【編者按】常有人問,，員額制落地，責任制推進,，待遇保障到位,，改革是不是就要宣布結束了？立案登記制實行后,，案件幾何倍數(shù)增長,，推進員額制的時機到底是否成熟？員額制之后,，院庭長的監(jiān)督管理模式,，應當有什么樣的轉型？本期繼續(xù)邀請上海高院司改辦的李則立法官,，談談他在這個問題上的看法,。

作者｜李則立（上海高院司改辦法官，文章僅代表個人觀點）

法官員額制之問,，或許堪稱司法改革第一問,。員額制改革在上海已經全面推進,，全國其他地區(qū)或試點，或推進,。法官們的追問卻從未停止,，搞改革干嘛非要搞員額制？33%是不是拍腦袋的,？入額標準是怎么定的,？還真不是一兩句話可以講清楚的，這些問題需要耐心復盤,。

01  為什么搞員額制,？

改革以問題為導向，應從問題說起,。改革前,，法院“行政化”色彩比較濃?！靶姓钡臍v史價值在此按下不表,，我認為，不符合司法規(guī)律的問題主要有三個：一是職業(yè)通道行政化,。所謂審而優(yōu)則仕,，有些法官越優(yōu)秀，越是去了政治部,、辦公室等管理部門,，或者成為部門管理者，反而離一線審判工作越遠,。二是人員使用混同化,。也就是“混崗”問題。改革前,，法官各處可配,，政治部、辦公室,、監(jiān)察室,，有些地方甚至還有安置在后勤保障部門的。三是工作分工粗放化,。法官們的工作從送達到執(zhí)行,，一竿子插到底，大包大攬,，并不能專事判斷等審判核心工作,。因此，在職業(yè)路徑上法官跟政府部門沒太大差別,，在崗位配置上與其它公務員也沒太大差別,，在工作分工上專業(yè)屬性并不突出,。 

既然法官職業(yè)本身沒有體現(xiàn)出足夠的特殊性，那么與之相適應的職業(yè)保障,、責任制度,、選拔制度等等都沒有來由。只有打破原有的“責,、權,、利”體系才可能形成新的平衡關系。

因此,，本輪司法改革開出的“藥方”是“專業(yè)化,、職業(yè)化”，目標是建立適應司法工作規(guī)律,、符合司法職業(yè)特點,、有別于普通公務員的人員管理制度。

如何實現(xiàn),？人的問題是第一位的,。首先，“職業(yè)化”有賴法官職業(yè)地位的建構,，法官職業(yè)屬性的明確,，必須解決模糊職業(yè)屬性的“混崗”問題,。其次,，“專業(yè)化”有賴工作分工精細化以及專業(yè)能力水平的提升，社會學家涂爾干就說：“在勞動分工得以發(fā)展的當代社會里,，分工具有整合社會機體,、維護社會統(tǒng)一的功能?！鐣l(fā)展的等級越高,，它的專業(yè)化水平就越高?！倍止ぞ毣那疤嶂皇且休o助人員隊伍基礎,。既然法官的非核心工作要剝離出來，這些工作就需要有人來做,，就需要增加輔助人員的種類和數(shù)量,。

比如美國聯(lián)邦法院有多層的專業(yè)化分工體系，而輔助人員類別上包括破產法官,、司務法官,、審前事務官、假釋官,、法官助理,、書記員,、立案員等等。龐大而精細的專業(yè)化分工系統(tǒng)保障了法官聚焦核心工作,。

比如日本,，根據(jù)2015年的數(shù)據(jù)，全國法官約3800人,，全部法院職員26000人,，法官占比不到15%。主要的組成人員是事務官,、書記官,、家庭裁判所調查官、執(zhí)行官等,。

如此,，在整體隊伍結構上，就需要增加輔助人員比重,，相應減少法官比重（注意,，是比重，不是絕對數(shù)）,。簡單說就是“法官少而精,，輔助人員多而專”,。而符合專業(yè)化要求的法官通過擇優(yōu)選拔產生是最為直接的辦法,。

由此可見，需要解決的問題包括：隊伍結構,、崗位梳理,、法官遴選，可以概括為“額,、崗,、人”三大問題。這三個問題指向法官員額制,，員額制正是阿基米德想要撬動地球的那個支點,。員額制這劑“猛藥”，絕非簡單的數(shù)量問題,。

02  員額問題：39%到底多了還是少了,？

員額設多少合適？33%,？39%,？有人說少了，有人說多了。少了還是多了,？其實都不對,。如果有1000個編制，33%就是330個法官,，如果你說少了,，那么10000個編制呢？3300個法官夠不夠呢,？所以員額問題實際由兩個方面組成,，比例和基數(shù)。光談比例或者光談基數(shù)都不能說明員額是多了還是少了,。 

1. 比 例,。員額制采用比例制，實際比例問題不止是個數(shù)學問題,，本質上是個隊伍結構問題,，也就是說法官在所有人員當中占多大的比重。那么法官占比多少合適,？中央很明確,，改革的方向就是法官少，輔助人員多,，改變以往法官多,，輔助人員少，工作分工不明確,，法官大包大攬,，核心工作不突出，職業(yè)價值不凸顯的情況,。走這樣一條道路,，隊伍結構不改變,，不可能達成,。所以比例問題主要是看長遠、看方向的隊伍結構問題,。 

2. 基 數(shù),。很多人詬病法官員額制：“案多人少”矛盾突出，法官本來就不夠,，還要減少簡直雪上加霜,。其實，比例問題是改革理想藍圖的一個設計,，那么基數(shù)問題就是當下現(xiàn)實的考量,。原則上比例不能輕易變動，或者說一旦隊伍結構確定要變化需要條件，但基數(shù)可以變化,，如果法官確實不夠,，那就應當增加基數(shù)；如果法官多了,，可以適當減少基數(shù),。

當然，在實際的設計中,，我們還是需要考察地區(qū)人口,、經濟發(fā)展、辦案工作量等多個因素來綜合確定比例和基數(shù),。但需要形成“兩頭小,、中間大”的隊伍結構。從這個角度看,，做個簡單的算術題就可以得出結論,，由于目前司法行政人員大約需要15%。那么法官與輔助人員按85%算,，要形成“橄欖形”隊伍結構,，法官與審判輔助人員至少應當超過1:1，如此比例應當控制在40%以下,。從這個角度來說,，無論33%還是39%都是具有合理性的。

你可能會說,，這不還是“毛估估”,，“大概齊”么？非也,，上文只是說明一個原理,。至少上海確實做過詳細的員額測算，采用的方法限于篇幅,，簡單說明：法官員額＝案件年總耗時／單位法官年總工作時間,。

案件年總耗時怎么算？按照改革初的數(shù)據(jù)測算,，簡易程序案件單位耗時9小時,，普通程序案件單位耗時14.9小時，將所有的案件耗時相加得出年總耗時,。法官年總工作時間如何測算,？通過調研分析，采用標準工作時間測算法,，即算出單個法官的有效工作時間,，刨掉所有的大到休假、培訓，小到上廁所可能損耗的非用于辦案時間,。如此,，得出法官員額的具體數(shù)量。按照改革前的測算,，33%的員額符合上海實際,。但是之后案件工作量以每年20%多的增速暴漲是當時沒有能夠預料到的。

那么比33%更少行不行,？20%行不行,？理論上不是應該越少越好，結構更加優(yōu)化么,？雖然理論上說的通,，但是改革不是在一張白紙上進行，有歷史問題,，也有法律問題,，訴訟法規(guī)定的很多程序和工作量都需要法官來完成，不能設定一個虛無縹緲的目標,，一下子減到很低,。未來能不能實現(xiàn)？應當說理論上存在可能性,。再來做道數(shù)學題,，以實際工作量為測算依據(jù)，法官人數(shù)增加得慢一點,，隊伍基數(shù)增長快一點,，隊伍結構慢慢調整，在未來也可能會逐步實現(xiàn)更低的比例,。當然,，這需要諸如繁簡分流、輔助人員專業(yè)化程度進一步提高,，甚至大數(shù)據(jù)和人工智能的發(fā)展作為前提,。 

將比例和基數(shù)分別理解可以推導出一個員額分配理論。各法院之間情況有差異,，高院統(tǒng)籌員額時調整比例還是調整基數(shù),？我認為,，原則上調基數(shù)更好,。比例是結構問題，管長遠,，而基數(shù)是現(xiàn)實問題,，管當下。當然，凡是原則必有例外,，也不能一概而論,。畢竟全國情況差異很大，有的地方編制是歷史形成的,，而且就可操作性而言調比例比調基數(shù)來得方便,。加基數(shù)還好說，若是把基數(shù)減了,，地方怕是各種不同意,。但是調比例微調為宜，若是有的地區(qū)調成了60%,，在沒有社會化補充的情況下,，就很難實現(xiàn)優(yōu)化隊伍結構的改革目標了。 

為什么要強調“社會化補充”,？道理很簡單,，因為這個60%是以中央政法編為基數(shù)算的，倘若將社會化部分加入基數(shù),，法官占比下降到33%是完全可能的,。這也可以解釋，為什么員額制改革前,，部分沿海發(fā)達地區(qū)法院法官占比可能高于50%,，但“混崗”現(xiàn)象并不嚴重，絕大部分法官已經配置在審判一線,。實際,，這種情況具有合理性。 

到這兒,，諸位看官大概明白了,，其實編制本身是個問題。首先需要解釋一下編制,。簡單說,，編制就是你可以使用的最多員工數(shù)。打個比方,，你口袋里有100塊,，這是你的所有家當，這就是編制數(shù)?，F(xiàn)在花出去90塊,，這就是實有隊伍數(shù)。

為何要搞編制管理,？編制統(tǒng)一由編辦核發(fā),，有利于抑制行政機關膨脹的沖動,，人事部門常稱編辦為“守門員”，十分形象,。但是,，規(guī)范的同時，靈活性也打了折扣,。第一,，編制的分配就不那么容易，各地情況復雜,，中央統(tǒng)一分配,，有時難以統(tǒng)籌兼顧。第二,，一個中央政法編制背后配套的國家投入是比較昂貴的,。在北上廣深這樣的地區(qū)，即使案件爆炸,，人力資源需求劇增,，編制也不容易補充。怎么辦,？購買社會化服務,，引入市場機制。一方面,，將部分非核心工作剝離,，由社會提供服務完全符合專業(yè)化細分的改革方向，另一方面這本身就是降低司法成本的重要舉措,。這一點已有共識,，且有上海、江蘇等地招錄文職人員的實踐證明,，此處不贅述,。 

要不要把社會化部分納入基數(shù)？我認為應當考慮,。要建立員額動態(tài)補充機制,，沒有一定靈活性的市場機制其實很難實現(xiàn)。具體做法上可以把規(guī)范的社會化服務部分納入基數(shù),。比如將社會化的書記員等與審判業(yè)務具有相關性的納入基數(shù),。而社會化的后勤、物業(yè)等則不必納入基數(shù),。各地根據(jù)當?shù)氐呢斦闆r,，根據(jù)審判工作量配置，動用部分市場機制,，有利于人力資源的優(yōu)化配置,。當然,，應當規(guī)范管理,，經過職能部門的核定,，陽光公開，接受監(jiān)督,。 

會不會因此“放水”,，員額比例形同虛設？個人認為不會,。因為“放水”也得有當?shù)刎斦鳛楸Ｕ?，不可能不計成本無限制增加。 

03  崗位問題：員額配在哪兒,？

改革前,，法院存在“混崗”現(xiàn)象，法官崗位既可以配置在審判崗位,，也可以配置在諸如政治部,、辦公室這樣的非審判崗位，有不辦案的法官,。這個問題光設定員額比例能不能解決,？不能。假如有100個法官員額,，如果不存在崗位劃分,，那么政治部配1個，辦公室配2個,，行不行,？沒什么不行的，反正總量不超過100個就可以了,。但是,，這不還是“混崗”么？所以,，改變混崗的關鍵不在于員額制,，而在于“梳理崗位”。 

崗位怎么梳理,？得有個標準,。標準怎么定？有人說某個崗位很“重要”,，應當設置成法官崗位,；也有人說某個崗位很“專業(yè)”，應當設置成法官崗位,。重要性和專業(yè)性可以作為員額崗位的判斷標準么,？典型如財務崗位,，重要嗎？重要,。專業(yè)嗎,？專業(yè)。但是要不要由法官來擔任,？很容易得出結論,，不應該。因此,，重要性和專業(yè)性論證了需要配置優(yōu)秀人才或者專業(yè)人才,，卻并不能論證需要配置法官。 

那么法官崗位的標準怎么定,？具有唯一性的標準是職責和責任,，行使裁判職責，承擔司法責任,。這是由司法改革的“牛鼻子”司法責任制決定的,。

倘若能明確這一點，哪兒能配置法官崗位就清楚了,，員額配置向哪兒傾斜也清楚了,。民事、刑事,、行政審判部門毋庸置疑,，應當充足配置；立案,、執(zhí)行部門配置與裁判工作量,、工作職責相匹配的法官員額；司法行政部門不再配置法官員額,。這樣就能夠解釋為什么在法官員額減少,、壓縮的情況下，一線審判力量反而還可能得到充實,。

因為改革前“混崗”,，法官崗位遍布各處，真正在審判一線的占比可能不高,。比如原來有1000個法官,，但是真正在審判崗位的只有450人，如今法官員額壓縮到了500,，如果全部配到審判崗位還比原來多了50,。這就是所謂“減量”改革下的“紅利”。 

當然,，至于這50增量夠不夠,，另當別論,。有人說，一線審判力量充實了,，但我怎么感受不到“紅利”呢,？可能有幾個原因：第一，案件量的增長超過“紅利”的增加,。尤其是在案件量增長飛速的東部地區(qū),，改革紅利還無法為辦案工作量的增長“埋單”,。第二,，法院是一個大組織，除了一線的“作戰(zhàn)部隊”,，還有后方的保障體系,，由于原來后方配置了部分優(yōu)質資源，這部分資源向一線流動后,，階段性產生了補充不足的現(xiàn)象,，某些時候也可能影響到審判一線。當然,，這都可以通過建立員額的動態(tài)補充機制,，培養(yǎng)和招錄專業(yè)的司法行政人員等措施逐步解決。

04  選人問題：選什么樣的人入額,？

談了員額比例問題和崗位問題,，下面就是虛位以待，什么人來入額的問題了,。在遴選的問題上,，最值得關心的應該是入額標準問題。入額標準怎么設,？有人說很簡單,，擇優(yōu)選拔，優(yōu)秀的入額,。

但是怎么算“優(yōu)秀”,？在優(yōu)秀這個問題上有各種說法了。有人說優(yōu)秀體現(xiàn)在經驗上,，所以審判員經驗豐富,，從事審判工作時間長嘛，應該優(yōu)先,；也有人說優(yōu)秀體現(xiàn)在能力上,，助審員年輕，學歷高,，法學功底扎實,，辦案也多,，要在同一平臺競爭；還有人說目前在綜合部門工作的同志改革前很多是從業(yè)務條線選拔上來的,，也應該給機會入額,。說的都沒錯。但是談的“優(yōu)秀”標準實際是有差別的,。比如第一種“優(yōu)秀”的標準是年資,，第二種“優(yōu)秀”的標準是辦案，第三種“優(yōu)秀”的標準是選拔,。這些標準應該用哪個,？定哪個什么合適？ 

根據(jù)崗位性質定,。既然法官崗位的定義是是行使裁判職責,，承擔司法責任，那么標準的設定只能以審判為導向,，證明在審判這個問題上足夠優(yōu)秀,，達到標準。因此,，只能以辦案能力水平來論英雄,。這是總原則。年資是不是標準之一,？可以,，因為是審判經驗的一種反映。辦案能力算不算,？當然算,。綜合部門的工作經驗算不算？原則上就不能算了,，至少不能算做主要因素,，只能從多崗位鍛煉的角度作為第二位的考量因素了。 

如此,，第一個問題就是以審判為導向,。下一個問題又來了，審判能力怎么衡量,？這個問題很難回答,，法官們爭議也很大。但總體上還是可以有幾個尺度可以考量,，一是辦案數(shù)量,，二是辦案質量，三是辦案時間。這里爭議最大的是辦案數(shù)量問題,。辦1個案子工作量大還是辦100個案子工作量大,？真不好說。1個疑難復雜案件足夠讓一個法官去皓首窮經追尋答案,，而100個批量案件沒準一兩天就辦結了,。這怎么比呢？含金量不同??！

上海的辦法是應用了案件權重系數(shù)。運用大數(shù)據(jù)的方法,，通過一整套系統(tǒng)的運算,，確定具體案由的系數(shù)。（具體參見《法官們,，你們是否誤解了案件權重系數(shù),？》）其次,，辦案質量問題,，上海采用的辦法是由高院審監(jiān)庭、審管辦組織統(tǒng)一隨機抽查,，由審判專家組成團隊鑒定是否存在瑕疵,。最后，辦案時間問題,，長期在一線辦案的通過考核即可入額,，最大程度保證隊伍的穩(wěn)定，而脫離辦案一線時間比較長則需要設定一個時間跨度,，如果再長則需要證明一下自己仍然適合一線辦案,。只有較好地解決以上三個度量衡的問題才能解決考核的公平性問題，也才可能實現(xiàn)法官入額“以考核為主,，考試為輔”,。 

05  員額制只是改革邁出的第一步

總結一下，“額,、崗,、人”三位一體，三者互相匹配,，員額制才算真正落地,。因此，員額制的推進是個系統(tǒng)工程,，并非僅僅解決誰入額誰不入額的問題,，而是撬動原體制向新體制跨越的第一步，這一步推進之后，新的“生態(tài)系統(tǒng)”將被開啟,。

一旦人員分類定崗完成,，法官各就各位，可以預見,，接下來將發(fā)生一系列連鎖反應,。

易見的是審判工作模式變化。案多人少情況下增加法官人數(shù)的模式不再行得通,，未來只能通過按比例增加法官和輔助人員的模式,，而且法官增長有限，提高效益必須要從輔助人員中挖潛,。那么,，法官與輔助人員新的配合模式探索迫在眉睫，原來法官與書記員配合改為法官,、法官助理,、書記員相互配合，職責如何劃分,？如何配置更符合司法規(guī)律,，更能提升效率？這還涉及法官哪些工作可以被替代,？哪些不能,？回答這個問題至少需要涉及法官心證形成過程的理論研究，涉及訴訟制度,、訴訟程序的改革等,。如果案件持續(xù)高位增長，而輔助人員的產能跟不上,，很可能讓入額法官沒有“獲得感”,。

深層的則是管理模式變化。員額制落實后,，入額法官走單獨職務序列,，司法責任制相應落實，職業(yè)保障制度也配套推進,，“責,、權、利”將實現(xiàn)新的統(tǒng)一,。為什么說管理模式需要改變,？假如做一個模式對比，改革前的行政化管理模式有些類似“家長制”,，家長說了算,，但家長承擔所有責任,。改革去“行政化”之后，責任都落在了法官頭上,，管理模式將更像“球隊”,，管理者和法官的關系正如教練和球員。教練雖然排兵布陣,，指導戰(zhàn)術,，但是場上的球怎么踢卻不是教練說了算，球員說了算,，由“聽得見炮聲的人”做決定,。教練不能替球員做決定，只能教他們如何做決定,。

教練怎么帶隊伍,，如何實現(xiàn)球場上行動一致？訓練,、示范,、指導，提供支持,。一是價值觀系統(tǒng)管理,，是不是追求卓越？這就是組織文化,。二是技戰(zhàn)術系統(tǒng)打造,。司法產品質量如何保障？底層是法官思維的管理,，比如法官能不能運用要件審判步驟思考案件，形成比較一致的思考方式,；中間層是審判技能的打造,，譬如庭審、證據(jù),、裁判文書寫作等能力的塑造,；表層則是審判質量的管控，有瑕疵,、有問題及時反饋,。 三是保障支持系統(tǒng)，比如大數(shù)據(jù)和人工智能可能向法官推送需要的案例,、法條,、法律解釋等辦案資料幫助更準確適用法律，提高效率,。又比如通過專業(yè)法官會議等制度設計為法官提供專業(yè)支持,。當然，這里也必須包括考核管理、職業(yè)保障等一系列措施,。

在我看來,，關于改革更恰當?shù)恼f法是從一個舊的生態(tài)系統(tǒng)演化到新的生態(tài)系統(tǒng)，是不斷動態(tài)演化的過程,?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)”有其內在的演化邏輯，員額制只是第一步,，這一步改革是中央強力推著走,，而員額制落地之后，改革可能被“倒逼”著必須協(xié)調推進,，否則如逆水行舟,，不進則退。 

【斑斕 · 新知】法官們,，你們是否誤解了案件權重系數(shù),？

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