前言：黨的十八屆三中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》，提出了要“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”的時代命題,。江蘇省委、省政府2014年專門做了探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的工作部署,。引入自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計,，不僅為我國政府審計工作開拓了一個新的領(lǐng)域，也勢必促使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行重大決策時充分考慮生態(tài)因素,，是加快生態(tài)文明建設(shè)、推動我國可持續(xù)發(fā)展的重要保障,。但是,，目前開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計仍處于探索前進(jìn)階段，還沒有成熟的審計模式,，有許多難點問題亟待解決,。

2015年，為進(jìn)一步落實審計署,、省委省政府關(guān)于探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的工作部署,，江蘇省審計廳在2014年縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)試點審計的基礎(chǔ)上，要求在部分省級部門以及鹽城,、宿遷等市廳級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中,，開展自然資源資產(chǎn)離任審計試點,。同時，專門組成課題組,，在試點審計基礎(chǔ)上,，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的相關(guān)問題開展深入的調(diào)查，通過理論分析和實證研究,，建立規(guī)范化的自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計框架和評價指標(biāo)體系,，并提出保障自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計開展、促進(jìn)集約節(jié)約利用自然資源和生態(tài)文明建設(shè)的對策與建議,。

黨的十八屆三中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》,，提出了要“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”的時代命題,。2015年,，江蘇省審計廳為落實審計署、省委省政府關(guān)于探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的工作部署,，專門組成課題組,，在試點開展的鹽城、宿遷,、南通等市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的基礎(chǔ)上,，對自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的相關(guān)問題開展深入的調(diào)查研究。現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下:

一,、自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的現(xiàn)狀及難點分析

自然資源是指以原始形態(tài)存在的,、未經(jīng)加工的對人類活動產(chǎn)生持續(xù)價值的物品，如土地,、礦藏,、森林、海洋等資源,，是人類活動的原料來源,，具有稀缺性,、收益性,、權(quán)屬性三個特點。對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計,，是依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定,，由國家審計機(jī)關(guān)對相關(guān)政府部門及地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間所涉及的自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用和保護(hù)進(jìn)行審計,，進(jìn)而真實、合理評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)受托責(zé)任的情況,。

當(dāng)前,，自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計在實踐中尚處于摸索階段，還沒有成熟的審計模式,，而現(xiàn)有理論研究也僅是初步探討,。一些地區(qū)適應(yīng)時代要求進(jìn)行了大膽嘗試，如《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》中規(guī)定了要對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源離任審計,，建立責(zé)任終身追究制；江蘇,、貴州等省率先開展試點工作,。從試點情況來看，該項審計仍存在許多難點問題亟需研究解決,。

（一）自然資源的價值量化難以評估

對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的重要基礎(chǔ)是對自然資源的價值進(jìn)行量化評估，可以量化的自然資源才可以成為審計的依據(jù),，進(jìn)而可以編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,，以評估領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對自然資源保護(hù)利用情況。由于有些自然資源流動性強(qiáng),，存量不穩(wěn)定,，有些資源無法估量其價值，因此,，需要建立一套動態(tài)的自然資源價值量化評估體系,。

（二）評價領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源責(zé)任的依據(jù)不明確

目前，評價領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)自然資源責(zé)任的依據(jù)主要有：《土地管理法》,、《森林法》,、《礦產(chǎn)資源法》及其實施細(xì)則以及一些地方出臺的法規(guī)制度，其中自然資源的范圍,、內(nèi)容及利用保護(hù)的內(nèi)涵均較廣泛,，全面客觀評價領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源責(zé)任的現(xiàn)有依據(jù)略顯單薄。

（三）現(xiàn)有問責(zé)體系不完善

2013年底中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》,，將生態(tài)文明建設(shè)作為考核評價的重要內(nèi)容,。然而，真正要將《通知》要求落到實處,，關(guān)鍵還是要看各級組織部門問責(zé)、追責(zé)工作機(jī)制的建立和完善程度,，否則,，審計工作的意義將大打折扣。

二,、開展自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的現(xiàn)實必要性

十八屆三中全會指出,，要全面深化改革,，緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度,，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局,。作為國家治理體系的國家審計機(jī)關(guān),，應(yīng)主動適應(yīng)全面深化改革治理部署,，強(qiáng)化審計監(jiān)督能力，包括對自然資源責(zé)任開發(fā),、利用,、保護(hù)中的政策執(zhí)行、資金資源投入等的效率效果及其責(zé)任開展審計,，以更好地服務(wù)全面深化改革,，在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮重要的保障作用。

中央兩辦2014年出臺的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》,，將“自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護(hù)”列為黨委,、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要內(nèi)容。通過開展自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計,，可以起到事前預(yù)警和事中控制,、事后追責(zé)的作用，有助于強(qiáng)化黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的政績觀,，主動把政績與自然生態(tài)保護(hù)掛鉤,，對自然資源的開發(fā)利用更加注重經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一,。

三,、自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的實施途徑

（一）構(gòu)建自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計框架

1.劃定自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的對象和范圍

自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的對象一般包括：一是礦產(chǎn)資源。這類資源屬于不可再生性自然資源,，包括煤,、石油、天然氣等能源礦物,；二是國土資源,。包括耕地、林地,、牧地,、城鎮(zhèn)居民用地、交通用地,、其他用地等各類用地,；三是水資源。它是各種資源中不可替代的一種重要資源，不僅為維持地球一切生命所必需,，而且對一切經(jīng)濟(jì)問題都有生死攸關(guān)的重要意義,；四是森林資源。森林作為地球上可再生自然資源,，在人類生存和發(fā)展的歷史進(jìn)程中起著不可替代的作用,；五是海洋資源。是指沿海灘涂,、港口岸線資源,、海底礦產(chǎn)、與海水水體及海底,、海面本身有著直接關(guān)系的物質(zhì)和能量,。 

為了客觀準(zhǔn)確地對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進(jìn)行審計評價，應(yīng)根據(jù)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)所在地自然資源稟賦特點,，結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計視角,，遵循可考核性、重要性,、可操作性和可比性的原則來劃定自然資源責(zé)任審計的范圍,。

2.明確自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的重點內(nèi)容

開展自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計時，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源實際,，依據(jù)重要性原則確定審計重點,。重點應(yīng)關(guān)注：一是政策制度落實情況。制度建設(shè)是頂層設(shè)計,，決定了自然資源資產(chǎn)管理使用的大方向,。開展自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計，需要關(guān)注上級下達(dá)的目標(biāo)責(zé)任是否得到有效落實,，政策制度是否被嚴(yán)格執(zhí)行,，是否出現(xiàn)與現(xiàn)實不符或脫節(jié)的地方。二是自然資源的消耗使用變化情況,。審計應(yīng)重點檢查自然資源發(fā)掘,、生產(chǎn)消耗及保護(hù)監(jiān)管的有效性。三是相關(guān)資金的使用及管理情況,。自然資源涉及的資金包括保護(hù)和使用自然資源的資金投入及稅費征繳,。審計應(yīng)重點檢查相關(guān)資金分配是否合理、劃撥是否符合規(guī)定,，是否存在截留,、挪用資金問題；同時分析征收資金是否存在標(biāo)準(zhǔn)不到位,、擅自減免等問題,。

3.建立自然資源責(zé)任審計的評價指標(biāo)體系

由于將自然資源資產(chǎn)納入到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評級指標(biāo)體系的做法尚不常見,，即使開展,，也僅僅是對某一個資源方面有所涉及,。因此，對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計,，應(yīng)根據(jù)審計確定的內(nèi)容建立完善評價指標(biāo)體系,，將自然資源消耗使用及產(chǎn)出情況放入到指標(biāo)體系中。本報告以Y市自然資產(chǎn)資源為例,，嘗試構(gòu)建自然資源評價指標(biāo)體系并進(jìn)行評價分析,。

（二）探索自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表有利于審計人員摸清自然資源資產(chǎn)的“家底”，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源責(zé)任履行情況進(jìn)行考核評價,。目前,，如何編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表處于探索階段，本報告認(rèn)為可借鑒黃溶冰和趙謙（2015）的方法,，以合并式報表方式反映各類自然資源形成,、開發(fā)、使用,、消耗和再生等各環(huán)節(jié)的狀況,。可分別采取不同方法編織負(fù)債表進(jìn)行核算,。主要包括：一是實物量法,。反映自然資源資產(chǎn)存量的變化，按照“期初存量+本期增加量=本期減少量+期末存量”的原理進(jìn)行核算,，反映資源消耗的程度,；二是價值量法。反映自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的貢獻(xiàn)值,，以揭示資源開發(fā)利用的結(jié)余集約化程度,。三是質(zhì)量評價法。核算政府部門管理不善,、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不科學(xué)等原因?qū)е碌乃Y源,、大氣等自然資源資產(chǎn)功能下降。

（三）確定自然資源責(zé)任審計的開展方式

一是專項審計,。開展自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的初期,，可以對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行獨立審計，選準(zhǔn)角度,，由點及面,，探索自然資源資產(chǎn)離任審計模式。二是與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合,，將自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計框架中,。三是與資源環(huán)境審計相結(jié)合,。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計也是資源環(huán)境審計的一個組成部分，它們存在交集,，同時內(nèi)容又有所延伸,，需要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在資源資產(chǎn)管理與治理中應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

四,、應(yīng)用案例分析

本報告以Y市原市長任職期間自然資源資產(chǎn)責(zé)任為例,，采用規(guī)范與實證相結(jié)合的方