（黎泊,，就職上海地下空間設(shè)計(jì)研究院，專注于地下空間,、軌道文通,、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目投資融分析工作。本文為作者投稿,，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明,。）

PPP，政府與社會(huì)資本合作模式,，從目前國(guó)內(nèi)的普遍認(rèn)識(shí)上,，似乎PPP項(xiàng)目必須都有完整的投資、建設(shè),、運(yùn)營(yíng)的專業(yè)社會(huì)資本方,，尤其建設(shè)方為大型國(guó)企才為正宗。

近期,，貴陽(yáng)地鐵PPP項(xiàng)目被兩家金融機(jī)構(gòu)以360億中標(biāo)價(jià)拿下,，有人士認(rèn)為專業(yè)的社會(huì)資本方不見蹤影了，被質(zhì)疑有違PPP本義,，引起“關(guān)心”一片,。從爭(zhēng)議的焦點(diǎn)來(lái)看，核心問(wèn)題是PPP本義是什么,，解決這個(gè)問(wèn)題,，是當(dāng)前國(guó)內(nèi)推廣PPP模式的核心。

PPP,，政府與社會(huì)資本合作模式,，相對(duì)于傳統(tǒng)政府類項(xiàng)目，是政府將原由其負(fù)責(zé)為社會(huì)提供服務(wù)的工作社會(huì)化,。其形式上是將政府負(fù)債調(diào)整為企業(yè)債務(wù),，但究其根本是政府希望節(jié)約有限的財(cái)政資源,，以投入到更加需要的民生建設(shè)中；同時(shí)通過(guò)政府的倡導(dǎo),，在把握政府資源與市場(chǎng)資源一體統(tǒng)籌的前提下,，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，促進(jìn)基于PPP項(xiàng)目的資本,、技術(shù),、管理、建設(shè),、運(yùn)營(yíng),、經(jīng)營(yíng)等各方面優(yōu)勢(shì)資源的集合，以提高對(duì)公眾的服務(wù),，同時(shí)改善項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效益,，從根本上解決可持續(xù)發(fā)展的難題，政府也從傳統(tǒng)上對(duì)項(xiàng)目建設(shè),、運(yùn)營(yíng)的大包大攬中得以解脫,。

眾所周知，軌道交通項(xiàng)目屬于準(zhǔn)公益項(xiàng)目,，從世界軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況來(lái)看,，除了香港地鐵公司由于顯著的物業(yè)收益，鮮有盈利,，一些政府困擾于項(xiàng)目巨額的投資,、長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和改造資金缺乏的困境之中。

既然如此,，對(duì)整個(gè)長(zhǎng)達(dá)30年特許經(jīng)營(yíng)期的項(xiàng)目,，什么樣的社會(huì)方才會(huì)從本質(zhì)上，或者說(shuō)本義上,，會(huì)符合這一要求,？是現(xiàn)在普遍采用的施工方?運(yùn)營(yíng)商？還是資本方（或稱為金融機(jī)構(gòu)）,？討論這一問(wèn)題,，不得不談資本的逐利性。既然資本逐利,，就必然涉及哪個(gè)社會(huì)方的資本逐利方向符合政府的需求,。

當(dāng)前，各地普遍采用施工企業(yè)為牽頭方的社會(huì)化形式,，因此,，部分人士認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)“這些社會(huì)‘資本’，他們真的只是資本，只有資本怎么承擔(dān)和履行PPP合同項(xiàng)下的投建營(yíng)管義務(wù),。這就像是交給一個(gè)中介機(jī)構(gòu)”,，或者“PPP強(qiáng)調(diào)專業(yè)的人做專業(yè)的事，金融機(jī)構(gòu)直接投資PPP項(xiàng)目而不是與專業(yè)的社會(huì)資本方共同參與,，恐不利于提高運(yùn)營(yíng)效率”的看法,。

那么，首先,，我們不得不面對(duì)社會(huì)方角色,、以及技術(shù)能力、優(yōu)勢(shì)的討論,，其至少涉及以下幾個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題：

（一）國(guó)內(nèi)軌道交通的建設(shè)存在技術(shù)困難嗎,？我國(guó)從上世紀(jì)90年代開始軌道交通的建設(shè)，截止2015年底,，全國(guó)已有25座城市112條軌道交通線路開通運(yùn)營(yíng),，總里程達(dá)3286.51公里,，車站2255座,。最近發(fā)改委又批復(fù)了43個(gè)城市約8600公里的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，目前在建的里程超過(guò)3000公里,。我國(guó)為近二十多年以來(lái)世界上最大的軌道交通建設(shè)區(qū)域,，無(wú)論規(guī)模、系統(tǒng)復(fù)雜度,、建設(shè)強(qiáng)度都是其他地區(qū),、時(shí)期無(wú)法比擬的，國(guó)內(nèi)軌道交通建設(shè)管理的成熟應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)超過(guò)國(guó)外大多數(shù)地區(qū)的水平,，國(guó)內(nèi)軌道交通的整體建設(shè)管理技術(shù)是成熟,、全面、可靠的,。

（二）施工企業(yè)背景的社會(huì)方具備先進(jìn)的項(xiàng)目管理技術(shù),、能力嗎？對(duì)國(guó)內(nèi)各軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)大型施工企業(yè)的貢獻(xiàn)毋庸置疑,，但主要的管理貢獻(xiàn)無(wú)疑是各地的軌道交通公司做出的,，大多數(shù)施工企業(yè)在軌道交通項(xiàng)目管理上無(wú)疑也是存在短板的。

（三）國(guó)內(nèi)成熟的運(yùn)營(yíng)商能夠作為市場(chǎng)上的社會(huì)方承擔(dān)項(xiàng)目的角色嗎,？基于已有經(jīng)驗(yàn),，有觀點(diǎn)提出“應(yīng)借鑒香港地鐵在北京4號(hào)線的成功經(jīng)驗(yàn)，推廣像北上廣深等地的地鐵公司參與其中”,，但只要考慮一下這些公司的當(dāng)?shù)卣谋尘昂推髽I(yè)性質(zhì),，就不難看出讓這些公司大規(guī)模參與國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目是多么單純的想法。

（四）資本方可以承擔(dān)這一責(zé)任嗎？從國(guó)內(nèi)近二十年的軌道交通建設(shè)來(lái)看,，軌道交通的專業(yè)技術(shù),、管理、運(yùn)營(yíng)已經(jīng)形成了比較完善的技術(shù)體系和管理能力,，人才培養(yǎng)也已形成較為成熟的培養(yǎng)體系,、標(biāo)準(zhǔn)，我們真正短缺的是建設(shè)資金,，降低投資,、運(yùn)營(yíng)成本的內(nèi)在動(dòng)力，以及項(xiàng)目的資本經(jīng)營(yíng)經(jīng)營(yíng),。社會(huì)資本方的介入使原有建設(shè)體制的這一缺失得到改善,。

從貴陽(yáng)這個(gè)PPP項(xiàng)目公開的信息來(lái)看，無(wú)疑應(yīng)屬于當(dāng)?shù)剀壍澜煌ㄟ\(yùn)營(yíng)商的管理優(yōu)勢(shì)與社會(huì)資本方的資金優(yōu)勢(shì)的合作案例,，金融機(jī)構(gòu)參與PPP的方式從原“資金融通方”向“資產(chǎn)管理方”轉(zhuǎn)變,，在整個(gè)體系中，建設(shè),、運(yùn)營(yíng)管理的專業(yè)技術(shù)力量并未缺失,。從PPP的本義來(lái)講，既兼顧了軌道交通服務(wù)的社會(huì)性,，又由于資產(chǎn)管理方（大股東）的引入,，其逐利性必然會(huì)產(chǎn)生建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效益的提升,，融資成本的降低及服務(wù)水平的全面改善,，反而為軌道交通這種鮮有盈利的行業(yè)，提供了一種可能的發(fā)展途徑,。

其次,，我們不得不討論各社會(huì)方逐利性的差異，具體說(shuō),，應(yīng)該為逐利方向的差異,，誰(shuí)更有助于節(jié)約公共服務(wù)成本？

（一）施工背景的企業(yè)關(guān)注PPP的動(dòng)因是什么,？當(dāng)前除了個(gè)別項(xiàng)目社會(huì)方存在運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)外,，多數(shù)項(xiàng)目社會(huì)方主體為工程承包商、設(shè)備和技術(shù)提供商等涉及項(xiàng)目工程施工的相關(guān)企業(yè),。其參與PPP的動(dòng)因,，不能否認(rèn)存在實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行，企業(yè)轉(zhuǎn)型的強(qiáng)烈意愿,，但也不能不看到企業(yè)從乙方到甲方,，從二次招標(biāo)到兩標(biāo)合一下,，對(duì)建設(shè)施工的可觀利潤(rùn)的驅(qū)逐。

在新一輪PPP熱潮中,，央企國(guó)企已經(jīng)搶占先機(jī),，在PPP領(lǐng)域攻城略地，壟斷優(yōu)勢(shì)日漸突出,，成為PPP項(xiàng)目首選的社會(huì)資本方,。多數(shù)地方政府越來(lái)越希望通過(guò)打包和總包的方式解決公共投資問(wèn)題，而這些央企國(guó)企也是銀行的優(yōu)質(zhì)客戶群體,，基于前期良好的合作,，雙方已經(jīng)建立了相互信任的合作關(guān)系，自然愿意繼續(xù)提供資金支持,。當(dāng)前已有的PPP項(xiàng)目杠桿率一般較高,，在項(xiàng)目實(shí)際操作中，如果PPP參與方主要是央企,、地方政府信用又相對(duì)較好的話,，大多會(huì)尋求銀行提供支持，有些項(xiàng)目中銀行出資比例高達(dá)80%-90%,。

軌道交通PPP項(xiàng)目雖然整體上是一個(gè)微利項(xiàng)目,，但由于規(guī)模巨大，建設(shè)施工環(huán)節(jié)的總體利潤(rùn)相對(duì)較高,。尤其是在“兩標(biāo)合一標(biāo)”的背景下,，企業(yè)報(bào)價(jià)的空間比原來(lái)大的多,。過(guò)去在施工環(huán)節(jié)是公開招標(biāo),，價(jià)格較低，利潤(rùn)空間有限,。但現(xiàn)在只在招選社會(huì)資本環(huán)節(jié)進(jìn)行公開招標(biāo),，而這個(gè)環(huán)節(jié)中施工報(bào)價(jià)并不是政府選擇社會(huì)資本的唯一考慮因素，這就給企業(yè)在施工建設(shè)環(huán)節(jié)留出了虛高報(bào)價(jià)和隱性獲利的空間,。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),，采用傳統(tǒng)的建設(shè)模式，施工標(biāo)的普遍為項(xiàng)目審批概算價(jià)格的80~85%左右,，因此從前幾年已完成竣工驗(yàn)收的項(xiàng)目來(lái)看,，投資節(jié)約在10~15%左右的項(xiàng)目大有人在。

而在近年國(guó)內(nèi)軌道交通投資造價(jià)大幅增加的背景下,，大多PPP項(xiàng)目的投資節(jié)約目標(biāo)卻僅在7%左右,。在目前多數(shù)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式的條件下，施工背景企業(yè)在SPV公司方面表現(xiàn)的更多為控制投資的意愿,，而非在降低工程造價(jià)的努力,。同時(shí)在自身承擔(dān)的工程建設(shè)上,，又充分利用分包商分擔(dān)資金和工程風(fēng)險(xiǎn)，以追逐施工建設(shè)的超額利潤(rùn),，獲得工程建設(shè)的回報(bào),。

這一現(xiàn)象似乎背離了PPP項(xiàng)目專業(yè)化降低項(xiàng)目整體費(fèi)用的初衷和本義。

（二）金融機(jī)構(gòu)關(guān)注PPP的動(dòng)因是什么,？金融機(jī)構(gòu)必須尋找優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),，PPP恰逢其時(shí)。雖然PPP項(xiàng)目多為微利項(xiàng)目,，周期長(zhǎng),，風(fēng)險(xiǎn)大，但一般認(rèn)為,，參與PPP項(xiàng)目起碼是和政府信用合作,，即便不是完全兜底，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)來(lái)說(shuō)要低于目前的一些民營(yíng)企業(yè)項(xiàng)目?，F(xiàn)有的PPP項(xiàng)目按照付費(fèi)方式,，可分為三種：政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼,、使用者付費(fèi),。對(duì)于軌道交通項(xiàng)目，一般政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼的部分已經(jīng)明確提前納入財(cái)政預(yù)算,，有政府的人大決議保障,，金融機(jī)構(gòu)參與的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小,；雖然使用者付費(fèi)的部分,，存在一定的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，但現(xiàn)金流良好,。一般金融機(jī)構(gòu)都會(huì)要求政府股份部分在利潤(rùn)分配上擔(dān)任劣后級(jí),，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，相對(duì)來(lái)說(shuō)是安全的,。

對(duì)項(xiàng)目建設(shè)而言,，為保證項(xiàng)目可盈利，金融機(jī)構(gòu)作為“資產(chǎn)管理方”一般會(huì)采用更為嚴(yán)格的投資管理,，以降低項(xiàng)目的基礎(chǔ)投資部分,，以提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性及可生存性，這部分的投資節(jié)約政府無(wú)疑同時(shí)直接受益,。

最后,，在運(yùn)營(yíng)效益方面，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的節(jié)約控制能力,，除了像港鐵,、北上廣深等這種大型運(yùn)營(yíng)商外,，其它社會(huì)方應(yīng)該基本都會(huì)采用類似模式運(yùn)作，其運(yùn)營(yíng)水平相似,，難以形成較大差異,，但金融機(jī)構(gòu)在對(duì)運(yùn)營(yíng)成本影響較大的財(cái)務(wù)成本控制上無(wú)疑具有更多的資源和能力，其優(yōu)勢(shì)明顯,。

從以上問(wèn)題的探討,，不難看出，貴陽(yáng)地鐵PPP項(xiàng)目金融機(jī)構(gòu)以“資產(chǎn)管理方”角色介入,，似乎更符合PPP的本義和當(dāng)前國(guó)內(nèi)環(huán)境條件,，施工方在社會(huì)方中的缺少，使SPV公司在進(jìn)一步控制,、降低基礎(chǔ)設(shè)施投資上更為可能,，這對(duì)于保持軌道交通的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

貴陽(yáng)地鐵PPP模式引發(fā)的爭(zhēng)議,，我們應(yīng)該看到各界人士對(duì)軌道交通這種涉及廣大民生工程建設(shè)的高度關(guān)注,。在當(dāng)前改革進(jìn)入深水區(qū)，我們關(guān)注的核心不應(yīng)是爭(zhēng)論誰(shuí)才能擔(dān)任社會(huì)資本,，不能‘唯出身論’,。國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目失敗的案例，提醒我們更應(yīng)秉持實(shí)事求是的態(tài)度,，從利于項(xiàng)目建設(shè),、運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展，利于降低項(xiàng)目投資和全壽命周期成本,，利于國(guó)內(nèi)各種社會(huì)方力量,、能力培養(yǎng)的角度，嘗試各種PPP可能的模式,，探索出適合我國(guó)軌道交通社會(huì)化發(fā)展的可能途徑,，尤其在在當(dāng)前國(guó)內(nèi)二,、三線城市大面積開展軌道交通建設(shè)的環(huán)境背景下,，這一探索實(shí)踐就顯得尤為重要了。