同一房屋征收決定涉及國有土地和集體土地上房屋可區(qū)分處理

作者｜王衛(wèi)東 方園(舟山市中級人民法院)

原載｜《人民司法（案例）》2015年第20期

【摘要】同一房屋征收決定確定的征收范圍同時包括國有土地和集體土地上的房屋,，因土地性質(zhì)及四至明確可區(qū)分,、法定職權(quán)明確可區(qū)分、法定程序明確可區(qū)分,、法律適用明確可區(qū)分,，可作區(qū)分處理，分別審查國有土地上房屋征收行為和集體土地上房屋征收行為的合法性,?！醢柑?一審：（2014）浙舟行初字第00008號 二審：（2014）浙行終字第00120號

　 [案情]

　 原告（二審上訴人）：胡岳明。

　 被告（二審被上訴人）：舟山市定海區(qū)人民政府,。

　 浙江省舟山市定海區(qū)和平路區(qū)塊舊城改造項(xiàng)目房屋征收范圍總用地面積117501m2,，其中包括集體土地6301.57m2。原告所有的房屋位于上述房屋征收范圍內(nèi),，系國有土地上的房屋,。該舊城改造項(xiàng)目符合舟山市定海區(qū)“十二五”規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、定海城區(qū)分區(qū)規(guī)劃的規(guī)定,，并已列入定海區(qū)舊城改造專項(xiàng)規(guī)劃和2013年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃,。被告確定的房屋征收部門為舟山市定海舊城區(qū)改造建設(shè)辦公室（以下簡稱定海舊城改造辦）。經(jīng)改造意愿調(diào)查,、征收補(bǔ)償方案意見征求,、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、區(qū)政府常務(wù)會議討論等法定程序,，2013年7月10日,，定海舊城改造辦和舟山市國土資源局定海分局作出《定海和平路區(qū)塊房屋征收補(bǔ)償實(shí)施方案》。2013年9月22日,，被告作出定政函[2013]86號《舟山市定海區(qū)人民政府關(guān)于和平路區(qū)塊房屋征收的決定》并予以公告,，決定對定海區(qū)和平路區(qū)塊內(nèi)的房屋依法實(shí)施征收，房屋被依法征收的,，國有土地使用權(quán)同時收回,。涉及城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上房屋參照國有土地上房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償與安置。原告胡岳明不服該房屋征收決定,，經(jīng)舟山市人民政府行政復(fù)議維持該具體行政行為,，仍不服，遂提起行政訴訟,，請求法院撤銷被訴房屋征收決定,。另查明，浙江省人民政府于2014年4月24日作出《浙江省建設(shè)用地審批意見書》,，同意舟山市2014年度計劃指標(biāo)第六批次建設(shè)用地規(guī)劃,。

　 [審判]

　 浙江省舟山市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告舟山市定海區(qū)人民政府具有作出被訴房屋征收決定涉及征收國有土地上房屋的法定職權(quán),。被告作出被訴房屋征收決定系基于公共利益需要,，且符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱征補(bǔ)條例）第九條規(guī)定的相關(guān)規(guī)劃要求。關(guān)于征收本案所涉國有土地上的房屋,，被告確定的房屋征收部門對擬征收范圍內(nèi)的個人住宅產(chǎn)權(quán)戶進(jìn)行了改造意愿調(diào)查,，并通知有關(guān)部門停止辦理相關(guān)手續(xù)，依法擬定征收補(bǔ)償方案并公開征求公眾意見,，被告作出被訴房屋征收決定前,，組織進(jìn)行了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，且涉案房屋征收決定經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議討論決定,，最終作出被訴房屋征收決定并依法予以公告,，符合征補(bǔ)條例規(guī)定的征收程序，適用法律,、法規(guī)正確,。但是,，關(guān)于征收本案所涉集體土地上的房屋,，在本案所涉征收范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地未經(jīng)依法征收的情形下,，被告依據(jù)征補(bǔ)條例及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第12條第2款的規(guī)定，在被訴房屋征收決定中直接規(guī)定“涉及城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上房屋參照國有土地上房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償與安置”,，違反了土地管理法等規(guī)定的征收農(nóng)村集體土地及地上附著物的法定程序,，適用法律、法規(guī)錯誤,。故被告作出被訴房屋征收決定事實(shí)認(rèn)定清楚,，但涉及征收集體土地上房屋，其不具備法定職權(quán),，違反法定程序,，適用法律、法規(guī)錯誤,。因撤銷該具體行政行為將會給舟山市定海區(qū)的公共利益造成重大損失,，且現(xiàn)浙江省人民政府已批準(zhǔn)征收被訴房屋征收決定確定的征收范圍內(nèi)的集體土地，故對被告作出被訴房屋征收決定中涉及征收集體土地上房屋的部分確認(rèn)違法,；被告作出被訴房屋征收決定中涉及征收國有土地上房屋的部分合法,，對原告的該部分訴訟請求不予支持。

　 舟山市中級人民法院判決：一,、確認(rèn)被告舟山市定海區(qū)人民政府于2013年9月22日作出的定政函[2013]86號房屋征收決定中涉及征收集體土地上房屋的具體行政行為違法,；二、責(zé)令被告舟山市定海區(qū)人民政府采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施,；三,、駁回原告胡岳明的其他訴訟請求。

　 宣判后,，胡岳明不服一審判決,，向浙江省高級人民法院提起上訴。

　 浙江省高級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,，舟山市定海區(qū)人民政府對集體土地上的房屋按照征補(bǔ)條例規(guī)定的程序進(jìn)行征收,，違反了土地管理法的規(guī)定，據(jù)此,，原審法院判決確認(rèn)被訴征收決定中對該部分房屋的征收違法正確,，且雙方均無異議，本院予以維持,。被訴征收決定涉及國有土地上房屋征收的內(nèi)容符合征補(bǔ)條例的相關(guān)規(guī)定,。

　 浙江省高級人民法院判決：駁回上訴，維持原判,。

　 [評析]

　 一,、集體土地未經(jīng)依法征收卻直接整體適用了國有土地上房屋的征收補(bǔ)償程序,，系違反法定程序

　 我國現(xiàn)行土地所有權(quán)實(shí)行雙軌制，國有土地上的房屋征收由行政法規(guī)即征補(bǔ)條例調(diào)整,，集體土地上的房屋作為集體土地的地上附著物進(jìn)行征收,，由土地管理法調(diào)整。制定征補(bǔ)條例時未能一并解決集體土地上房屋征收問題,，系因由征補(bǔ)條例這一行政法規(guī)去調(diào)整本應(yīng)由土地管理法這一法律規(guī)范的集體土地及地上附著物征收補(bǔ)償程序?qū)俪铰殭?quán),。土地管理法第四十五條、第四十六條,、第四十七條規(guī)定了征收集體土地的法定程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，第七十八條規(guī)定了無權(quán)批準(zhǔn)征收、使用土地的法律責(zé)任,，故當(dāng)前仍應(yīng)嚴(yán)格按照土地管理法的規(guī)定履行集體土地征收補(bǔ)償程序,。

　 實(shí)踐中出現(xiàn)爭議較多的是“類城中村”的征收補(bǔ)償問題，即如本案和平路區(qū)塊舊城改造項(xiàng)目確定的征收范圍內(nèi),，絕大部分為國有土地上的房屋,，納入該區(qū)塊范圍的集體土地僅占該區(qū)塊面積的5％,涉及38戶。被告經(jīng)征收調(diào)查登記,，明確區(qū)分了該區(qū)塊內(nèi)的國有土地和集體土地,，并經(jīng)規(guī)劃部門核實(shí)后確認(rèn)。被告基于公平性和合理性的考慮,，在同一房屋征收決定中對已納入城市規(guī)劃區(qū)的集體土地上房屋參照同一區(qū)塊內(nèi)的國有土地上房屋的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償是可以理解的,，且因國有土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際高于土地管理法規(guī)定的集體土地及地上附著物的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，能夠保障該部分集體土地土房屋產(chǎn)權(quán)人的利益,，故該部分集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)人對此未持異議,。但因該處集體土地未經(jīng)依法征收，土地權(quán)屬性質(zhì)并未改變,，在該處集體土地上直接實(shí)施舊城改造項(xiàng)目建設(shè)明顯違反了土地管理法的規(guī)定,。根據(jù)最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問題的答復(fù)》（法[2005]行他字第5號）精神以及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第12條第2款的規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償,，補(bǔ)償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū),，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持,，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi),。前述規(guī)定適用于農(nóng)村集體土地已被征收，但對該農(nóng)村集體土地被征收時其地上房屋及其他不動產(chǎn)未予安置補(bǔ)償而現(xiàn)補(bǔ)償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)的情形,。本案中,，被訴房屋征收決定確定的征收范圍內(nèi)的集體土地未經(jīng)依法征收，故被告在涉案集體土地征收經(jīng)批準(zhǔn)前,，在其作出的被訴房屋征收決定中直接確定涉案區(qū)塊內(nèi)的集體土地上房屋參照國有土地上房屋實(shí)施征收補(bǔ)償與安置,，違反了集體土地及地上附著物的征收補(bǔ)償法定程序,，此違法性并不因征收補(bǔ)償?shù)轿换蛏形匆l(fā)爭議而消除。

　 二,、同一房屋征收決定分別涉及國有土地和集體土地上房屋征收的,，可作區(qū)分處理

　 第一，土地性質(zhì)明確可區(qū)分,。根據(jù)土地管理法第八條及《土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定,，城市市區(qū)的土地為國家所有,；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有,；農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收,、征收、征購的,，為國有土地,。因城市規(guī)劃的發(fā)布或者變更，將原集體土地擴(kuò)展進(jìn)城市規(guī)劃區(qū)的,，要審查是否對農(nóng)村集體組織的土地進(jìn)行了征收,。如沒有進(jìn)行征收或征收沒有完成的，土地性質(zhì)仍應(yīng)認(rèn)定為集體土地,；征收完成的,，才認(rèn)定為國有上地。征收完成是以作出征收決定并已將補(bǔ)償款發(fā)放給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者作出補(bǔ)償裁決為標(biāo)志,。[1]本案中,，該征收區(qū)塊內(nèi)涉及的集體土地雖已劃入城市規(guī)劃區(qū)，但因未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)作出征收決定,，故該部分土地性質(zhì)仍應(yīng)認(rèn)定為集體土地,。

　 第二，土地四至明確可區(qū)分,。根據(jù)被告在訴訟中提交的由規(guī)劃部門出具的和平路區(qū)塊規(guī)劃圖紙,，該區(qū)塊征收范圍內(nèi)的國有土地上房屋和集體土地上房屋所涉范圍、面積,、戶數(shù),、產(chǎn)權(quán)人等均能夠明確界定，尤其涉及被訴房屋征收決定中包括的集體土地,，四至明確,，且該處集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)人和該集體經(jīng)濟(jì)組織對此并無爭議。

　 第三,，法定職權(quán)明確可區(qū)分,。根據(jù)征補(bǔ)條例第四條,、第八條的規(guī)定，被告負(fù)責(zé)其行政區(qū)域內(nèi)的國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作,，具有作出被訴房屋征收決定涉及征收國有土地上房屋的法定職權(quán),；被告確定的房屋征收部門定海舊城改造辦公室，具有組織實(shí)施涉案國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作的法定職責(zé),。根據(jù)土地管理法第四十五條,、第四十六條的規(guī)定，征收該處集體土地由省,、自治區(qū),、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案,；依照法定程序批準(zhǔn)后,，由市、縣人民政府予以公告并組織實(shí)施,，故被告并無作出被訴房屋征收決定涉及集體土地上房屋的征收與補(bǔ)償?shù)姆ǘ殭?quán),。

　 第四，法定程序明確可區(qū)分,。關(guān)于本案所涉國有土地上房屋的征收程序,，被告確定的房屋征收部門對擬征收范圍內(nèi)的個人住宅產(chǎn)權(quán)戶進(jìn)行了改造意愿調(diào)查，并通知有關(guān)部門停止辦理相關(guān)手續(xù),，依法擬定征收補(bǔ)償方案并公開征求公眾意見,，被告作出被訴房屋征收決定前，組織進(jìn)行了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估,，且涉案房屋征收決定經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議討論決定,，最終作出被訴房屋征收決定并依法予以公告，符合征補(bǔ)條例中關(guān)于作出征收決定的程序規(guī)定,。但是,，關(guān)于本案所涉集體土地上房屋的征收程序，被告在本案所涉征收范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地未經(jīng)依法征收的情形下,，直接在作出被訴房屋征收決定時規(guī)定“涉及城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上房屋參照國有土地上房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償與安置”,，違反了土地管理法及實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定的征收農(nóng)村集體土地的法定程序。

　 第五,，法律適用明確可區(qū)分,。根據(jù)征補(bǔ)條例第二條的規(guī)定，該條例適用于征收國有土地上單位,、個人的房屋,。被告作出被訴房屋征收決定中涉及征收國有土地上的房屋，系依據(jù)征補(bǔ)條例規(guī)定的職權(quán)并符合法定程序,，適用法律,、法規(guī)正確,。但是，因該處集體土地未經(jīng)依法征收,，被告直接征收該處集體土地上的房屋違反了土地管理法等相關(guān)法律規(guī)定,，故涉及征收集體土地上的房屋的法律適用錯誤。

　 三,、房屋征收行政行為的司法審查需要平衡依法行政和信賴保護(hù)原則

　 依法行政原則和信賴保護(hù)原則均是行政法領(lǐng)域的重要原則,，但二者也會產(chǎn)生沖突。依法行政原則要求政府的一切行為應(yīng)依法而為,，受法之約束,，對于違法行政行為法院可予撤銷。信賴保護(hù)原則要求政府對自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用,，不得隨意變更,，不得反復(fù)無常，主要源自法的安定性,，這是行政行為法律效果不受瑕疵影響和存續(xù)力的依據(jù)。[2]二者之間的權(quán)衡需要綜合考慮公共利益和受益相對人的合法利益保護(hù),。本案被訴行政行為存在嚴(yán)重的程序違法問題,，本應(yīng)撤銷，但因涉及被征收人1600余戶,，涉案標(biāo)的額逾7.8億元,，一旦撤銷該征收決定，將導(dǎo)致公共利益出現(xiàn)重大損失,，即必須重新履行征收補(bǔ)償程序,，重新簽訂補(bǔ)償協(xié)議，重新進(jìn)行安置補(bǔ)償,，將無端拖延舊城改造項(xiàng)目進(jìn)程,，重復(fù)履行行政程序?qū)?dǎo)致行政資源浪費(fèi)，且在重新作出征收決定過程中存在無法預(yù)計的風(fēng)險,。同時,，考慮到受益相對人的利益，如本案涉及集體土地上房屋征收的部分判決撤銷或確認(rèn)無效,，其法律效果是被訴房屋征收決定涉及征收集體土地上房屋的部分自始無效,，故房屋征收部門現(xiàn)與集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)人簽訂的補(bǔ)償協(xié)議當(dāng)然無效，集體上地上房屋產(chǎn)權(quán)人必須將補(bǔ)償款項(xiàng)返還,，待依法作出集體土地征收決定后,，另行簽訂補(bǔ)償協(xié)議。因涉案區(qū)塊內(nèi)的集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)戶現(xiàn)均已簽訂補(bǔ)償協(xié)議,，并全部騰空,，對集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)戶的補(bǔ)償參照較高的國有土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，明顯有利于集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)戶的利益，且集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)戶對此均無異議,。因浙江省人民政府已作出本案征收區(qū)塊內(nèi)涉及的集體土地的征收決定,，且被告及舟山市國土資源局定海分局均已承諾將嚴(yán)格依照土地管理法等相關(guān)法律規(guī)定組織實(shí)施土地征收補(bǔ)償工作，故判決確認(rèn)本案被訴行政行為涉及征收集體土地上房屋的具體行政行為違法,，并概括性責(zé)令采取補(bǔ)救措施,，避免導(dǎo)致原已穩(wěn)定的征收法律關(guān)系出現(xiàn)新的矛盾，平衡了依法行政和信賴保護(hù)原則的沖突,，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一,。

【注釋】

[1]蔡小雪：“建筑物的合法性認(rèn)定及其征收補(bǔ)償問題研究”，載《行政執(zhí)法與行政審判》2010年第1集,。

[2]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第三版）,，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年1月第3版,，第70頁,。