國資劃撥地方社保的規(guī)范性問題亟待解決

劉紀(jì)鵬  岳凱凱

長期以來，國資劃轉(zhuǎn)社會(huì)保障基金一直是頗具爭議的話題,，中共十八屆三中全會(huì)提出將部分國有資本劃轉(zhuǎn)社?；穑欠駥泄芍苯觿潛芙o社?；?？是劃轉(zhuǎn)資金還是劃撥股份,？都是尚未解決而又亟待探討的重大命題。有省份直接將省直管國企30％的股權(quán)劃轉(zhuǎn)到省社?；?，在統(tǒng)一政策尚未出臺(tái)之前，是否合規(guī)合理亟待定性,。

我們認(rèn)為,，將國有股劃撥社保，忽視了社?；鸷蛧Y在管理體制上的現(xiàn)實(shí)差異,，既越過了國資在產(chǎn)權(quán)上歸全民所有的法律紅線，又偏離了經(jīng)營性國資統(tǒng)一監(jiān)管的改革方向,。因此,，必須厘清這種做法的背后機(jī)制，探討國資劃轉(zhuǎn)社保的可行方案,，杜絕重回國資“多頭監(jiān)管,、九龍治水”的舊體制。

我國的社會(huì)保障基金主要包括全國社會(huì)保障基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金兩大部分,。全國社會(huì)保障基金是國家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金,，由全國社保基金理事會(huì)管理,，資金來源主要是中央財(cái)政撥入資金,、國有股減持轉(zhuǎn)持所獲資金及投資收益，專門用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充,、調(diào)劑,。截至2014年末，資產(chǎn)規(guī)模達(dá)1．5萬億元,，但2000年成立至今未有任何一筆應(yīng)急養(yǎng)老金支付,。

社會(huì)保險(xiǎn)基金主要包括“五險(xiǎn)”，主要包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn),、失業(yè)保險(xiǎn),、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn),、生育保險(xiǎn)五種,。其來源是單位和個(gè)人繳費(fèi)以及公共財(cái)政資金，主要為本省市（地區(qū)）內(nèi)的成員因退休、醫(yī)療,、傷殘等提供物質(zhì)幫助,。目前全國性社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)一管理體制尚未建立，中央和各省,、各省市（地區(qū)）之間各自為政,，由各地勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)管理，財(cái)政部門統(tǒng)籌資金安排,。

有省份為承接國有股,，專門成立省級(jí)社會(huì)保障基金，性質(zhì)類似于全國社會(huì)保障基金,，由該省社?；鹄硎聲?huì)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，作為本省社會(huì)保障的戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金,，主要用于彌補(bǔ)人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)充,。

中共十六大以來,，我國國資管理不斷改革,，突破了國企“中央一級(jí)管理”的模式，確立了“統(tǒng)一國有,、分級(jí)管理”的國有資產(chǎn)管理體制,，即在堅(jiān)持國家所有、全民所有的前提下,，通過三級(jí)國資委的組建,，實(shí)現(xiàn)出資人從1（中央一級(jí)所有）到300（1個(gè)中央，31個(gè)省,、自治區(qū),、直轄市和270個(gè)地區(qū)（市））的飛躍。不同于地方社?；稹胺旨?jí)所有—分級(jí)管理”的體制，國資雖然確立了地方分級(jí)管理的體制,，但產(chǎn)權(quán)上依然是統(tǒng)一國有,，歸屬全民。

該省做法是否合規(guī),？該省將屬于國家所有的股權(quán)劃撥到省級(jí)所有的社會(huì)保障基金，把全國人民的錢納入省財(cái)政體系,，受省政府統(tǒng)一調(diào)配,。這種“吃螃蟹”的做法，不僅沒有直接補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口，反而從法律層面突破了國資全民所有的產(chǎn)權(quán)體制,，實(shí)質(zhì)上是承認(rèn)國資多級(jí)所有,，造成社保省際分配不公，也剝奪了全民分享國資改革紅利的權(quán)利,。

因而,，無論是從法律法規(guī)還是政策上，這種做法都無法尋找到依據(jù),，國家相關(guān)部門應(yīng)對其高度重視,，全面考慮此事可能帶來的連鎖反應(yīng)，盡快確定法律尺度和界限,，正確處理國有股與社?；鸬年P(guān)系，對股權(quán)劃撥的比例和條件進(jìn)行明確規(guī)定,，平衡各省可能出現(xiàn)的跟風(fēng)現(xiàn)象,。否則，在當(dāng)前社保缺口壓力遞增的情況下,，其他各省極可能刮起“劃撥國有股,，充實(shí)省財(cái)政”之風(fēng)，甚至可能將國有股全部劃走,，國有企業(yè)的屬性就從國家所有變成地方所有,。

是否對經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管不利？這種做法的背后,，是財(cái)政和社保爭搶國企出資人,，否定國資委的統(tǒng)一監(jiān)管職能。通過國有股劃轉(zhuǎn)社保,，省社?；鸪钟袊?0％股權(quán)，與國資委爭當(dāng)出資人,，其實(shí)質(zhì)是國家和國有投資運(yùn)營公司之間,，并不需要國資委作為出資人并履行統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)。長此以往,，國資委,、社保、財(cái)政三足鼎立,，將重回多頭監(jiān)管,、九龍治水的國資管理舊體制，帶來國資管理的低效和混亂,，那么22號(hào)文提出的經(jīng)營性國資統(tǒng)一監(jiān)管的目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn),。

劃撥利潤還是劃撥股權(quán),？中國國有企業(yè)屬于全民所有，反哺社保本無可厚非,，但采用何種方式卻是必須明確的關(guān)鍵問題,。社保基金不適合代替國資部門直接持股,，應(yīng)由國資委來“養(yǎng)雞”,，統(tǒng)一監(jiān)管國資；社?；饋怼皵€蛋”,，從國企劃撥國資收益。

我國二級(jí)市場風(fēng)險(xiǎn)較大且上市公司分紅普遍不多,，社?；鹱鳛楸ＣX，又何必去承受無謂的市場風(fēng)險(xiǎn)呢,？2001年全國社會(huì)保障基金以每股4．2元的價(jià)格獲配中石化3億股,，到了2002年禁售期屆滿時(shí)，股價(jià)卻只有3．4元,，賬面虧損2．4億元,。相反，如果按照市場化原則確立國企收益上繳比例,，并根據(jù)CPI等數(shù)據(jù)調(diào)整,，反而可以保證旱澇保收，更好地充實(shí)社?；?。

社?；鹱鳛闄C(jī)構(gòu)投資者，旨在追求財(cái)務(wù)回報(bào),，穩(wěn)定股市不是它要考慮的因素,，其在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)進(jìn)行減持也無可厚非，但規(guī)模巨大的社?；饻p持必將成為股市的不可承受之重,。故在行情好的時(shí)候,，社?；鸬奶赚F(xiàn)行為會(huì)演變成為砸市，而在行情不好的時(shí)候社保基金卻不能托市,。而劃撥利潤給社?；穑湓诙?jí)市場購買股票,，是市場化行為,，減持股票無可厚非。

國有股劃撥無法明晰社?；鸬呢?zé)任,，如果股權(quán)增值，則將功勞歸入己方,，以彰顯自己經(jīng)營有方,；可如果股價(jià)下跌，就可能歸咎于劃撥的股權(quán)質(zhì)地不好或者國資委行政干預(yù)阻止其減持股份,，導(dǎo)致經(jīng)營虧損借以推卸自己的責(zé)任,。相比之下，如果劃撥現(xiàn)金的話,，資本增值多少一目了然,，社保基金的貢獻(xiàn)和責(zé)任自然能夠得到明確體現(xiàn),。

國有股劃撥社保基金,，并非國資反哺社會(huì)的良方,，沒有切實(shí)解決當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金虧空的緊迫問題，不利于經(jīng)營性國資統(tǒng)一監(jiān)管,。因此,，我們建議加快推動(dòng)“劃撥部分國有股本充實(shí)社保基金”相關(guān)法律和政策的落地,，實(shí)現(xiàn)國家利益,、企業(yè)效益和全民利益的統(tǒng)一，真正讓人民享有國資改革的紅利,。