2016年5月27日,，由中國社會科學(xué)院社會政策研究中心及社會科學(xué)文獻出版社共同舉辦的《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告（2016）》發(fā)布會在京舉行,。

2015年，慈善公益事業(yè)取得豐碩成果

       2015年是法治慈善進入大眾視野的元年,?！毒惩夥钦M織管理法》《慈善法》先后公開征求意見；公益學(xué)術(shù)界和社會組織聯(lián)手助推國家開門立法,；行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤,，實現(xiàn)去行政化；民政部門探索建立新型監(jiān)管體制,，實現(xiàn)對社會組織的綜合監(jiān)管,。

       2015年也是大眾慈善進入公益主流的一年?！肮?互聯(lián)網(wǎng)”在2015年狂飆突進,。指尖公益不僅解構(gòu)了傳統(tǒng)慈善的捐贈方式，給予公共募捐和大眾捐贈以去中心化的新詮釋,，還通過移動互聯(lián)在同一時間連接多地,、多點、多項目和網(wǎng)上,、網(wǎng)下的捐贈,，讓公益儼然成了2015年最具文化創(chuàng)意的行業(yè)，各式各樣的項目通過豐富多彩的傳播方式,，以情動人,，以理示人，使公益的社會影響力被成百倍地放大,，一大批網(wǎng)絡(luò)時代的平民英雄涌現(xiàn)出來,。

       2015年還是慈善公益行業(yè)進行結(jié)構(gòu)性重組的一年。社科界發(fā)起成立了多個重量級公益學(xué)術(shù)機構(gòu),，推動慈善公益成為一門學(xué)術(shù)專業(yè),；企業(yè)公益更加注重將自有產(chǎn)品或技術(shù)向公益組織開放,，成為公益組織的技術(shù)支持和公眾的參與平臺；慈善行業(yè)生態(tài)環(huán)境向好,，行業(yè)支持聯(lián)盟不斷涌現(xiàn),；社會企業(yè)探索路徑轉(zhuǎn)型，建立多個平臺,，推出認證辦法,；在“一帶一路”的國家戰(zhàn)略導(dǎo)向下，公益組織走出國門,，積極推進國際化進程,。

       2015年的慈善公益事業(yè)成果豐碩。截至2015年12月底,，全國共有社會組織65.8萬個,，比2014年的60.6萬個增長8.6%。其中有社會團體32.6萬個,，基金會4719個,，民辦非企業(yè)單位32.7萬個。

       2015年全國登記注冊志愿者超過1億人,，占人口總數(shù)的7.27%,；實際參與志愿服務(wù)的活躍志愿者總量為9488萬人，2015年志愿者捐贈率為6.9%,，捐贈志愿服務(wù)時間為15.59億小時,，全國志愿者捐贈價值為600億元。與2014年相比,，2015年活躍志愿者捐贈總量增加了487萬人,，增長率為5.4%,；志愿者捐贈率提升了4.9%,，志愿者捐贈時間增長了3.37億小時，增長率為27.5%,。志愿者捐贈價值增長了157億元,，實際增長率為29%。

       2015年,，預(yù)期社會捐贈總量達992億元,。其中，基金會系統(tǒng)接受的捐贈總額預(yù)估為374億元,；慈善會系統(tǒng)的捐贈款物預(yù)估為362億元,；民政系統(tǒng)接受的社會捐贈款物為56.23億元，其他機構(gòu)為200億元,。加上全國志愿服務(wù)小時折算價值600億元,，和預(yù)估彩票公益金社會公益使用量340億元,，全核算社會慈善公益總價值預(yù)計將達到1932億元。

       由于2015年志愿服務(wù)人數(shù)增長,、服務(wù)時間延長導(dǎo)致志愿服務(wù)小時折算價值有明顯增長,，使2015年與2014年相比，全核算社會慈善公益捐贈總價值有所增長,。這表明,，志愿服務(wù)在中國的成長已經(jīng)有了顯著效果。

2015年十大慈善熱點事件

1)慈善法兩次審議引爆公眾參與

       2015年10月30日,，《中華人民共和國慈善法（草案）》首次被提交十二屆全國人大常委會第十七次會議審議,。備受社會關(guān)注的規(guī)范慈善行為、慈善信息公開,、慈善監(jiān)管等問題在法律草案中都有體現(xiàn),。該法經(jīng)歷了10年終于在全國人大的推動下開門立法，不僅引發(fā)各界對于公益慈善事業(yè)發(fā)展的熱議與建言,，也有望彌補慈善行業(yè)法律滯后,、法規(guī)不健全的被動局面，對推動與規(guī)范我國慈善事業(yè)具有深遠影響,。

2)“9·9公益日”檢閱“互聯(lián)網(wǎng)+公益”模式

       “9·9公益日”是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)揮技術(shù)平臺優(yōu)勢,、調(diào)動各方資源打造的中國首個全民公益節(jié)，不僅捐贈金額和參與人數(shù)創(chuàng)下國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)募捐紀錄,，還以便捷,、快樂的參與方式推動了公益理念和捐贈文化的普及，通過捐贈配比的資源分配方式激發(fā)募捐市場主體的競爭意識,?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+公益”模式為未來的公益事業(yè)提供了無限的想象空間和可能性。

3)中美慈善家聯(lián)合創(chuàng)建國際公益學(xué)院

       2015年,，以“智庫”和“高端人才培養(yǎng)”為關(guān)鍵詞的清華大學(xué)公益慈善研究院和深圳國際公益學(xué)院相繼成立,。從部委與高校合作打造國家級公益慈善研究智庫，到中美慈善家聯(lián)合在中國設(shè)立全球首個獨立的公益學(xué)院,，反映了人才戰(zhàn)略對中國公益事業(yè)發(fā)展的重要意義,，也預(yù)示著公益研究和教育等行業(yè)支持體系黃金期的到來。

4)“4·25”尼泊爾地震救援——民間力量的集體輸出

       “4·25”尼泊爾地震發(fā)生后,，中國民間救援力量在第一時間奔赴災(zāi)區(qū),，為當?shù)靥峁┚o急救援、醫(yī)療救助,、食物發(fā)放等幫助,。在救援過程中，中國機構(gòu)與國際組織緊密合作,，共同建立“4·25尼泊爾地震中國社會組織信息協(xié)同平臺”來協(xié)調(diào)各方任務(wù)與職責(zé),，共同開展活動,。這是中國社會組織在人道救援領(lǐng)域的首次集體輸出行動，參與機構(gòu)也通過國際協(xié)作提升了其在戰(zhàn)略設(shè)計,、應(yīng)急管理,、對外合作和形象傳播等多方面的能力。

5)《穹頂之下》開創(chuàng)公益倡導(dǎo)新模式

       2015年兩會前,，前央視記者柴靜通過多個網(wǎng)絡(luò)平臺推出自費拍攝制作的霧霾調(diào)查紀錄片《穹頂之下》,，讓空氣質(zhì)量和污染治理議題成為輿論焦點，也引起立法和監(jiān)管部門,、能源企業(yè),、環(huán)保組織的高度關(guān)注。對公益行業(yè)而言,，該片結(jié)合了社會學(xué)與傳播學(xué)視角,，通過多角度的調(diào)查、純熟的編導(dǎo)技巧,、優(yōu)良的傳播平臺和巧妙的時間點,，達到了最好的傳播效果和相應(yīng)的政策影響力，開拓了公益倡導(dǎo)新模式,。

6)民間環(huán)境公益訴訟第一案勝訴

       2015年,，新《環(huán)保法》正式實施。自然之友和福建綠家園提起的首例民間環(huán)境公益訴訟案順利立案并以環(huán)保組織的勝訴告終,。該案具有多重典型意義：這是首個由社會組織作為原告的環(huán)境公益訴訟,，也是首個涉及生態(tài)破壞的公益訴訟案件，同時也是第一例獲得“環(huán)境公益訴訟支持基金”資助的案件,。該案標志著我國的環(huán)境公益訴訟進入一個新時代,。

7)留守的悲劇：畢節(jié)四兄妹心理無助自殺

       2015年6月9日,，貴州省畢節(jié)市4名留守兒童集體服用農(nóng)藥經(jīng)搶救無效后去世,。根據(jù)官方調(diào)查，他們已經(jīng)連續(xù)兩年處于事實無人監(jiān)護狀態(tài),，與外部社會也缺乏必要聯(lián)系,。研究顯示,，留守兒童群體面臨物質(zhì)層面,、精神層面、教育層面和社會化層面的一系列嚴重問題,。改善留守兒童困境,，不僅需要從政府層面開展工作，也需要社會力量的參與,。多家機構(gòu)聯(lián)合推動的兒童福利主任制度,，是一項有建設(shè)性的嘗試,。

8)社會意見影響境外NGO管理立法進程

       《境外非政府組織管理法》的立法進程一波三折，社會意見不僅從整體上對草案修改提出方向性建議,，而且力圖在具體政策上為境外NGO在華發(fā)展爭取空間,。法案未能如期出臺反映出官方對民間輿論的重視和對社會意見的采納。這不僅有助于境外NGO的在華發(fā)展,，更有助于為中國的NGO發(fā)展營造良好的制度環(huán)境,。

9)“助學(xué)達人”性侵女童案

       2015年8月，百色助學(xué)網(wǎng)創(chuàng)始人王杰因涉嫌強奸多名申請助學(xué)的山區(qū)女童被警方逮捕,。這一消息令全社會震驚和憤怒,，個人募捐無法可依和民間公益監(jiān)管難的現(xiàn)象再次引發(fā)討論和深思，建立法律規(guī)范,、政府監(jiān)管,、行業(yè)自律、內(nèi)部投訴,、社會監(jiān)督的立體化公益監(jiān)管體系勢在必行,。

10)基金會設(shè)立海外辦公室開啟 慈善國際化新篇章

       與中國政府的援外工作和企業(yè)對外投資相比，中國慈善組織的國際化程度明顯偏低,，且參與方式多以一次性捐贈和設(shè)施援建為主,。2015年，愛德基金會和中國扶貧基金會分別在非洲,、歐洲和東南亞成立海外辦公室,，將中國慈善組織的“走出去”行動推向深化。隨著更多基金會駐外機構(gòu)的建立,，中國慈善將創(chuàng)造民間外交的新局面,。

2015年全國基金會數(shù)量超過4800家，年增長率為14.94%

       藍皮書指出,，據(jù)基金會中心網(wǎng)實時觀測統(tǒng)計,，截至2015年12月31日，全國基金會總數(shù)達4871家,，較2014年增加633家,，年增長率為14.94%。其中,，公募基金會為1547家,，占全國基金會總數(shù)的32%；非公募基金會為3324家,，占全國基金會總數(shù)的68%,。同2014年相比，非公募基金會在全國的占比增加3個百分點。

       就2015年新成立基金會而言,，盡管總數(shù)與上一年度基本持平,，仍能看出非公募基金會增長勢頭迅猛。在2015年新增的633家基金會中,，公募基金會僅有57家,，增量較上年減少了8家；而新成立的非公募基金會有576家,，占當年新成立基金會總數(shù)的91.00%,，增量較上年有所增加。

注：基金會中心網(wǎng)通過實時觀測各級民政部門的基金會成立公告等信息統(tǒng)計基金會數(shù)量,，目前已經(jīng)覆蓋全國32個直轄市及省級民政部門,、90個市級民政部門、49個縣級民政部門,。相關(guān)數(shù)據(jù)都是根據(jù)實時發(fā)布的基金會成立公告,、登記許可信息等統(tǒng)計,。因為統(tǒng)計口徑不同,，統(tǒng)計結(jié)果與民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)略有差異,。

“慈善+金融”理念得到業(yè)界廣泛關(guān)注

       藍皮書指出,，現(xiàn)行法律允許基金會開展財產(chǎn)的保值增值，基金會實現(xiàn)財產(chǎn)保值增值的主要途徑有銀行存款,、投資國債,、投資其他有價證券,、投資興辦企業(yè)及委托理財?shù)取?014年全國共有1423家基金會參與投資理財,，約占當年基金會總數(shù)的1/3（33.59%）,，投資收益金額達到28.19億元，占當年總收入的6.63%,，總體來看,，仍有2/3的基金會仍然沒有參與投資理財，投資收入占比仍然比較低,，但是通過近五年的數(shù)據(jù)縱向來看,，藍皮書課題組欣喜地發(fā)現(xiàn)，基金會的投資理財意識正在不斷上升,，投資收入占比也在不斷攀升,。從2010年的總投資收入只有9.28億元，到2014年的28.19億元,，五年間,，投資收入增幅達203.77%。同時,，數(shù)據(jù)分析還發(fā)現(xiàn),，非公募基金比公募基金更注重投資理財,，目前投資收入占比已接近總收入的10%,。

后慈善法時代,，三大方面有待觀察

       藍皮書指出，作為社會法法律部門的一個分支,，《慈善法》兼具公法與私法的因素,；在對“慈善”的法律涵義進行界定時，也兼具對組織之建構(gòu)與對行為之規(guī)范的因素,。在當代中國發(fā)展慈善事業(yè)的語境中,，還需要兼顧促進與規(guī)范。因此,，《慈善法》的基本定位問題,，也成為慈善立法過程中爭議的焦點。

       由于參與慈善立法的主要群體多數(shù)來自非營利組織研究,、管理與實踐的專家,，在當下中國制定一部與作為營利組織基本法的《公司法》相對應(yīng)的非營利組織法困難重重的語境下，大家都期待在慈善立法中能夠最大程度上解決非營利組織規(guī)范問題,。但這至少造成了慈善法基本定位的兩重錯位,，即混淆慈善組織與非營利組織的差別，使得慈善認定的機制變得復(fù)雜,；對慈善基本法律關(guān)系的認知錯位,，主次顛倒。

       《慈善法》在立法過程中存在上述雙重錯位,，所以,，在法條設(shè)計時，設(shè)計者更多地考慮了慈善組織的相關(guān)制度,，以及行政機關(guān)與慈善組織的行政管理關(guān)系的法律調(diào)整,，捐贈人、受贈人與受益人之間的私法關(guān)系,，被有意無意地忽略,。

       藍皮書課題組認為，慈善法立法過程中未曾解決與未能解決的問題使得后慈善法時代的慈善法治變得有些復(fù)雜,。至少有三點需要在后慈善法時代特別注意,。第一，《慈善法》立法過程中,，雖然使用大慈善的法律界定模式,，大大擴展了法律意義上的“慈善”范圍，但目前與大慈善相關(guān)的行政體制并不足以帶動這種大慈善的理念,，草案中并未提及設(shè)置一個跨部門的宏觀的機構(gòu)來做統(tǒng)籌與戰(zhàn)略規(guī)劃,，例如慈善委員會，民政部是否能夠擔(dān)當起這一重任值得懷疑。第二,，除了慈善法律概念的擴展,，慈善法草案中體現(xiàn)更多的是對現(xiàn)有制度、規(guī)則的整合,，所謂促進,、支持、鼓勵慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性制度——稅收優(yōu)惠制度并未過多涉及,，在下一輪稅收相關(guān)法律的修改過程中,，因為主導(dǎo)機關(guān)的改變，會不會與《慈善法》立法的基本傾向保持一致,，還有待觀察,，但就從這一過程中來看，財稅部門參與慈善立法的廣度和深度都不足,。第三,，在“依法治國”的大環(huán)境中，《慈善法》的基本定位還將繼續(xù)在公共領(lǐng)域中討論,，尤其是其公法因素和私法因素的平衡問題,，說到底是國家與社會關(guān)系的定位，而這一問題,，僅僅依靠《慈善法》的制定是遠遠不夠的,。

傳統(tǒng)的扶貧助困和教育助學(xué)仍是最受企業(yè)關(guān)注的公益領(lǐng)域

       藍皮書指出，在調(diào)查的150家企業(yè)中（含國有企業(yè),、民營企業(yè),、外資及港澳臺企業(yè)各50家），其中136家企業(yè)有不同程度的公益投入和實踐,，占總體的90.7%,。可以看到,，這些行業(yè)領(lǐng)先的企業(yè)大多具有公益意識,，從事公益慈善事業(yè)已經(jīng)是較為普遍的行為。

       大部分企業(yè)關(guān)注多個領(lǐng)域,。在136家開展了公益活動的企業(yè)中,，除3家只在海外開展公益實踐外，60.2%的企業(yè)關(guān)注2~3個公益領(lǐng)域,，其中關(guān)注2個領(lǐng)域的企業(yè)有44家,，占33.1%。

①教育助學(xué)和扶貧助困最受關(guān)注

       教育助學(xué)和扶貧助困是各類企業(yè)普遍關(guān)注的領(lǐng)域,。在投入教育領(lǐng)域的102家企業(yè)中,，國有企業(yè)為30家,，民營企業(yè)為34家，外資企業(yè)為38家,，分布較為均勻,。但若把教育項目分為基礎(chǔ)助學(xué)類和成長拓展類，在38家外資企業(yè)中,，有29家開展了偏重科技創(chuàng)新,、健康成長,、全面發(fā)展的素質(zhì)教育類項目,，占76.3%。國企和民企的教育類項目則以基礎(chǔ)助學(xué)為主,，開展成長拓展型項目的企業(yè)分別為7家和11家,。

       在投入扶貧領(lǐng)域的82家企業(yè)中，不同類別的企業(yè)呈現(xiàn)明顯的差異,，國有企業(yè),、民營企業(yè)和外資企業(yè)關(guān)注度依次遞減。國有企業(yè)在中國具有獨特的社會地位,，承擔(dān)著國家定點扶貧和援疆,、援藏任務(wù)。有21家國企開展了定點扶貧行動,，這與政府的要求和導(dǎo)向有關(guān),，是國企公益行動的重要內(nèi)容。如何避免“輸血”式的扶貧,，真正從貧困地區(qū)的真實問題出發(fā),，幫助當?shù)靥嵘陨怼霸煅蹦芰Γ潜姸鄧笤诙c扶貧中需要思考的問題,。

②外資企業(yè)是環(huán)保領(lǐng)域主力

       外資企業(yè)對環(huán)保領(lǐng)域的關(guān)注度較高,，有25家外企有所投入，占總體的50.0%,。而國企和民企的這一比例分別為10.0%和20.0%,。且其中16家外企的環(huán)保項目為長期開展，不少已經(jīng)形成了一定的品牌,，如福特汽車環(huán)保獎,、雀巢水資源教育項目等。而國內(nèi)企業(yè)開展的環(huán)保公益實踐大多為一次性活動,，持續(xù)的品牌項目較少,。環(huán)境保護作為世界性議題，要深入中國企業(yè)的意識中,，還有一段路要走,。

       分行業(yè)看,，不同企業(yè)關(guān)注的公益領(lǐng)域呈現(xiàn)一定的行業(yè)特點。

③車輛與零部件行業(yè)：交通安全教育

       分行業(yè)看,，車輛與零部件行業(yè)的企業(yè)關(guān)注交通安全,，16家中的7家外資企業(yè)開展了各種形式的交通安全教育項目。如大眾汽車兒童道路安全體驗中心（北京館）是國內(nèi)首家由車企在社區(qū)內(nèi)投資建設(shè)的兒童道路安全教育基地,。通用汽車中國公司攜手全球兒童安全組織（Safe Kids Worldwide）共同舉辦“安全童乘,，我行動！”兒童乘客安全活動,，旨在促進兒童傷害預(yù)防,，保護兒童乘客安全。外資車企普遍重視交通安全教育,，將之與社區(qū)和兒童教育類項目結(jié)合,。國內(nèi)的車企對此則沒有特別關(guān)注。

④金融行業(yè)：經(jīng)濟,、金融教育和文化藝術(shù)

       銀行和保險等金融行業(yè)企業(yè)的公益行動也呈現(xiàn)一些自己的特點,。24家金融企業(yè)中的7家開展了與經(jīng)濟和金融相關(guān)的教育項目，或進行相關(guān)的捐助,，占總體的29.2%,。其中不乏持續(xù)開展多年的項目，如創(chuàng)辦于2010年的“工行杯”全國大學(xué)生金融產(chǎn)品創(chuàng)意設(shè)計大賽,，已連續(xù)舉辦6屆,。花旗集團基金會資助的Aflateen青年行教育項目促進青年人職業(yè)成長,，教授青年人金融基礎(chǔ)知識以及生活和社會技能,。文化藝術(shù)也是金融企業(yè)關(guān)注的領(lǐng)域之一，有5家企業(yè)資助了少兒音樂節(jié),、藝術(shù)博物館等文化類公益項目,。其他行業(yè)的企業(yè)則對這一領(lǐng)域關(guān)注較少。

⑤信息和通信技術(shù)行業(yè)：教育和創(chuàng)新,、創(chuàng)業(yè)

       信息和通信技術(shù)行業(yè)的企業(yè)擁有科技方面的專業(yè)優(yōu)勢,，對科技相關(guān)的教育和創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)關(guān)注度較高,。中國電信的“飛young學(xué)子”項目支持在校大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè),，并提供場地、物資支持和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo),，由在校大學(xué)生自主創(chuàng)建和經(jīng)營管理公司和社團,，開展通信產(chǎn)品銷售、校園營業(yè)廳經(jīng)營,、移動互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)等,。中興通信資助中華國際科學(xué)交流基金會設(shè)立的“杰出工程師獎”,，表彰和獎勵為各行業(yè)的科技產(chǎn)業(yè)升級做出突出貢獻的工程技術(shù)人員?；萜?、IBM、微軟等外企,，均開展了針對青少年的科技教育類公益項目,。微軟啟動的“微軟青年星火計劃”全球行動，希望在三年內(nèi)為全球100多個國家的3億青年創(chuàng)造更好的教育,、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會,，激發(fā)他們的想象力，從而實現(xiàn)自身的全部潛能,。在中國,，微軟合作建立了62個社區(qū)青年中心,，為1100萬中國青年提供了支持和幫助,，其中包括針對進城務(wù)工人員、青少年,、創(chuàng)業(yè)者,、非營利組織等多種群體的技術(shù)支持項目。

⑥石油石化和金屬產(chǎn)品行業(yè)：關(guān)注領(lǐng)域廣泛

       石油石化和金屬產(chǎn)品行業(yè)雖然企業(yè)數(shù)量較多,，但沒有呈現(xiàn)明顯的行業(yè)特點,。石油石化企業(yè)在扶貧、教育,、醫(yī)療健康,、環(huán)保等眾多領(lǐng)域均有涉及，其中外資企業(yè)開展了較多的環(huán)境和能源教育項目,。金屬產(chǎn)品行業(yè)的10家企業(yè)均為國內(nèi)企業(yè),，只有寶鋼和北京建龍重工集團擁有可持續(xù)的品牌項目。

彩票公益金在籌集比例,、分配使用領(lǐng)域,、監(jiān)督管理措施等方面存在問題

      藍皮書指出，近年來我國彩票發(fā)行規(guī)模不斷擴大,，彩票公益金的規(guī)模也隨之擴大,，而在籌集比例、分配使用領(lǐng)域,、監(jiān)督管理措施等方面,，日益暴露出一些問題，突出體現(xiàn)在以下四個方面,。

（一）彩票公益金提取比例萎縮

      《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》要求,，從2002年1月1日起,，彩票公益金比例不得低于35%。但國務(wù)院規(guī)定的這個比例底線一直不斷被突破,。2012年,，彩票公益金占彩票發(fā)行銷售總數(shù)的比例僅為28.8%，2015年,，這個比例繼續(xù)下滑到26.6%,。不同的彩票種類和游戲品種，彩票公益金提取比例差別很大：以雙色球,、超級大樂透,、3D、排列三等為主的樂透數(shù)字型彩票,，彩票公益金提取比例基本穩(wěn)定在35%,；即開型彩票及視頻型彩票，彩票公益金的提取比例多為20%,；以足球彩票為主的競猜型彩票,，提取比例只達到18%。

       針對彩票公益金提取比例出現(xiàn)萎縮的狀況,，2015年,，財政部《關(guān)于進一步規(guī)范和加強彩票資金構(gòu)成比例政策管理的通知》明確對彩票公益金的提取比例做出調(diào)整，要求嚴格限定彩票獎金比例,、合理控制彩票發(fā)行費比例,、切實保障彩票公益金比例，新開設(shè)的任何彩票游戲品種,，彩票公益金的比例最低都不得低于20%,。已上市銷售的彩票品種中，競猜型彩票游戲公益金比例低于20%的,，要通過降低發(fā)行費比例的方式上調(diào)相應(yīng)彩票游戲的公益金比例,。這個通知基本遷就了公益金提取比例萎縮的現(xiàn)實。但盡管如此,，這個通知能否具備足夠的權(quán)威和效力,，能否得到嚴格的貫徹執(zhí)行，還需要走著瞧,。

       彩票發(fā)行銷售20多年來的實踐表明,，在彩票資金中，最容易受擠占的不是彩票獎金,，也不是彩票發(fā)行費,，而是彩票公益金。這是因為，在彩票資金構(gòu)成中,，彩票獎金是硬指標,，返獎比例低會直接影響彩票的游戲吸引力和市場競爭力，也間接影響彩民的權(quán)益,，因此彩票獎金比例多年來一直呈上行趨勢,，甚至出現(xiàn)通過獎池和促銷措施，非理性拔高獎金的不正當競爭,。而彩票發(fā)行費直接涉及彩票機構(gòu)和彩票代銷者的利益和工作驅(qū)動力,，在目前彩票發(fā)行體制下，削減發(fā)行費的難度也很大,。

       盡管在2001年國務(wù)院就明確提出了“今后隨彩票發(fā)行規(guī)模的擴大和品種增加,，進一步適當調(diào)整彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例，降低發(fā)行費用,，增加彩票公益金”的原則,，《彩票管理條例》也以行政法規(guī)的形式做出了同樣的原則要求，但是,，這些要求不但沒有得到嚴肅落實,，反而朝著相反的方向發(fā)展。這種隨著彩票發(fā)行量規(guī)模不斷擴大而彩票公益金比例卻不斷式微的現(xiàn)象,，是否符合彩票發(fā)展規(guī)律不可妄言,，但不符合法律和政策的要求卻是鐵的事實，必須引起決策者的高度重視,。

（二）彩票公益金使用結(jié)構(gòu)不盡合理

       根據(jù)《彩票管理條例》和國務(wù)院批準的彩票公益金分配政策，彩票公益金按照中央和地方各50%的比例進行分配,。該資金按政府性基金管理辦法納入預(yù)算,，不用于平衡財政一般預(yù)算，并且專項用于社會福利,、體育等社會公益事業(yè),。其中，中央集中的彩票公益金的60%要用于補充全國社會保障基金,，30%要用于中央專項彩票公益金,，其他的部分要由民政部和國家體育總局按照各5%的比例用于社會福利和體育事業(yè)。地方留成的彩票公益金占全部公益金的50%,，規(guī)定由省級財政部門商民政,、體育等有關(guān)部門研究確定分配原則。

       近年來,，中央本級公益金被用于補充全國社會保障基金的比例不斷攀升,。2015年中央本級彩票公益金支出總額的361.97億元中，有327.34億元用于補充全國社會保障基金,，占比超過90%,。全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金,，它由四個部分組成，一是中央財政預(yù)算撥款,。二是國有資本劃轉(zhuǎn),。三是基金投資收益。四是國務(wù)院批準的其他籌集資金的方式,。該基金規(guī)定專門用于人口老齡化高峰期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充,、調(diào)劑。該基金自2000年設(shè)立以來,，累積基金規(guī)模已超過1.5萬億元,。其中，由中央財政預(yù)算撥款部分,，主要是通過彩票公益金來安排,。有的學(xué)者對此提出質(zhì)疑，認為中央財政的這一做法不符合《彩票管理條例》關(guān)于彩票公益金“不用于平衡財政一般預(yù)算”的禁止性規(guī)定,。而且,，貢獻了社會公益金的廣大彩民，有多少比例屬于全國社會保障基金未來的受益群體,，缺乏科學(xué)的匡算,。如此大規(guī)模地將彩票公益金補充社保基金,，其合法性,、科學(xué)性、合理性和公信力,，均有待進一步研究論證,。

       據(jù)“2016年中央本級政府性基金支出預(yù)算”，中央本級的彩票公益金的支出預(yù)算,，除了要用于補充全國社會保障基金之外,，還應(yīng)該用于社會福利、體育事業(yè),、教育事業(yè),、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè),、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助,、文化事業(yè)、法律援助以及其他社會公益事業(yè),。

       對于地方保留彩票公益金的分配使用情況,，藍皮書課題組缺乏完整的統(tǒng)計。以下的數(shù)字可以作為抽樣進行分析。根據(jù)審計署2015年公布的《彩票資金審計結(jié)果》,，2012年以來,，被抽查審計的18個省共安排彩票公益金資助項目14.28萬，支出896.44億元,。其中,，社會福利事業(yè)396.69億元，占比41.2%,；體育事業(yè)296.85億元,，占比33.1%；教育事業(yè)61.7億元,，占比6.88%,；殘疾人事業(yè)29.78億元，占比3.32%,；城市醫(yī)療救助21.58億元,，占比2.41%；農(nóng)村醫(yī)療救助17.4億元,，占比1.94%,；扶貧16.78億元，占比1.87%,；文化事業(yè)6.75億元,，占比0.75%。此外,，還有法律援助0.81億元,，紅十字事業(yè)0.6億元，其他公益性事業(yè)等47.5億元,。在地方,，彩票公益金適用領(lǐng)域和分配比例，主觀性,、隨意性和不確定性的問題在一定程度上存在。

       尤其需要指出的是,，隨著彩票發(fā)行規(guī)模的擴大,，問題彩民帶來的負面社會效應(yīng)開始發(fā)酵，但是,，彩票公益金未能為解決這樣的明顯的社會問題貢獻合理而負責(zé)任的投入,。

（三）彩票公益金的使用主體局限，使用績效難驗

       從歷年來彩票公益金的使用情況看,，能夠有資格使用彩票公益金的主體,，主要是社保基金以及民政、體育,、教育,、文化、扶貧,、衛(wèi)生,、團中央等政府部門以及官辦的群團組織。這些組織一方面具有堅實的財政預(yù)算或者募捐資金,，同時又可以獲得巨額的彩票公益金,。與此對照，嚴重缺乏項目資金的民間慈善組織幾乎沒有獲得彩票公益金的渠道和機會,。

       如此數(shù)量巨大的彩票公益金,，在沒有競爭機制的條件下，通過行政體制下?lián)苁褂?，社會效果無從考評,。《彩票公益金管理辦法》雖然對省級以上民政,、體育行政等彩票公益金使用部門,、單位，建立績效評價制度,，將彩票公益金支出的績效評價結(jié)果作為安排預(yù)算的依據(jù),，但是，這種自我考評的機制很難科學(xué)客觀地衡量資金的使用績效和效率,。

（四）彩票公益金的使用監(jiān)管不力

       對于彩票公益金的使用監(jiān)管,，《彩票公益金管理辦法》第十七條有明文規(guī)定，即省級以上彩票公益金的使用部門,、單位,，須在每年3月底之前向同級財政部門報送上年度彩票公益金的使用情況。包括項目如何組織實施,；資金使用和結(jié)余的情況,；項目的社會效益和經(jīng)濟效益等。

       應(yīng)該說,，沒有建立起對于單項彩票公益金使用的專項審計機制,，以及完善的社會監(jiān)督機制，只是規(guī)定公益金使用單位每年要向財政部提出使用情況報告,，這是很難保證彩票公益金不出現(xiàn)跑冒滴漏甚至濫用狀況,，能夠用于所承諾的社會公益事業(yè)的。尤其是隨著彩票公益金規(guī)模還在不斷擴大,，其使用監(jiān)管的問題將越來越突出,。

       目前,，使用中央專項彩票公益金的，要由申請使用的部門,、單位先向財政部提交項目申報材料,，再由財政部提出審核意見后，報國務(wù)院審批,。而對于使用領(lǐng)域和范圍,，事先并沒有規(guī)劃，審批也缺乏基本的標準和公開透明的審核機制,。在2015年的彩票審計風(fēng)暴中,，涉及違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%,。其中涉及彩票公益金資助項目854個,，占抽查項目數(shù)的17.2%。

本文轉(zhuǎn)載自慈善藍皮書,，作者：皮書說