土地政策是國(guó)家根本國(guó)策,，牽一發(fā)而動(dòng)全身,，國(guó)土資源部難免對(duì)此慎之又慎?！蛾P(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目 加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）和 《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)）兩個(gè)文件首次給出PPP項(xiàng)目用地的政策,，但對(duì)于如何理解和實(shí)施PPP項(xiàng)目用地卻未予以明確，因此,，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家,、學(xué)者從各個(gè)角度紛紛予以解讀，筆者通過(guò)對(duì)國(guó)土資源部關(guān)于PPP項(xiàng)目用地政策進(jìn)行了分析,、解讀和研究,，提出自己的淺知拙見(jiàn)，拋磚引玉,，以此與大家共同探討與研究,。

　　一、不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地

　　財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件指出,，PPP項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃,，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時(shí),，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地,，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件,，分別確定各宗地的供應(yīng)方式,。

　　（一）關(guān)于以PPP項(xiàng)目為單位打包的法律問(wèn)題

　　財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件發(fā)布后，各大媒體紛紛冠以“20部委嚴(yán)禁PPP項(xiàng)目與土地捆綁”,這個(gè)結(jié)論是錯(cuò)誤的,，國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)改投資[2014]2724號(hào)明確,，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目可以配置土地,。允許PPP項(xiàng)目與土地進(jìn)行捆綁,。但是 財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件禁止PPP項(xiàng)目與配置的土地,，打包上市供應(yīng)，尤其是配置根據(jù)土地管理法,，應(yīng)該上市招拍掛性質(zhì)的土地,，如住宅用地、商業(yè)用地等,。商業(yè),、住宅等經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，工業(yè),、研發(fā)用地具有特殊的產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展要求,，如兩者之間捆綁出讓?zhuān)厝粚?duì)經(jīng)營(yíng)性用地形成充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值產(chǎn)生影響,。國(guó)土資源部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》（國(guó)土資發(fā)【2010】151號(hào)）明確不得將兩宗以上地塊捆綁出讓,。土地出讓必須以宗地為單位提供規(guī)劃條件、建設(shè)條件和土地使用標(biāo)準(zhǔn),?！袄墶背鲎尠≒PP項(xiàng)目用地在內(nèi)的幾宗土地，即在幾宗土地合并為一宗地,就會(huì)混淆土地的規(guī)劃條件,、建設(shè)條件和土地使用標(biāo)準(zhǔn),，就無(wú)法確保土地地類(lèi)清楚、面積準(zhǔn)確,、權(quán)屬明確,。“捆綁”出讓土地就會(huì)突破宗地出讓面積標(biāo)準(zhǔn),。土地出讓必須堅(jiān)持公開(kāi),、公平、公正原則,，PPP項(xiàng)目“捆綁”出讓土地實(shí)際上是設(shè)置了特殊條件,，提高了出讓門(mén)檻，變公開(kāi)出讓為定向出讓,。因此,，財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件禁止以PPP項(xiàng)目為單位打包供應(yīng)土地。

　　（二）關(guān)于成片供應(yīng)土地法律問(wèn)題

　　財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件發(fā)布后,，有學(xué)者提出2016年7月18日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》鼓勵(lì)通過(guò)“連片開(kāi)發(fā)”的形式開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作,。財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件與國(guó)務(wù)院文件相矛盾。

　　實(shí)在不然,，連片開(kāi)發(fā)實(shí)際上就是成片開(kāi)發(fā),，在《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》第二條對(duì)成片開(kāi)發(fā)專(zhuān)門(mén)做出了規(guī)定，“本法所稱(chēng)的成片開(kāi)發(fā)是指：在取得國(guó)有土地使用權(quán)后,，依照規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行綜合性的開(kāi)發(fā)建設(shè),，平整場(chǎng)地,、建設(shè)供排水、供電,、供熱,、道路交通、通信等公用設(shè)施,，形成工業(yè)用地和其他建設(shè)用地條件,，然后進(jìn)行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)公用事業(yè),；或者進(jìn)而建設(shè)通用工業(yè)廠房以及相配套的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施等地面建筑物,，并對(duì)這些地面建筑物從事轉(zhuǎn)讓或出租的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！庇纱丝芍?，財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件禁止土地成片供應(yīng)，不是成片開(kāi)發(fā),，因此對(duì)于新城建設(shè),、智慧城市,、特色小鎮(zhèn),，園區(qū)開(kāi)發(fā)等涉及到成片開(kāi)發(fā)的，國(guó)家在政策上是支持的,，但是在土地供應(yīng)需要按照土地管理法規(guī)定按照“宗地”為單位予以供應(yīng),。

　　關(guān)于成片供應(yīng)土地，在2007年國(guó)土資源部就已經(jīng)提出嚴(yán)控土地成片出讓“進(jìn)一步嚴(yán)格控制土地出讓的地塊面積,。對(duì)成片土地,，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后分塊出讓?zhuān)乐蛊髽I(yè)圈地,、囤地,。” 財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件實(shí)際上是再次重審PPP項(xiàng)目用地嚴(yán)格按照土地管理法的規(guī)定,，依法辦理土地使用手續(xù),，政府和社會(huì)資本方均不得借PPP項(xiàng)目之名，采取“整體打包”,、“成片供應(yīng)”的方式供應(yīng)土地,。

　　二、明確縮小土地作價(jià)出資的范圍和用途

　　財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件指出,，不符合《劃撥用地目錄》的,，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地可以作價(jià)出資方式供應(yīng)外,，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng),，及時(shí)足額收取土地有償使用收入,。

　　關(guān)于土地作價(jià)出資，在國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部,、發(fā)展改革委,、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42）中，為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展,，首次提出土地作價(jià)出資或入股方式提供土地,，保障PPP項(xiàng)目用地。但在在投資主體上要求市,、縣人民政府作為出資人,，程序上要求制定作價(jià)出資或者入股方案，并經(jīng)市,、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施,。 其目的是加大了政府方的責(zé)任，避免地方政府為了開(kāi)展PPP項(xiàng)目,，違規(guī)操作,，亂作為。本次財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件明確提出作價(jià)入股PPP項(xiàng)目用地的用途范圍,。要求只能是公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的,、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地，其他的一律不允許采用作價(jià)出資,，均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng),。

　　但是隨著PPP項(xiàng)目的發(fā)展，PPP項(xiàng)目土地作價(jià)或入股的范圍也在不斷地調(diào)整,，在2016年12月7日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕91號(hào)）,，就增加了在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）方式的項(xiàng)目，可以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股建設(shè),。

　　三,、“PPP+土地”聯(lián)合公開(kāi)招標(biāo)方式

　　財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件指出依法需要以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式供應(yīng)土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市,、縣國(guó)土資源主管部門(mén)編制供地方案,、簽訂宗地出讓?zhuān)ǔ鲎猓┖贤㈤_(kāi)展用地供后監(jiān)管的前提下,，可將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施,。”2016年10月28日,，國(guó)土資源部辦公廳發(fā)布《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》也對(duì)此再次予以確認(rèn),，采用政府和社會(huì)資本合作方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，相關(guān)用地需要有償使用的，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施,。

　　首先,，財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件和產(chǎn)業(yè)用地政策指引所提到的土地是指PPP項(xiàng)目用地，而不是國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)改投資[2014]2724號(hào)提到的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性,、非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目配置的土地,。

　　其次，土地屬于有償使用的出讓或租賃土地,，而不包括劃撥土地,。

　　另外關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)方式的法律問(wèn)題，如果競(jìng)爭(zhēng)方式合并實(shí)施,，根據(jù)《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》,，土地出讓只有招標(biāo)、拍賣(mài),、掛牌三種方式,；PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo),、競(jìng)爭(zhēng)性談判,、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)五種方式，如果合并實(shí)施,，只有招標(biāo)方式可以滿(mǎn)足土地出讓和PPP項(xiàng)目采購(gòu)兩者的合法性,。當(dāng)然如果土地出讓和PPP項(xiàng)目采購(gòu)分別進(jìn)行，可以在土地出讓和PPP項(xiàng)目設(shè)定一定的條件,，但設(shè)定的條件不能是影響公平,、公正競(jìng)爭(zhēng)的限制條件,，就可以采用更多,，更靈活的方式選擇社會(huì)資本。

　　四,、PPP項(xiàng)目用地四條紅線

　　財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件在明確支持PPP項(xiàng)目開(kāi)展后,，提出四個(gè)“不得”，PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本,，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益,，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資,；PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任,，不得與土地出讓收入掛鉤。財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件要求PPP項(xiàng)目的發(fā)展,，不能夠擾亂土地市場(chǎng)秩序,。

　　（一）不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)

　　財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件要求地方政府嚴(yán)格按照土地管理法規(guī)定，依法依規(guī)的供應(yīng)土地，不得借PPP的熱潮,，破壞土地出讓制度,，未批先建，未征先用,，在未劃撥或出讓之前違規(guī)使用土地的情況,，擾亂土地市場(chǎng)秩序。

　　（二）PPP 項(xiàng)目不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作

　　根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定,，土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施,，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行的前期開(kāi)發(fā)涉及道路,、供水,、供電、供氣,、排水,、通訊、照明,、綠化,、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)該通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位,。

　　《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)的依法取得土地,、進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地等工作主要是為政府部門(mén)行使職能提供支持保障,，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源,。地方國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買(mǎi)土地征收、收購(gòu),、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù),。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路,、供水,、供電、供氣,、排水,、通訊、照明,、綠化,、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　上述文件非常明確規(guī)定,，土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān),，不允許采取特許經(jīng)營(yíng)的方式，授權(quán)其他社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但是土地前期開(kāi)發(fā)的包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路,、供水,、供電、供氣,、排水,、通訊、照明,、綠化,、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以通過(guò)政府采購(gòu),，由社會(huì)主體承擔(dān),，但不允許以特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的方式準(zhǔn)許社會(huì)資本參與 。

　　（三）不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資

　　PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本只有通過(guò)規(guī)范的土地市場(chǎng)取得合法土地使用權(quán),，才能用土地進(jìn)行融資,，PPP項(xiàng)目主體不能在簽訂PPP協(xié)議之后，尤其是連片開(kāi)發(fā)的園區(qū),、智慧城市,、產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目，利用未供應(yīng)的土地進(jìn)行市場(chǎng)化融資,。

　　（四）PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任,，不得與土地出讓收入掛鉤

　　財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件一方面明確提出“PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤”,。另一方面又將華夏幸福在南京溧水溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目列入示范性項(xiàng)目,，根據(jù)華夏幸福關(guān)于簽訂南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目相關(guān)合同的公告可知，南京市溧水經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì) 承諾將委托區(qū)域內(nèi)所新產(chǎn)生的收入的區(qū)級(jí)地方留成部分,，包括溧水區(qū)的區(qū)級(jí)地方留成部分和溧水經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的地方留成部分（即扣除上繳中央,、江蘇省、南京市級(jí)部分后的收入）,，按照約定比例上交地方財(cái)政后的剩余部分全部作為支付華夏幸福的投資成本及投資回報(bào)的資金來(lái)源,。委托區(qū)域內(nèi)所新產(chǎn)生的收入是指委托期限內(nèi)委托區(qū)域內(nèi)企業(yè)與單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)新產(chǎn)生的各類(lèi)收入（委托期限內(nèi)委托區(qū)域內(nèi)，原有企業(yè)原址所新產(chǎn)生的各類(lèi)收入不計(jì)入,，但新增地建設(shè)部分除外），主要包括稅收,，土地使用權(quán)出讓收入,，非稅收入，專(zhuān)項(xiàng)收入,、專(zhuān)項(xiàng)基金,。從華夏幸福公告合同來(lái)看，華夏幸福的投資成本及投資回報(bào)的資金來(lái)源主要是委托區(qū)域內(nèi)的稅收，土地使用權(quán)出讓收入,，非稅收入,，專(zhuān)項(xiàng)收入、專(zhuān)項(xiàng)基金,。從表面上看,，南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目不符合財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件規(guī)定。那為何財(cái)政部又將華夏幸福的南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目列入到示范性項(xiàng)目,。

　　準(zhǔn)確的理解上述規(guī)定,，需要回歸PPP項(xiàng)目的本源，PPP項(xiàng)目目的是提高公共產(chǎn)品或者服務(wù)的質(zhì)量和供給的效率,。PPP項(xiàng)目資金的來(lái)源是社會(huì)資本,，是為彌補(bǔ)國(guó)家建設(shè)資本的不足、廣泛利用社會(huì)資本（民間資本,、外商資本等）進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),。PPP項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的穩(wěn)定收入作為未來(lái)收益及清償責(zé)任來(lái)源，而不能是土地出讓收入作為資本來(lái)源或償債來(lái)源,。

　　土地前期開(kāi)發(fā)工作采取政府采購(gòu)方式,，土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排用于 征收、收購(gòu),、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或收回土地后進(jìn)行必要的前期土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用,。包括前期土地開(kāi)發(fā)性支出以及按照財(cái)政部門(mén)規(guī)定與前期土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等，含因出讓土地涉及的需要進(jìn)行的相關(guān)道路,、供水,、供電、供氣,、排水,、通訊、照明,、綠化,、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。而PPP項(xiàng)目中的規(guī)劃,、設(shè)計(jì),、公共建筑的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)以及區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商等采取PPP項(xiàng)目方式,，這部分費(fèi)用的來(lái)源不應(yīng)該直接與土地收入相掛鉤,，但是華夏幸福采取了模糊處理的方式，一攬子的方式,，將政府采購(gòu)?fù)恋厍捌陂_(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)新城的規(guī)劃,、設(shè)計(jì),、公共建筑的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)以及區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商捆綁在PPP項(xiàng)目上,，另外將稅收,，土地使用權(quán)出讓收入，非稅收入,，專(zhuān)項(xiàng)收入,、專(zhuān)項(xiàng)基金一并作為償還來(lái)源，并沒(méi)有做相應(yīng)的區(qū)分,。嚴(yán)格的按照〔2016〕91號(hào)文件規(guī)定應(yīng)該將土地前期開(kāi)發(fā)的費(fèi)用和PPP項(xiàng)目費(fèi)用予以區(qū)分,，土地收入只能作為土地前期開(kāi)發(fā)的費(fèi)用予以?xún)斶€，而不能夠主要作為PPP產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目規(guī)劃,、設(shè)計(jì),、公共建筑的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)以及區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商等償還的來(lái)源,，當(dāng)然如果土地收入轉(zhuǎn)為其他政府性基金預(yù)算,，再予以支付，就另當(dāng)別論,，不屬于財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件禁止PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任與土地出讓收入掛鉤的范疇,。

　　總結(jié)

　　我國(guó)目前的PPP項(xiàng)目多屬于非經(jīng)營(yíng)或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，鑒于目前地方政府多是依賴(lài)土地財(cái)政,，許多的PPP項(xiàng)目即需要使用土地,，也需要配置一定的土地，準(zhǔn)確的理解《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目 加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》和 《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》文件,，有助于政府或社會(huì)資本依法依規(guī)的實(shí)施PPP項(xiàng)目,，保障PPP項(xiàng)目合法有序發(fā)展。