完成情況，看是否存在超過(guò)核定總量控制開(kāi)采礦產(chǎn)資源的問(wèn)題,。限制或禁止開(kāi)發(fā)有關(guān)制度落實(shí)情況,。重點(diǎn)關(guān)注自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)有林場(chǎng),、森林公園,、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、重要飲用水源地保護(hù)區(qū)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)情況,，看是否存嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境情況,。同時(shí)，關(guān)注已有開(kāi)發(fā)活動(dòng)是否逐漸有序退出并及時(shí)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境,。礦山開(kāi)采監(jiān)管情況,，看是是否遵守露天采場(chǎng)“自上面下、分水平臺(tái)階”開(kāi)采作業(yè)原則,，存在誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害問(wèn)題,；看是否存在采取破壞性的開(kāi)采方法開(kāi)采礦產(chǎn)資源問(wèn)題；看是否存在禁止區(qū)域亂挖濫采,，破壞礦產(chǎn)資源問(wèn)題,；礦山資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅收取情況，看是否存在違規(guī)減繳,、免繳問(wèn)題,。

（五）大氣污染防治主要審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量變化情況，重點(diǎn)關(guān)注空氣質(zhì)量嚴(yán)重下降,、大氣污染防治任務(wù)未完成等問(wèn)題,，客觀分析人為因素和自然因素的影響程度，進(jìn)而評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行大氣污染防治責(zé)任總體情況和結(jié)果,，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,。大氣污染防治責(zé)任的落實(shí)情況。包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),、管理機(jī)構(gòu)建立與運(yùn)行情況,；大氣污染防治規(guī)劃和實(shí)施方案編制、落實(shí)情況,；大氣污染防治工作責(zé)任分解,、考核、問(wèn)責(zé)情況,。大氣污染防治有關(guān)約束性指標(biāo)完成情況,。建立健全大氣污染防治統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核體系情況,，以及區(qū)域內(nèi)高污染重點(diǎn)企業(yè)制定和落實(shí)大氣污染防治措施和實(shí)施效果,，檢查是否嚴(yán)格執(zhí)行脫硫電價(jià)、脫硝電價(jià)等大氣污染防治經(jīng)濟(jì)政策,，是否存在對(duì)超標(biāo)排放或偷排偷放行為以罰代法甚至放任不管等問(wèn)題,。

二、關(guān)注完善評(píng)價(jià)指標(biāo)和考核體系。

實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì),，就必須建立起審計(jì)評(píng)價(jià)體系,，才能使審計(jì)結(jié)果得到有效應(yīng)用，也將使使領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間更加重視生態(tài)環(huán)境保護(hù),，在進(jìn)行重大決定時(shí)能充分考慮生態(tài)因素,。審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)根據(jù)審計(jì)查證或者認(rèn)定的事實(shí)，依據(jù)以下各項(xiàng)進(jìn)行：有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律,、法規(guī)和規(guī)章,；各級(jí)黨委、政府關(guān)于自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的方針政策和決策部署,；地方人民代表大會(huì)審議通過(guò)的政府工作報(bào)告,、年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告、年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告等中有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃,、計(jì)劃,；有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和年度計(jì)劃；有關(guān)職能部門(mén),、主管部門(mén)發(fā)布或者認(rèn)可的具有權(quán)威性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),、考核結(jié)果和評(píng)價(jià)意見(jiàn),；有關(guān)會(huì)議記錄,、紀(jì)要、決議和決定,；上級(jí)黨委,、政府有關(guān)責(zé)任制考核目標(biāo)；其他依據(jù),。

在具體的審計(jì)中,，可參考能源消耗總量下降率、單位GDP能源消耗能耗下降率,、用水總量下降率,、農(nóng)田灌溉水有效利用增長(zhǎng)率、新增建設(shè)建設(shè)用地面積下降率,、單位二氧化硫排放下降率,、氨氮排放下降率、生活垃圾無(wú)害化處理增長(zhǎng)率,、污水集中處理增長(zhǎng)率,、農(nóng)村改水改廁普及率、環(huán)境污染治理投資增長(zhǎng)率,、平均霾日數(shù),、江河湖泊水庫(kù)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、耕地保有量指標(biāo)完成率、基本農(nóng)田保有量指標(biāo)完成率,、森林覆蓋增加率,、森林蓄積量增加率、自然濕地保護(hù)面積減少率,、新增水土流水治理面積等指標(biāo)加以評(píng)價(jià),，做到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，說(shuō)服力強(qiáng),。

三,、關(guān)注健全全社會(huì)共同監(jiān)督的大格局。

充分利用媒體,、信訪等渠道,，讓全社會(huì)共同參與，形成一種誰(shuí)破壞環(huán)境,，誰(shuí)就是人類(lèi)的罪人的意識(shí),。各部門(mén)的資源、信息,、技術(shù),、專(zhuān)業(yè)人才等要共享，擺脫單純依靠審計(jì)的局面,。環(huán)保,、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)及涉及自然資源的國(guó)土,、林業(yè),、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等要建立聯(lián)席會(huì)議制度,，常態(tài)化開(kāi)展工作,。培養(yǎng)鍛煉專(zhuān)業(yè)審計(jì)隊(duì)伍。進(jìn)一步探索總結(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)做法,，研究制定相關(guān)審計(jì)對(duì)象,、范圍、方法和程序,，培養(yǎng)鍛煉專(zhuān)業(yè)審計(jì)隊(duì)伍,，吸收相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才，逐步建立自然資源資產(chǎn)審計(jì)體系建立健全自然資源信息系統(tǒng),。我國(guó)的自然資源資產(chǎn)種類(lèi)繁多,，信息龐雜。因此,，我們?cè)陂_(kāi)展相關(guān)離任審計(jì)工作時(shí),，為了有效利用冗雜,、分散的自然資源資產(chǎn)信息，我們有必要跟進(jìn)相關(guān)的信息系統(tǒng),。通過(guò)建立規(guī)范化,、標(biāo)準(zhǔn)化的自然資源信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)信息的同步和整合,，從而對(duì)這些自然資源資產(chǎn)信息進(jìn)行統(tǒng)一管理,、匯總分析，以便審計(jì)人員能夠有效利用相關(guān)信息,，最終達(dá)到合理評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任的目的,。

四、關(guān)注建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制,。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制,，合理區(qū)分、科學(xué)界定生態(tài)環(huán)境破壞中領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是關(guān)鍵,。明確對(duì)地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人,、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員、部門(mén)負(fù)責(zé)人的追責(zé)情形和認(rèn)定程序,，區(qū)分情節(jié)輕重,，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，予以誡勉,、責(zé)令公開(kāi)道歉,、組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，對(duì)構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任,，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害并認(rèn)定其需要承擔(dān)責(zé)任的,，實(shí)行終身追責(zé),。審計(jì)組對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)保護(hù)責(zé)任過(guò)程中存在問(wèn)題所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任,、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況作出界定,。