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相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革存在的主要問題與對(duì)策初探 一,、相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革的啟動(dòng)與意義 相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革源于1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》，該法第16條規(guī)定,，“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省,、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”,。根據(jù)這一規(guī)定,，從1997年開始，我國開始探索相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革,。到2005年底,，全國已有200多個(gè)城市開始在城市管理領(lǐng)域推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革。同時(shí),，上海,、浙江、廣東等地已開始在文化,、食品衛(wèi)生領(lǐng)域等探索相對(duì)集中處罰權(quán)改革,，國家林業(yè)局在全國林業(yè)系統(tǒng)廣泛推行了林業(yè)相對(duì)集中處罰權(quán)改革。 毋庸置疑,，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革在實(shí)踐中已取得了很大成效,。通過這一改革，執(zhí)法交叉,、執(zhí)法擾民,、重復(fù)處罰、多頭處罰的現(xiàn)象大大減少,，執(zhí)法隊(duì)伍得到了整合,，執(zhí)法水平有了進(jìn)一步提高,。同時(shí)，從更高的層面上來看,，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革有著更為深遠(yuǎn)的意義,。因?yàn)椋姓?quán)力的相對(duì)集中與整合是未來中國行政權(quán)力重構(gòu)的基本趨勢(shì),，相對(duì)集中行政處罰權(quán)也是我們建設(shè)法治政府的必經(jīng)一步： 1,、行政處罰權(quán)類司法化是法治國家的共同選擇。在多數(shù)西方法治國家,，行政機(jī)關(guān)基本上不享有行政處罰權(quán),，對(duì)違法行為人的處罰決定權(quán)基本都由法院（包括普通法院、行政法院等不同法院）行使,。比如,，美國司法部認(rèn)為微軟公司違反反壟斷法，就向法院起訴,，要求法院將微軟公司一分為二,。國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為，“中國行政處罰制度的最終出路,，還是使公安機(jī)關(guān)以及其他行政機(jī)關(guān)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓幜P的申請(qǐng)者,，而法院則成為行政處罰的決定者”。[1]從目前現(xiàn)實(shí)講,，我們實(shí)現(xiàn)行政處罰司法化幾乎是不可能的,，“由法院來控制和行使處罰權(quán)，既無必要,，也無可能”,，[2]但是，實(shí)現(xiàn)行政處罰決定權(quán)與行政違法行為調(diào)查權(quán),、申請(qǐng)權(quán)的分離卻是可行的,，相對(duì)集中行政處罰權(quán)可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)違法行為調(diào)查權(quán)、申請(qǐng)權(quán)與處罰決定權(quán)的分離,，有效地實(shí)現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督和制約,，可以為我國今后建立更加科學(xué)的行政權(quán)力運(yùn)作制度提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。 2,、相對(duì)集中行政處罰權(quán)地科學(xué)運(yùn)用可以提高行政效率,、減少執(zhí)法擾民現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來,，我們的立法過于強(qiáng)調(diào)“條條”管理,，法律、法規(guī)所規(guī)定的行政處罰權(quán),，往往都要明確由政府某一個(gè)具體部門來實(shí)施,，實(shí)踐中每制定一部法律,、法規(guī)，就要新設(shè)置一支執(zhí)法隊(duì)伍,。有人做過統(tǒng)計(jì),，在實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革前，北京有79個(gè)行政執(zhí)法隊(duì)伍,，上海有202個(gè)行政執(zhí)法隊(duì)伍,，一般的中小型城市也都有六、七十個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍,。眾多的執(zhí)法隊(duì)伍和人員不僅人浮于事,，而且給行政相對(duì)人造成了沉重負(fù)擔(dān)，1998年9月17日廣州日?qǐng)?bào)曾報(bào)道,，某月餅廠一個(gè)上午居然接待了四批執(zhí)法檢查隊(duì)伍,，令企業(yè)疲憊不堪，嚴(yán)重干擾了正常生產(chǎn)和經(jīng)營秩序,。“七八頂大蓋冒管不了一頂破草帽”,，這就是對(duì)我國原先行政執(zhí)法效率的一個(gè)形象概括,。在很多地方，相對(duì)集中行政處罰權(quán)后,，執(zhí)法隊(duì)伍和人員得到有效精減,，執(zhí)法效率有了明顯提高，執(zhí)法擾民現(xiàn)象明顯減少,。 3,、相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革是行政管理體制完善的必經(jīng)環(huán)節(jié)。權(quán)力的集中,、轉(zhuǎn)移是一個(gè)憲政問題,，在法治時(shí)代，行政權(quán)力相對(duì)集中行使與合理劃分是大勢(shì)所趨,。行政強(qiáng)調(diào)效率,，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的最科學(xué)配置,。事實(shí)證明,，對(duì)同一類的權(quán)力進(jìn)行相對(duì)集中行使，可以有效地提高行政效率,，達(dá)到權(quán)力配置的最佳,。從更寬的視野看，行政權(quán)力重構(gòu)將是今后很長(zhǎng)一段時(shí)間我國行政系統(tǒng)面臨的重要任務(wù),。而重構(gòu)的內(nèi)涵集中反映在兩個(gè)方面,，一個(gè)方面是對(duì)行政權(quán)運(yùn)行模式的重組,，讓行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)范化，另一個(gè)方面是對(duì)行政權(quán)運(yùn)行主體的重組,，讓行政權(quán)的主體規(guī)范化,。[3]相對(duì)集中行政處罰權(quán)只是我國行政權(quán)重構(gòu)的一個(gè)組成部分。正是出于這種考慮,，國家擬在總結(jié)相對(duì)集中行政處罰權(quán)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，積極推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)的改革。我們只有繼續(xù)大力推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革,，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),，才能為下一步推進(jìn)行政許可相對(duì)集中改革積累經(jīng)驗(yàn)，打好基礎(chǔ),。 二,、相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革中存在的主要問題 在推行相對(duì)集中處罰權(quán)改革的過程中，各地在取得較大成績(jī)的同時(shí),，也紛紛遇到了一些普遍性的問題,，這些問題主要集中于城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中處罰權(quán)改革： 第一，法律依據(jù)問題,。對(duì)于83個(gè)試點(diǎn)城市來說,，其推行相對(duì)集中處罰權(quán)改革的法律依據(jù)一般為：行政處罰法、國務(wù)院法制辦批復(fù),、省級(jí)人民政府決定,、地方政府規(guī)章或者地方人民政府文件；對(duì)于其它城市來說,，法律依據(jù)主要為行政處罰法,、省級(jí)人民政府決定、地方政府規(guī)章或者地方人民政府文件,。從目前實(shí)際情況來看,，凡是有立法權(quán)的城市，一般都制定了城市管理領(lǐng)域推行相對(duì)集中處罰權(quán)的政府規(guī)章（廈門,、青島制定了地方性法規(guī)）,，沒有立法權(quán)的城市，則制定了專門的政府令,，作為推行相對(duì)集中處罰權(quán)的依據(jù),。 但是，在推行城市管理相對(duì)集中處罰權(quán)的過程中,，各地相對(duì)集中處罰權(quán)改革的法律依據(jù)本身卻正經(jīng)歷著質(zhì)疑和尷尬,。按照行政處罰法、國務(wù)院法制辦的批復(fù),、省級(jí)政府的決定,、地方政府規(guī)章或紅頭文件等法定依據(jù),，各地城市管理綜合執(zhí)法部門一般都行使了城市規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生,、園林綠化,、工商、環(huán)境保護(hù),、公安交通,、市政等領(lǐng)域的全部或部分行政處罰權(quán)。但是,，執(zhí)法實(shí)踐中遇到的一個(gè)有爭(zhēng)議的話題就是：國務(wù)院法制辦的批復(fù),、省級(jí)政府的決定等對(duì)國家的法律或行政法規(guī)的內(nèi)容是否有變更的權(quán)力？城市規(guī)劃,、園林綠化,、工商、環(huán)境保護(hù),、公安交通等相關(guān)領(lǐng)域里,，國家都制定了專門的法律或行政法規(guī)，這些法律或行政法規(guī)都明確規(guī)定了對(duì)于違法行為的處罰機(jī)關(guān),，國務(wù)院法制辦的批復(fù),、省級(jí)政府文件等可否對(duì)這些法律、行政法規(guī)進(jìn)行“修正”,？ 法定的職權(quán)通過行政決定而予以轉(zhuǎn)移，以行政決定改變法律規(guī)定,，如何對(duì)其合法性給予有說服力的解釋,？ 對(duì)于上述問題，有人可能會(huì)說,，國務(wù)院法制辦的批復(fù),、省級(jí)政府的決定、地方政府規(guī)章或紅頭文件等對(duì)處罰機(jī)關(guān)的修正是依據(jù)行政處罰法授權(quán)而行的,，因而是適當(dāng)?shù)?、合適的。但是,，2000年立法法確定的解決法律沖突的基本原則卻是“上位法優(yōu)于下位法,，特別法優(yōu)于一般法，后法優(yōu)于前法”,，依據(jù)立法法確定的這一原則,，目前許多城市推行相對(duì)集中處罰權(quán)的依據(jù)就存在了問題。比如,，依據(jù)濟(jì)南市政府2003年制定的《濟(jì)南市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》和《濟(jì)南市關(guān)于公布城市管理相對(duì)集中行政處罰規(guī)定的通告》,，機(jī)動(dòng)車或者非機(jī)動(dòng)車在人行道或者禁止停車區(qū)內(nèi)停放的,，由城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)予以處罰，但是,，2004年5月1日起實(shí)施的道路交通安全法卻將這項(xiàng)事務(wù)的處罰權(quán)賦予了公安部門,，這樣，濟(jì)南市城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)是否有權(quán)繼續(xù)行使機(jī)動(dòng)車或者非機(jī)動(dòng)車在人行道或者禁止停車區(qū)內(nèi)違法停放的處罰權(quán),？因?yàn)橐罁?jù)立法法確定的原則,，這一項(xiàng)權(quán)力必須交由公安部門行使。隨著國家城市規(guī)劃,、環(huán)境保護(hù)等法律的修改,，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)遇到的法律尷尬將會(huì)越來越多。這實(shí)際上也就提出了相對(duì)集中處罰權(quán)改革的第二個(gè)法律問題：原先發(fā)布的省政府決定或者地方政府規(guī)章、紅頭文件能否“直接修正”新頒布實(shí)施的國家法律,、行政法規(guī)？因此，有學(xué)者曾提出,，“綜合執(zhí)法是一頂不合法的大蓋帽,，代替七頂合法的大蓋帽”,。 第二,，執(zhí)法協(xié)調(diào)問題,。行政管理活動(dòng)具有系統(tǒng)性,、延續(xù)性,、復(fù)雜性和多面性，對(duì)行政管理活動(dòng)進(jìn)行機(jī)械分割必然導(dǎo)致工作上的脫節(jié)與失衡,，城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)大都是從其他行政機(jī)關(guān)分離出來，這就存在一個(gè)如何與相關(guān)行政機(jī)關(guān)在工作中相互銜接問題，如果銜接不好，綜合執(zhí)法的效果就很難顯現(xiàn),。由于觀念的,、體制的、機(jī)制的等多方面原因，綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門之間協(xié)調(diào)不好目前是一個(gè)普遍問題。根據(jù)行政處罰法,，城管綜合執(zhí)法部門行使處罰權(quán)，必須要獲得相應(yīng)的證據(jù)，但是,，許多證據(jù)，尤其是許可性事項(xiàng)、專業(yè)技術(shù)性事項(xiàng),、需要專門設(shè)備檢測(cè)事項(xiàng)等，都必須獲得業(yè)務(wù)行政主管部門的支持和配合,，但原業(yè)務(wù)主管部門經(jīng)常以“沒有法定義務(wù)”為由拒絕綜合執(zhí)法部門提出的執(zhí)法協(xié)助請(qǐng)求,。據(jù)濟(jì)南市規(guī)劃局提供的資料，2003—2005年,，全市新增和在建違章建筑近1500萬平方米,，這其中的原因很多,，但相當(dāng)大的原因可以歸結(jié)于規(guī)劃部門不管,、城管部門無法管、無力管，最關(guān)鍵的原因是二者之間缺乏協(xié)作,，為違法者提供了可乘之機(jī)。 將執(zhí)法協(xié)調(diào)不力的責(zé)任簡(jiǎn)單歸結(jié)于業(yè)務(wù)主管部門或者綜合執(zhí)法部門都是有失偏頗的。比如，對(duì)于環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，綜合執(zhí)法部門如果要對(duì)違法者予以處罰，就必須提供相應(yīng)的證據(jù),，但這些證據(jù)往往需要專業(yè)技術(shù)手段或?qū)I(yè)技術(shù)人員,、專業(yè)技術(shù)設(shè)備才能獲得，在人員,、經(jīng)費(fèi)等都是相對(duì)獨(dú)立和固定的情況下,，單純要求環(huán)保部門必須無條件配合綜合執(zhí)法部門既不合情也不合理,，但綜合執(zhí)法部門付費(fèi)給環(huán)保部門以取得相應(yīng)的處罰證據(jù)，似乎也不合情理,。此類兩難問題在規(guī)劃,、市容環(huán)衛(wèi)、建設(shè),、交通等領(lǐng)域都不同程度存在,，正是這種兩難問題的存在，導(dǎo)致了綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門之間的執(zhí)法協(xié)調(diào)難問題,。 當(dāng)前,，執(zhí)法協(xié)調(diào)問題在許多地方還表現(xiàn)為市、區(qū)兩級(jí)綜合執(zhí)法部門之間的矛盾與沖突上,，最突出的表現(xiàn)就是區(qū)級(jí)部門,、街道對(duì)違法行為實(shí)施地方保護(hù)，從而使一個(gè)城市的行政執(zhí)法出現(xiàn)多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)甚至政令不暢,，使綜合執(zhí)法的效果大打折扣,。此問題因已有較多論述，在此不再贅述,。 第三,，執(zhí)法效率問題。行政效率是現(xiàn)代行政學(xué)和行政法學(xué)非常重視的問題之一,，已成為一些發(fā)達(dá)國家行政法治的一項(xiàng)重要原則,。行政效率有兩個(gè)方面的內(nèi)涵，一是行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置要是最小成本的,；二是行政活動(dòng)必須迅速簡(jiǎn)捷,，當(dāng)事人的請(qǐng)求權(quán)能迅速得到滿足,。一般來說，行政管理的過程包括政策制定,、行政許可、監(jiān)督檢查,、行政處罰和處罰后監(jiān)督等不同環(huán)節(jié),，這些環(huán)節(jié)只有有機(jī)結(jié)合，密切配合,，才能提高行政效率,，減少執(zhí)法成本。 從各地推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革的實(shí)踐來看,，這項(xiàng)改革不僅不能提高行政效率,，在很多地方反而降低了行政效率：（1）增加了調(diào)查取證的難度。以規(guī)劃執(zhí)法為例,，由于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員往往不參與城市規(guī)劃的編制,，不參與具體規(guī)劃項(xiàng)目的選址、論證及“一書兩證”的核發(fā),，其對(duì)違法建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)情況知曉程度低,，增加了調(diào)查取證的難度。一旦遇有相對(duì)人不配合,，則更是“寸步難行”,。實(shí)踐中，執(zhí)法人員往往苦于在規(guī)劃部門與違法現(xiàn)場(chǎng)之間來回奔走,。（2）增加了管理環(huán)節(jié),。由于行業(yè)管理部門沒有行政處罰權(quán)，發(fā)現(xiàn)違法行為不能自行處罰,，必須請(qǐng)行政執(zhí)法局處罰,。請(qǐng)行政執(zhí)法局處罰，又不一定馬上來人,。如城市綠化部門發(fā)現(xiàn)有人破壞綠化帶,，市容部門發(fā)現(xiàn)有人亂倒渣土，都不能自行立即處罰,，形成了有處罰權(quán)的人不在場(chǎng),，在場(chǎng)的人無處罰權(quán)的尷尬局面,。由于管理與處罰脫節(jié),，相關(guān)部門處理一個(gè)違法案件，常常要有兩個(gè)書證往來,。如查處違章建筑,，要發(fā)函給規(guī)劃部門,，看該建筑是否審批過，是否超過審批范圍,。規(guī)劃部門答復(fù)后,，進(jìn)入處罰程序，又必須發(fā)函詢問是否可補(bǔ)辦手續(xù),。移植樹木也是如此,，先要確定是否經(jīng)許可，未經(jīng)許可的,，是否可補(bǔ)辦手續(xù),，以及賠償標(biāo)準(zhǔn)等，要在兩個(gè)部門之間來回多次才能最后確定法律責(zé)任,，影響了執(zhí)法效率,。總之,，“從各地實(shí)施的具體情況看,，執(zhí)法效率有明顯提高的城市寥寥無幾”。 就精減執(zhí)法人員和隊(duì)伍這一最簡(jiǎn)單目標(biāo)來看,，相對(duì)集中處罰權(quán)改革也沒有取得預(yù)期目標(biāo),。實(shí)踐中的相對(duì)集中行政處罰權(quán)大多是在保留原行政機(jī)關(guān)的前提下，將原行政機(jī)關(guān)的部分或全部處罰權(quán)交給其他行政部門行使,，原行政機(jī)關(guān)繼續(xù)存在,。而且，現(xiàn)行法律,、法規(guī)都是將行政處罰直接授予具體的行政機(jī)關(guān),，這樣就形成多個(gè)部門都有處罰權(quán)的情況，處罰機(jī)構(gòu)不但沒有減少,，反而還有增加,。不僅沒有改變“大蓋帽”滿天飛的現(xiàn)象，反而使人覺得“大蓋帽”無處不飛,。如工商部門對(duì)無證商販的行政處罰權(quán),、公安交通部門對(duì)侵占道路行為的行政處罰權(quán)集中后，這些部門依然要行使其它的行政處罰權(quán),，仍舊要有一支執(zhí)法隊(duì)伍,。就是全部集中行政處罰權(quán)的部門，從目前的現(xiàn)實(shí)看,，也還要保留行政執(zhí)法隊(duì)伍,，因?yàn)樗麄冞€要行使日常的監(jiān)督檢查職責(zé)，同時(shí),，綜合執(zhí)法部門同樣也要有專人行使日常監(jiān)督檢查職責(zé),。比如,，濟(jì)南雖然在環(huán)衛(wèi)方面實(shí)行相對(duì)集中處罰權(quán)，但是市容環(huán)衛(wèi)局依然有一支196人的監(jiān)督檢查隊(duì)伍,。 三,、關(guān)于完善相對(duì)集中處罰權(quán)改革的建議 相對(duì)集中處罰權(quán)改革顯現(xiàn)出來的問題，有觀念方面的原因,，但主要是法律方面的原因和體制和機(jī)制方面的原因,，因此，在完善甚至擴(kuò)大相對(duì)集中處罰權(quán)改革時(shí),，我們也必須有針對(duì)性地分析存在的問題，并提出相應(yīng)的改革辦法,。 第一,，完善相對(duì)集中處罰權(quán)改革，必須法律先行,。法治必先有良法,，好的制度是實(shí)現(xiàn)善治的前提，法治就是強(qiáng)調(diào)制度的重要性,，[4],。相對(duì)集中行政處罰權(quán)涉及不同層級(jí)的法律法規(guī)、同一層級(jí)的法律法規(guī)之間的多重復(fù)雜關(guān)系,，它從一開始就應(yīng)當(dāng)是一種法律行為,，是法律范疇內(nèi)的東西。但到目前為止,，不僅全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)都沒有關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的一個(gè)比較細(xì)致的規(guī)定,，而且各地也基本上沒有出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)，對(duì)這一制度的調(diào)整規(guī)則多是政策性文件和紅頭文件,，最高層級(jí)的應(yīng)當(dāng)算國辦發(fā)[2000]63號(hào)文件,、國發(fā)[2002]17號(hào)文件，但這兩個(gè)文件連行政法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)都達(dá)不到,，更談不上法律標(biāo)準(zhǔn),。我們認(rèn)為，由于相對(duì)集中行政處罰權(quán)具有對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的性質(zhì),，具有對(duì)法律進(jìn)行協(xié)調(diào)的性質(zhì),，因此，對(duì)其進(jìn)行調(diào)整的行為規(guī)則也應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)則,，而不應(yīng)當(dāng)是政策規(guī)則,。所以，我們建議,，對(duì)于相對(duì)集中處罰權(quán)的改革問題,，國務(wù)院法制辦應(yīng)當(dāng)推動(dòng)全國人大進(jìn)行專門立法,，至少應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的法律解釋，以消減人們對(duì)推行相對(duì)集中處罰權(quán)的法律依據(jù)的疑問,。全國人大關(guān)于相對(duì)集中處罰權(quán)的專門法律或法律解釋應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對(duì)相對(duì)集中處罰權(quán)涉及的不同層面的法律法規(guī)規(guī)章,、尤其是對(duì)全國人大及其常委會(huì)制定的法律相關(guān)內(nèi)容涉及相對(duì)集中處罰權(quán)的效力問題作出明確界定，只有明確了法律依據(jù),，消除了法律依據(jù)上的難題,，相對(duì)集中處罰權(quán)改革才能步入良性循環(huán)。 第二,，完善相對(duì)集中處罰權(quán)改革,，必須走體制機(jī)制創(chuàng)新之路，必須以政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ?。我們認(rèn)為,，相對(duì)集中處罰權(quán)甚至相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的最終目的應(yīng)當(dāng)是政府職能轉(zhuǎn)變和體制機(jī)制創(chuàng)新，最終落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是精減和合并政府機(jī)構(gòu),，達(dá)到相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)的目的,。我國當(dāng)前相對(duì)集中處罰權(quán)改革呈現(xiàn)出的諸多問題，最基礎(chǔ)的一個(gè)原因是體制機(jī)制問題,，是政府職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革不到位問題,。西方不同時(shí)期憲政思想和經(jīng)濟(jì)思潮對(duì)塑造政府具有決定性的作用，政府規(guī)模雖幾經(jīng)反復(fù),，但是在執(zhí)法上盡量避免權(quán)力分割,、責(zé)任分?jǐn)偂?0世紀(jì)末期以來，西方國家經(jīng)歷了新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革,，總的趨勢(shì)是減縮政府規(guī)模,，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，行政部門的執(zhí)行權(quán)愈加集中,，其結(jié)果就是政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的綜合化和權(quán)力配置的綜合化,。在美國等西方國家，甚至產(chǎn)生了同時(shí)擁有立法權(quán),、執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)的行政機(jī)構(gòu),。 西方國家的歷史可以為我們相對(duì)集中處罰權(quán)改革提供很好的借鑒。我們認(rèn)為,，行政處罰權(quán)相對(duì)集中無疑是一個(gè)符合法治發(fā)展規(guī)律的選擇,，但這一選擇如果要取得最佳成效，必須依賴于相應(yīng)行政權(quán)力的合理配置,。明確地說,，就是相對(duì)集中的處罰權(quán)涉及的行政專業(yè)主管部門權(quán)力也必須相對(duì)集中。如果在城市管理領(lǐng)域推行相對(duì)集中處罰權(quán)，那么,，推行這一改革的城市在城市管理領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)推行相對(duì)集中的管理權(quán),，即要把相對(duì)集中處罰權(quán)涉及的主要部門的管理權(quán)限集中到一個(gè)部門，最終形成相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)的格局和模式,。浙江溫州等地在推行文化領(lǐng)域相對(duì)集中處罰權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)就可資借鑒,，他們先是把文化、文物,、廣播,、電視、新聞出版等合并成一個(gè)行政機(jī)關(guān),，組建一個(gè)新的文化廣電新聞出版局,，統(tǒng)一管理原來由文化、文物,、廣播,、電視、新聞出版等5個(gè)局管理的事務(wù),，在此基礎(chǔ)上組建文化執(zhí)法支隊(duì),，行使監(jiān)督檢查和行政處罰權(quán),。這樣,，可以大大減少部門之間的協(xié)調(diào)難度，提高執(zhí)法效率,。在城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中處罰權(quán)改革上,，寧波、青島就是組建城市管理局并且在城市管理局附設(shè)相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍,，他們的綜合執(zhí)法效果都較好,。我們建議，就城市管理綜合執(zhí)法來說,，我們應(yīng)當(dāng)借鑒寧波,、青島的基本模式，在推行相對(duì)集中處罰權(quán)的城市組建統(tǒng)一的城市管理局或城市管理委員會(huì),，統(tǒng)一行使現(xiàn)分散于市容環(huán)衛(wèi),、園林綠化、市政公用等部門的行政權(quán)力,，在此基礎(chǔ)上,，組建城市管理執(zhí)法隊(duì)伍，行使執(zhí)法監(jiān)督檢查和處罰權(quán),。城市管理執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)附設(shè)于城市管理局或城市管理委員會(huì),，但具有相對(duì)的獨(dú)立性。就食品、農(nóng)業(yè),、文化等領(lǐng)域的相對(duì)集中處罰權(quán)而言,，也必須先對(duì)相關(guān)的管理職能和機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，然后在合并后的機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍,，負(fù)責(zé)執(zhí)法檢查和行政處罰,。這樣，既做到了機(jī)構(gòu)精減,，也可以提高執(zhí)法效率,。 相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革應(yīng)當(dāng)以精減機(jī)構(gòu)為目標(biāo)也符合國務(wù)院的要求。國辦發(fā)[2000]63號(hào)文件明確指出：“各地方要把進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于市,、縣機(jī)構(gòu)改革,，進(jìn)一步理順行政管理體制，堅(jiān)決克服多頭管理,、政出多門的弊端,，切實(shí)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。試點(diǎn)城市要在進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,，對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)必須保留的管理權(quán),、審批權(quán)，該歸并的下決心歸并,，該集中的下決心相對(duì)集中,，以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員,。其他地方也要按照相對(duì)集中行政管理職能的要求設(shè)置行政機(jī)關(guān),，合理調(diào)整、配置行政管理職能”,。從中編辦下發(fā)的關(guān)于綜合執(zhí)法的文件我們也可以看到,，走綜合執(zhí)法之路是我們未來必然的選擇?？梢哉f,，相對(duì)集中行政處罰權(quán)只是一個(gè)初始階段，而綜合執(zhí)法才是今后的必然選擇,。 如果沒有行政管理權(quán)的相對(duì)集中,，相對(duì)集中處罰權(quán)的改革不僅難以產(chǎn)生預(yù)期效果，而且也始終無法解決其與行政法基本原理之間的矛盾,。行政法意義上的行政主體,，是“依法享有國家行政職權(quán)，代表國家獨(dú)立進(jìn)行管理并獨(dú)立參加訴訟的組織”,，[5]職權(quán)是否獨(dú)立是判斷行政主體資格的關(guān)鍵,。該定義表明，行政主體的職權(quán)具有強(qiáng)烈的獨(dú)立性，不能與其他任何機(jī)關(guān)或組織分享?，F(xiàn)在多數(shù)地方推行的相對(duì)集中處罰權(quán)改革,，無疑是割裂了行政主體的權(quán)力，使行政主體難以成為獨(dú)立的主體,，這不僅在理論上而且在實(shí)踐中都造成了許多困惑,。 總之，我們認(rèn)為,，不管在什么領(lǐng)域推行相對(duì)集中處罰權(quán),，都應(yīng)當(dāng)考慮行政權(quán)力的相對(duì)完整性，盡量避免權(quán)力分割,、責(zé)任分?jǐn)?。因此，就必須在推行行政集中處罰權(quán)的領(lǐng)域同時(shí)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革,，使相應(yīng)的行政管理權(quán)力也相對(duì)集中到一個(gè)行政部門,，行政處罰權(quán)從總體上也屬于這個(gè)權(quán)力相對(duì)集中的部門，但是,，由相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來行使監(jiān)督和處罰權(quán),。這既符合行政職權(quán)統(tǒng)一運(yùn)用的原理，也符合行政法上行政主體的一般理論,。 第三,，合理界定相對(duì)集中處罰權(quán)的范圍，穩(wěn)步推進(jìn)相對(duì)集中處罰權(quán)改革,。從各地的實(shí)踐來看,，目前在城市管理領(lǐng)域推行相對(duì)集中處罰權(quán)的城市,，相對(duì)集中處罰權(quán)涉及的領(lǐng)域最少的有6個(gè),，比如，《長(zhǎng)沙市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)定》規(guī)定城市管理綜合執(zhí)法只涉及市容環(huán)衛(wèi),、環(huán)境保護(hù),、工商管理、公安交通,、城市綠化,、規(guī)劃等6個(gè)領(lǐng)域，最多的達(dá)十幾個(gè),，比如有的城市管理綜合執(zhí)法涉及市容環(huán)衛(wèi),、環(huán)境保護(hù)、工商管理,、公安交通,、城市綠化、規(guī)劃、市政公用,、人防,、房產(chǎn)管理、建筑管理,、開發(fā)拆遷等領(lǐng)域,。從現(xiàn)實(shí)效果來看，各地或多或少都存在一些“管不好,，甚至管不了”的領(lǐng)域,，這自然有人員、技術(shù),、設(shè)備等各方面原因,，更有體制機(jī)制改革沒有配套甚至無法配套的原因。 因此,，我們建議,，在當(dāng)前實(shí)際的情況下，在城市管理領(lǐng)域推行相對(duì)集中處罰權(quán)改革,，應(yīng)當(dāng)首先堅(jiān)持以街面執(zhí)法為中心的原則,，在對(duì)行政管理職權(quán)進(jìn)行重新配置的基礎(chǔ)上，將相對(duì)集中處罰權(quán)的重心放到發(fā)生在街面上的影響市容市貌,、環(huán)境衛(wèi)生,、公共秩序的行為，如亂搭亂建,、亂貼亂畫,、亂倒污水、隨地?cái)[攤,、露天烘烤等行為,，將執(zhí)法監(jiān)督檢查需要專業(yè)技能和專業(yè)設(shè)備的事項(xiàng)交由原業(yè)務(wù)主管部門行使處罰權(quán)。 在城市管理領(lǐng)域推行相對(duì)集中處罰權(quán)改革,，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的第二個(gè)原則是處罰涉及的行政管理事項(xiàng)原則上可以集中歸于一個(gè)部門行使,。這樣使權(quán)力的配置更加科學(xué)，也使執(zhí)法協(xié)調(diào)的難度大大降低,。對(duì)于處罰涉及的行政管理事項(xiàng)不能集中于這一個(gè)部門但又屬于街面上的無需專業(yè)技術(shù)手段監(jiān)管的事項(xiàng),，可以采取委托執(zhí)法或授權(quán)執(zhí)法的方式，委托或授權(quán)該部門行使監(jiān)督檢查和行政處罰權(quán)（比如當(dāng)前對(duì)無證商販的查處）,?？傊鄬?duì)集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域不在寬,，而在于科學(xué),，在于能夠提高行政效率,。 對(duì)于在食品安全監(jiān)管、文化,、林業(yè),、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行相對(duì)處罰權(quán)改革，我們的觀點(diǎn)也是應(yīng)當(dāng)科學(xué)界定綜合執(zhí)法的范圍,，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍必須科學(xué),，否則，如果貪大求全或者追求一步到位,，可能很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo),。 |
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