行政法的發(fā)展,，隨著行政職權(quán)的不斷擴張而加速;而行政職權(quán)的擴張可能伴隨著超越職權(quán)等問題的發(fā)生。特別是在市場經(jīng)濟日益發(fā)展的新時期,，行政機關(guān)在廣泛的管理社會事務(wù)中往往產(chǎn)生超越職權(quán)的問題,，嚴(yán)重干擾了行政管理秩序，影響了我國依法治國的法制進程,，因此,，對超越職權(quán)的行為必須進行有力的監(jiān)督。同其它違法的行政行為一樣,，對超越職權(quán)的行政行為,，《行政訴訟法》第五十四條第(二)項明確規(guī)定，人民法院應(yīng)判決撤銷或部分撤銷,，并可以判決被告重新作出行政行為,。那么,，什么是超越職權(quán)?它的內(nèi)涵和特點是什么?如何認(rèn)定超越職權(quán)?這些問題不論在理論上或行政審判實踐中都是需要認(rèn)真研究和加以總結(jié)的。
一,、對超越職權(quán)的界定
要正確認(rèn)定行政機關(guān)的具體行政行為是否超越職權(quán),，首先要正確界定超越職權(quán)的內(nèi)涵。國外對什么是超越職權(quán)大體有兩種觀點:一種觀點認(rèn)定超越職權(quán)包括濫用職權(quán)和程序上的越權(quán),。如在英國,，凡是違反自然公正原則、程序上的越權(quán)和實體上的越權(quán)都是越權(quán)行為;另一種觀點認(rèn)為超越職權(quán)即無權(quán)限,。如法國行政訴訟認(rèn)為,，行政機關(guān)超越其權(quán)限范圍以外的活動因而侵犯其他機關(guān)的權(quán)限，或在行使根本不可能屬于任何行政機關(guān)的權(quán)限時,，稱為無權(quán)限,。在我國，對什么是超越職權(quán)大體有三種有不同的界定意見:一是從整個行政行為的角度出發(fā)將超越職權(quán)表述為,，行政機關(guān)行使行政職權(quán)時,，超越了法律、法規(guī)賦予的權(quán)力范圍;二是從具體行政行為角度出發(fā)將超越職權(quán)表述為,，行政機關(guān)的具體行政行為超出了法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)力范圍;三是從超越職權(quán)的表現(xiàn)形式的角度出發(fā)將超越職權(quán)表述為,，行政機關(guān)實施了無權(quán)實施的某種行為,，即實施了按法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)由上級行政機關(guān),，其他同級主管行政機關(guān)或其他國家行政機關(guān)作出的行為,。
筆者認(rèn)為，根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定,，對超越職權(quán)正確界定時,，不能忽視以下兩點:第一、我國行政訴訟法第五十四條第(二)項的規(guī)定中,，對超越職權(quán),、濫用職權(quán)、程序違法等幾種違法行為是分別列出的,，各有不同的內(nèi)涵,，不象英國那樣，將濫用職權(quán)包括在超越職權(quán)之中,，程序違法也不應(yīng)包括在超越職權(quán)之列,。第二、我國行政訴訟法第五十四條第(二)項中未規(guī)定“無權(quán)限”,，而在我國有的單行法律法規(guī)中又有明確規(guī)定,，實踐中行政機關(guān)無權(quán)限實施行政行為的例子屢見不鮮,。嚴(yán)格意義上說，“無權(quán)限”與“超越職權(quán)”是有區(qū)別的:“無權(quán)限”指行政執(zhí)法主體根本不具有這種權(quán)力而行使了這種權(quán)力,，而超越職權(quán)是執(zhí)法主體有一定權(quán)力,，只是超越了這種權(quán)力的范圍和幅度。但是,，從總體上看,，兩者又具有許多共同的特點，往往在實踐中又不易分清,，特別是我國行政訴訟法第五十四條第(二)項中又未將無權(quán)限單獨列出,，因此，把無權(quán)限并入超越職權(quán)之中是有道理的,。
綜上所述,，對什么是超越職權(quán)，筆者認(rèn)為可以下這樣的定義:所謂超越職權(quán),，是指行政執(zhí)法主體及其工作人員所作出的具體行政行為,，超越了法律，法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍,，或者實施了根本無權(quán)實施的行政行為,。
從以上對超越職權(quán)的定義可以看出，超越職權(quán)具有以下幾點含義和特點:
(1)行政執(zhí)法主體可以是行使行政職權(quán)并對其行為承擔(dān)責(zé)任的國家行政機關(guān)及其工作人員,，也可以是經(jīng)法律,、法規(guī)直接授權(quán)行使行政職能并對其承擔(dān)責(zé)任的其他組織或個人。執(zhí)行公務(wù)的工作人員不能成為行政主體,，擔(dān)任公職的工作人員或經(jīng)委托的公民只能以他所屬的行政機關(guān)或授權(quán)的組織的名義行使行政權(quán),，而不能以任何個人名義進行公務(wù)活動。
(2)主觀上出于故意或過失,。超越職權(quán)雖然是一種外在形式違法的行政行為,，但在行政執(zhí)法主體的主觀上可能是由于故意造成，也可能是由于工作馬虎,，不負(fù)責(zé)任的過失行為造成,。
(3)客觀上實施了超越職權(quán)的行政行為。如果行政執(zhí)法主體實施的行政行為沒有超越職權(quán),，那就無所謂超越職權(quán),。
(4)這種行政行為超越了法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍，或者實施了根本無權(quán)實施的行政行為,。超越職權(quán)的這種行為是一種不合法行為,。因為，行政職權(quán)是為了履行國家管理職能而由法律授予行政機關(guān)的職責(zé)和權(quán)限。各行政機關(guān)只能在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)進行管理,?！霸綑?quán)無效”是行政法的基本原則，因此,，超越職權(quán)這是一種非法的,、無效的、應(yīng)當(dāng)依法被撤銷的行政行為,。
二,、對超越職權(quán)的認(rèn)定
行政機關(guān)超越職權(quán)的表現(xiàn)形式是多種多樣的。根據(jù)我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和我國行政管理的現(xiàn)狀以及行政審判實踐,，筆者認(rèn)為,，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面對行政機關(guān)是否超越職權(quán)進行認(rèn)定:
(一)從橫向關(guān)系上認(rèn)定
橫向的越權(quán)是指無隸屬關(guān)系的行政機關(guān)超越自己業(yè)務(wù)主管范圍或管轄范圍，行使了屬于其他行政機關(guān)權(quán)限的事項,。實踐中主要有以下幾種情況:
1,、甲行政機關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時超超了業(yè)務(wù)主管的范圍，行使了乙行政機關(guān)的行政職權(quán),。例如,，城管人員對交通違章行為進行處罰的行為、公安機關(guān)在進行治安管理中實施了扣繳營業(yè)執(zhí)照的行為就屬于這種情況,。
2,、甲地域行政機關(guān)超越業(yè)務(wù)管轄范圍行使了乙地域同類行政機關(guān)行使的職權(quán)。此越權(quán)行為也稱為“空間上越權(quán)”,。例如,，發(fā)生在甲縣的治安行政違法行為應(yīng)由甲縣公安機關(guān)處理，發(fā)生在乙縣的產(chǎn)品質(zhì)量行政違法行為應(yīng)由乙縣的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理行政機關(guān)處理,。如果乙縣公安機關(guān)處理了發(fā)生在甲縣的治安行政違法行為，甲縣的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理機關(guān)處理了發(fā)生在乙縣的產(chǎn)品質(zhì)量行政違法行為,，應(yīng)屬“空間上越權(quán)”,。
3、行政機關(guān)的內(nèi)部職能機構(gòu)行使外部管理機關(guān)的職權(quán),。行政機關(guān)內(nèi)部的職能機構(gòu)不是機關(guān)法人,，只能在行政機關(guān)內(nèi)部行使分管的職權(quán)，無權(quán)實施影響外部相對人權(quán)益的行政行為,。如果行政機關(guān)的內(nèi)部科,、室等職能機構(gòu)直接實施了這種涉及對外部相對人權(quán)益的行政行為，即超越了職權(quán),。例如,，某市進行舊城改造，需拆遷舊房新建住宅大樓，其中有四戶居民與城建部門協(xié)商不成,，請求市人民政府辦公室解決,。市政府辦公室調(diào)查后以辦公室名義作出《關(guān)于拆遷某路住房的安居決定》，并對四戶居民與城建部門的矛盾作出具體處理決定,，市政府辦公室的此行為即為超越職權(quán)的行政行為,。
(二)從縱向關(guān)系上認(rèn)定
縱向的越權(quán)行為是指上、下行政機關(guān)之間相互行使了不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的行政行為,。實踐中主要表現(xiàn)為以下兩種情況:
1,、下級行政機關(guān)(包括法律法規(guī)授權(quán)的組織)行使法律法規(guī)賦予上級行政機關(guān)行使的職權(quán)。如根據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定,，警告,、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定，公安派出所如對相對人罰款超過500元,，就是超越了自己的職權(quán),。
2、上級行政機關(guān)行使了屬于下級行政機關(guān)的職權(quán),。在縱向關(guān)系上,，上級行政機關(guān)雖然有權(quán)行使下級行政機關(guān)的職權(quán)，但只要無特別規(guī)定,，前者不可以代替后者行使權(quán)限,，否則就是越權(quán)行政。
(三)從程序上認(rèn)定
程序上的越權(quán)主要是指行政主體在作出行政行為時,，超越了法律,、法規(guī)規(guī)定的有效期限。行政主體在行使行政職權(quán)時,，必須在法定的有效期限內(nèi)進行,，如超出了法定有效期限應(yīng)構(gòu)成了程序上的超權(quán)。例如,，對違反治安管理的行為,，《治安管理處罰法》第二十二條規(guī)定，違反治安管理行為在六個月內(nèi)沒有被公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的,，不再處罰,。如某人違反治安管理行為已超過六個月，后公安機關(guān)發(fā)現(xiàn),，此時公安機關(guān)無權(quán)對其實施治安處罰,，如果進行處罰，則構(gòu)成越權(quán)處罰,。
(四)從內(nèi)容上認(rèn)定
內(nèi)容上的越權(quán)行為指行政主體在行使職權(quán)時,，超越了法律、法規(guī)規(guī)定的范圍、幅度,、手段等情形,。
1、超越了法律,、法規(guī)規(guī)定的處罰幅度,。例如，根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》的規(guī)定,，對侵犯他人商業(yè)秘密的不正當(dāng)競爭行為,，監(jiān)督檢查部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其停止違法行為，并可以視情節(jié)輕重,，對其處以1萬元以上20萬元以下的罰款,。如果監(jiān)督檢查部門對上述不正當(dāng)競爭行為處以20萬元以上罰款則構(gòu)成了超越法定幅度的越權(quán)行為。
2,、超越了法定的范圍,，使用了法律、法規(guī)未規(guī)定的執(zhí)法手段,，對當(dāng)事人設(shè)定法律規(guī)定以外的義務(wù),。例如，稅務(wù)機關(guān)對納稅人未按規(guī)定期限辦理納稅申報的,，或者扣繳義務(wù)人未按規(guī)定的期限向稅務(wù)機關(guān)報送代扣代繳,、代收代繳稅款報告的行為作出了“停止生產(chǎn)、銷售”的行政處罰,，應(yīng)屬于使用了法律沒有規(guī)定的處罰手段,，構(gòu)成了行政越權(quán)。因為,，根據(jù)《稅收征收管理辦法》的規(guī)定,，對此類違法行為，稅務(wù)機關(guān)只有責(zé)令“限期改正,，可以處以2000元以下的罰款;逾期不改的,，可以處以2000元以上10000元以下的罰款”的行政處罰權(quán)，而未規(guī)定“停止生產(chǎn),、銷售”這種處罰方式。
(五)從有無權(quán)限上認(rèn)定
無權(quán)限的越權(quán)是指行為人沒有依法獲得或受委托取得行政職權(quán),，在完全不具有行政職權(quán)的情況下,，對行政管理相對人作出行政行為，違法行使了行政機關(guān)或法律,、法規(guī)授權(quán)組織的行政職權(quán),。無權(quán)限的越權(quán)主要表現(xiàn)有:
1、行政機關(guān)行使了其他國家機關(guān)的職權(quán)。行政機關(guān)在行政管理事務(wù)中只能依法行使其行政職權(quán),。對于行政管理權(quán)限以外的其他義務(wù),，如行使了權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)、審判機關(guān)的審判權(quán)和檢察機關(guān)的檢察權(quán),，則構(gòu)成了越權(quán),。常見的情況有:一是越權(quán)行使了屬于人民法院的司法裁判權(quán)或仲裁機關(guān)的仲裁權(quán)。如公安機關(guān)直接調(diào)處經(jīng)濟合同糾紛,，幫助企事業(yè)單位追收貨款,，應(yīng)屬于越權(quán)行為。二是無法律依據(jù),，行使了依法應(yīng)當(dāng)由人民法院行使的強制執(zhí)行權(quán),。例如，《專利法》規(guī)定:管理專利工作的部門認(rèn)定侵權(quán)行為成立的,，可以責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為,，當(dāng)事人不服的，可以自收到處理通知之日起15日內(nèi)向人民法院提起行政訴訟,，侵權(quán)人期滿不起訴又不停止侵權(quán)行為的,，管理專利工作的部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。如管理專利工作的部門對當(dāng)事人自行強制執(zhí)行的,，則構(gòu)成侵犯人民法院的行政強制執(zhí)行權(quán),。
2、行政機關(guān)的資格部分轉(zhuǎn)移或喪失以后,，仍以原行政機關(guān)名義實施已喪失的行政職權(quán),。因為行政機關(guān)的主體資格已轉(zhuǎn)移或喪失以后的時間，已不存在被轉(zhuǎn)移,、喪失行政主體資格以前的行政職權(quán),。如果在這種情況下行使了原行政機關(guān)的行政職權(quán)，則屬超越職權(quán),。
3,、行政機關(guān)工作人員在無法律法規(guī)依據(jù)，未正式任命行政職務(wù)以前或免除行政職務(wù)之后的時間實施的行政職權(quán),。因為行政機關(guān)工作人員之所以成為國家行政機關(guān)工作人員,，是因為他擔(dān)任了國家的行政職務(wù)，與國家構(gòu)成了行政職務(wù)關(guān)系,。如在任職前或免職后,，就不具有這種行政職務(wù)關(guān)系。在這種情況下,，如果行使了行政行為,，則應(yīng)認(rèn)定為無權(quán)限的行為,。
4、沒有取得行政機關(guān)資格的組織行使了行政機關(guān)的職權(quán),。根據(jù)政府組織法的有關(guān)規(guī)定,，行政機關(guān)的成立必須有法定依據(jù)，而且經(jīng)過法定程序批準(zhǔn),，才能承認(rèn)其政府行政序列,，取得行政機關(guān)的主體資格。如果行政機關(guān)的主體資格尚未取得或正在籌備當(dāng)中不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力,，正式以行政機關(guān)的名義行使了行政職權(quán),，則是無權(quán)限即超越職權(quán)的行為。
(作者單位:江蘇省東臺市人民法院)
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