《招標(biāo)投標(biāo)法》是為了規(guī)范“必須招投標(biāo)項(xiàng)目”的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)而制定的法律，自2000年1月1日起施行,；《政府采購(gòu)法》是為了規(guī)范政府采購(gòu)行為而制定的法律,，自2003年1月1日起施行。二者既有相通之處,，又有相別之處,，就選擇PPP項(xiàng)目的投資者（特許經(jīng)營(yíng)者）而言，都分別有優(yōu)點(diǎn)和局限性,。

　　二者的立法主體均為全國(guó)人大常委會(huì),，效力是一致的,；規(guī)范對(duì)象雖略有不同，但可認(rèn)為都是以政府,、特許經(jīng)營(yíng)者為主體的招投標(biāo)（采購(gòu)）干系人,，雖具體條款中涉及的權(quán)利與義務(wù)、法律行為,、法律關(guān)系,、法律責(zé)任不盡相同，但仍具有可比性,。將兩法相似條款一一對(duì)應(yīng)進(jìn)行比較并匯總后,，可以發(fā)現(xiàn)不同點(diǎn)集中在以下四個(gè)方面：法律適用的項(xiàng)目屬性、政府在法律中的角色,、選擇特許經(jīng)營(yíng)者的方式和法律作用的時(shí)效,。

　　1適用項(xiàng)目的屬性

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益,、公眾安全的項(xiàng)目,；全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款,、援助資金的項(xiàng)目的工程建設(shè)項(xiàng)目適用《招標(biāo)投標(biāo)法》,。而《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定：各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物,、工程和服務(wù)的行為適用《政府采購(gòu)法》?？梢?jiàn),，《招標(biāo)投標(biāo)法》強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)項(xiàng)目，《政府采購(gòu)法》強(qiáng)調(diào)使用財(cái)政性資金,。二者雖都適用于大多數(shù)PPP項(xiàng)目,，但有些PPP項(xiàng)目并非工程建設(shè)項(xiàng)目，故不應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》,；有些則是使用者付費(fèi)項(xiàng)目,，故不應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》。另外,，《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定的上述采購(gòu)范圍,，使其適用范圍進(jìn)一步縮小?！　”M管可以認(rèn)為政府采購(gòu)的對(duì)象范圍廣泛,，但對(duì)于具體的一個(gè)PPP項(xiàng)目是否屬于集中采購(gòu)目錄或采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，也不能給出肯定的答案,。因此,，進(jìn)行PPP立法或修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》或《政府采購(gòu)法》時(shí)，應(yīng)對(duì)這兩部法律做修改并步明確什么情況應(yīng)適用哪一部法,。

　　2政府的角色

　　在《招標(biāo)投標(biāo)法》中,，各主體角色基本平等，框架較為清晰,，標(biāo)準(zhǔn)容易界定,。招標(biāo)人、投標(biāo)人,，以及招標(biāo)人組建指定的招標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)委員會(huì),，都有其明確的責(zé)任與義務(wù)，且明文規(guī)定各方應(yīng)做什么,、禁止做什么,，以及相應(yīng)的法律責(zé)任。而《政府采購(gòu)法》,，顧名思義,，是規(guī)范政府的行為，第十四條指出,，政府采購(gòu)當(dāng)事人是指在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類(lèi)主體,，包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等,。但在當(dāng)事人中,，采購(gòu)人起主導(dǎo)作用，承擔(dān)主要責(zé)任,。在第六章質(zhì)疑與投訴和第七章監(jiān)督檢查中,，其主要被監(jiān)督對(duì)象也為采購(gòu)人。在PPP項(xiàng)目中,，政府發(fā)起項(xiàng)目選擇投資者,，在甄選階段應(yīng)起主導(dǎo)作用；同時(shí),，項(xiàng)目是提供社會(huì)公眾基礎(chǔ)性設(shè)施或服務(wù),，其受益人為公眾，政府代表公眾組織項(xiàng)目的開(kāi)展,，應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任,。由此看來(lái)，《政府采購(gòu)法》更有利于政府在PPP項(xiàng)目的招標(biāo)階段掌握主動(dòng)權(quán),，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行控制,。

　　3選擇投資者的方式

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第十條中規(guī)定，招標(biāo)分為公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo),。而《政府采購(gòu)法》第二十六條中則規(guī)定了政府采購(gòu)的六種方式：公開(kāi)招標(biāo),、邀請(qǐng)招標(biāo),、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu),、詢價(jià)及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式,。

　　二者都將公開(kāi)招標(biāo)作為主要方式，且規(guī)定任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目（應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)的貨物或者服務(wù)）化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo),。且二者對(duì)于招標(biāo)方法的規(guī)定基本一致,，如公開(kāi)招標(biāo)需發(fā)布招標(biāo)文件，禁止就投標(biāo)價(jià)格,、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判,；投標(biāo)人（供應(yīng)商）不足三家的應(yīng)予廢標(biāo)，出現(xiàn)影響公正,、違法違規(guī)行為的應(yīng)負(fù)法律責(zé)任且廢標(biāo)等,。而且《政府采購(gòu)法》還另有規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)方式的,，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn),，應(yīng)由國(guó)務(wù)院或相應(yīng)級(jí)人民政府規(guī)定。這使得原本合同關(guān)系復(fù)雜的PPP項(xiàng)目的程序手續(xù)更加繁瑣,。

　　對(duì)于不適用公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目,，《招標(biāo)投標(biāo)法》第十一條指出：國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)確定的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省、自治區(qū),、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開(kāi)招標(biāo)的,，經(jīng)批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo),。而《政府采購(gòu)法》第二十九條至三十二條分別具體給出了邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu),、競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)、單一來(lái)源方式采購(gòu)和詢價(jià)方式采購(gòu)的適用情況,。

　　PPP項(xiàng)目干系人眾多,、合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，需就各方特別是政府和投資者之間的利益共享,、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),，以及政府的規(guī)制和監(jiān)管等進(jìn)行細(xì)致的協(xié)商談判。而《招標(biāo)投標(biāo)法》及《政府采購(gòu)法》的公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo),，都禁止開(kāi)標(biāo)后進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判,，且整個(gè)招標(biāo)過(guò)程過(guò)于過(guò)于嚴(yán)格，沒(méi)有給政企雙方足夠的協(xié)商空間,。這種嚴(yán)格的規(guī)定消除了PPP項(xiàng)目前期政企雙方就長(zhǎng)達(dá)十幾,、幾十年的合同進(jìn)行協(xié)商完善磨合的機(jī)會(huì)。相比之下，《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu),、單一來(lái)源方式采購(gòu)和詢價(jià)方式采購(gòu)更加靈活,，為PPP項(xiàng)目的政企合作合同質(zhì)量的提升創(chuàng)造了條件，有利于政府與投資者對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行細(xì)化,，就利益,、風(fēng)險(xiǎn)的分配進(jìn)行商討。使雙方在簽署合同協(xié)議之前達(dá)成最大共識(shí),，降低后續(xù)項(xiàng)目過(guò)程中產(chǎn)生分歧的可能性。但《政府采購(gòu)法》對(duì)每種采購(gòu)方式的應(yīng)用范圍作出了嚴(yán)格的限定,，相當(dāng)于對(duì)各類(lèi)PPP項(xiàng)目的投資者的選擇模式作出了相應(yīng)限制,。基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)PPP項(xiàng)目多帶有一定的壟斷性,，如市政地下管網(wǎng),，城鎮(zhèn)供水設(shè)施，燃?xì)?、供熱管網(wǎng)等,，政府只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)，則可以采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式,。另一些帶有一定技術(shù)革新,、城市升級(jí)的性質(zhì)，如污水和垃圾處理及再生利用設(shè)施,，智能節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等,，由于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，或只有唯一或極少數(shù)供應(yīng)商能提供,，則可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式或單一來(lái)源方式采購(gòu),。然而，更多的PPP項(xiàng)目是技術(shù)較為普及,、特殊性并不很強(qiáng)的,，如公路、橋梁,、醫(yī)療和教育等,，這些項(xiàng)目則更適合于采取公開(kāi)招標(biāo)進(jìn)行采購(gòu)。

　　另外,，PPP項(xiàng)目的特殊性并非僅指項(xiàng)目本身,，更重要的是指這種合作模式的特殊性，而《政府采購(gòu)法》僅以項(xiàng)目的性質(zhì)來(lái)區(qū)分采購(gòu)的方式,，顯得不甚匹配,。若能根據(jù)政府參與項(xiàng)目的程度來(lái)確定采購(gòu)的方式，尤其是可以進(jìn)行談判的程度，則會(huì)更加匹配PPP模式的特性,，例如,，政府在項(xiàng)目公司中占有股份的PPP項(xiàng)目中，政府在招標(biāo)時(shí)對(duì)談判的需要可能會(huì)強(qiáng)于完全企業(yè)投資的項(xiàng)目,。

　　4作用時(shí)效

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi),，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同，至此招投標(biāo)整個(gè)工作已結(jié)束,。而《政府采購(gòu)法》第四十二條規(guī)定：采購(gòu)文件的保存期限為從采購(gòu)結(jié)束之日起至少保存十五年,。采購(gòu)文件包括采購(gòu)活動(dòng)記錄、采購(gòu)預(yù)算,、招標(biāo)文件,、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),、評(píng)估報(bào)告,、定標(biāo)文件、合同文本,、驗(yàn)收證明,、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件,、資料,。在政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，政府作為使用者的代表,，應(yīng)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé),。盡管政府與企業(yè)后續(xù)的行為都受根據(jù)招標(biāo)文件簽署的合同（或采購(gòu)合同）制約，但僅就前期選擇投資者的過(guò)程來(lái)講,，《政府采購(gòu)法》更側(cè)重于長(zhǎng)期的考慮,，更適合。同時(shí),，《政府采購(gòu)法》的第六章質(zhì)疑與投訴中明確了供應(yīng)商以及群眾對(duì)于采購(gòu)人或采購(gòu)行為監(jiān)督和質(zhì)疑的權(quán)利,，也規(guī)定了采購(gòu)人回應(yīng)的義務(wù)。第七章監(jiān)督檢查中指出了監(jiān)督管理部門(mén)的職能,；第八章明確了各政府采購(gòu)當(dāng)事人的法律責(zé)任,。相關(guān)規(guī)定使得政府采購(gòu)體系能更有效的保證項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)的政企合作質(zhì)量，降低“重簽約,，輕監(jiān)管”現(xiàn)象發(fā)生的可能性,。這樣的法律基礎(chǔ)對(duì)于PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期合作尤為重要，也為后續(xù)項(xiàng)目協(xié)議,、合同的簽署做好鋪墊,。

　　另外,，《政府采購(gòu)法》第三十三條規(guī)定：負(fù)有編制部門(mén)預(yù)算職責(zé)的部門(mén)在編制下一財(cái)政年度部門(mén)預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購(gòu)的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出,，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門(mén)匯總,。這是對(duì)中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃的一種考慮，是推行跨年度預(yù)算制度的前奏,。PPP項(xiàng)目一般持續(xù)時(shí)間長(zhǎng),，資金回收慢，但現(xiàn)金流穩(wěn)定,。如果在預(yù)算編制中,，能不僅考慮本年度、下一年度,，繼而把項(xiàng)目初始期乃至整個(gè)項(xiàng)目周期的資金預(yù)算考慮在內(nèi),，不失為更科學(xué)的考量規(guī)劃方法。（轉(zhuǎn)自項(xiàng)目管理評(píng)論,，原標(biāo)題《《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》對(duì)PPP項(xiàng)目的適用性比較》，PPP資訊整理）