【內設機構,、派出機構】《行政訴訟法解釋理解與適用》中關于如何確定行政機關內設機構、派出機構被告資格的規(guī)定

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號,，以下簡稱《解釋》）于2018年2月6日公布,，自2018年2月8日起施行?！督忉尅肥┬泻?，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號，以下簡稱《若干解釋》）,、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）同時廢止,。為使大家準確理解新行訴法解釋規(guī)定和內容，摘編《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》部分內容,，以饗讀者,。

第二十條   行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為,，當事人不服提起訴訟的,，應當以組建該機構的行政機關為被告。

法律,、法規(guī)或者規(guī)章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織,，超出法定授權范圍實施行政行為,，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告,。

沒有法律,、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機關授權其內設機構,、派出機構或者其他組織行使行政職權的,，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托,。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告,。

【條文主旨】

本條是關于如何確定行政機關的內設機構,、派出機構或者其他組織行政訴訟被告資格的規(guī)定。

“行政機關的內設機構或者派出機構在沒有法律,、法規(guī)或者規(guī)章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為,，當事人不服提起訴訟的,，應當以該行政機關為被告?！?/span>

“法律,、法規(guī)或者規(guī)章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織,，超出法定授權范圍實施行政行為,，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告,?！?/span>

第二十一條規(guī)定：“行政機關在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下,，授權其內設機構,、派出機構或者其他組織行使行政職權的，應當視為委托,。當事人不服提起訴訟的,，應當以該行政機關為被告?！?/span>

《行訴解釋》第二十條是對上述大部分規(guī)定的承繼,，同時刪除了原《若干解釋》第二十條第二款的內容。

【條文對照表】

行政訴訟被告是指公民,、法人或者其他組織起訴認為侵犯了其行政法上的合法權益或者與之發(fā)生行政爭議,，而由人民法院通知應訴的行政機關或者組織。本條解釋是圍繞被告獨立承擔法律責任、具有行政職權這兩個核心要素來確定其資格的,。

一,、以獨立承擔法律責任的能力來確定被告資格

本條第一款規(guī)定“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構”，雖然以自己的名義作出行政行為,，但是不能獨立承擔法律責任,，只能作為行政機關委托的組織進行認定，故其行為的法律后果應當由組建該機構的行政機關承擔,，司法實踐中以組建該機構的行政機關為被告,。

比如，在(2015)行監(jiān)字第449號毛某訴山東省陽信縣人民政府,、陽信縣新城區(qū)建設指揮部土地征收行政糾紛一案中,，最高人民法院認為：“陽信縣新城區(qū)建設指揮部為陽信縣人民政府設立的臨時機構，不具備獨立承擔法律責任的能力,，其法律責任應當由其設立機關陽信縣人民政府承擔,。一審法院已向再審申請人釋明陽信縣新城區(qū)建設指揮部的性質并詢問是否撤回起訴，其仍然堅持起訴,，原審裁定對此駁回起訴亦并無不當,。”

二,、以具有行政管理的職權來確定被告資格

判斷行政機關內設機構,、派出機構或者其他組織是否具備行政職權主要取決于上述機構或者組織是否經過法律、法規(guī)或者規(guī)章的授權,，主要涉及以下內容,。

1．未經法定授權的情形。行政機關內設機構,、派出機構或者其他組織未經法律,、法規(guī)或者規(guī)章授權的，即使有行政機關的授權也只能視為行政委托關系,，并不具有行政管理的法定職權,，應當依照2014年修正行政訴訟法第二十六條第五款確定委托的行政機關為被告。本款的理論依據(jù)在于,，行政執(zhí)法主體資格應遵循職權法定原則,，沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權的執(zhí)法主體,，不具有獨立的行政執(zhí)法主體資格,，不能以自己的名義對外獨立行使行政權力，作出行政行為,。

2．經法定授權的情形,。行政機關內設機構,、派出機構或者其他組織經法律,、法規(guī)或者規(guī)章授權,，但是超出法定授權范圍實施行政行為的，公民,、法人或者其他組織不服提起訴訟時仍應當以上述機構或者組織為被告,。主要理由還是因為越權行為在性質上仍屬于行政行為，仍執(zhí)行“誰行為,、誰被告”的確定原則,。如果以有權機關為被告，則不存在越權這一違法問題,，以越權為由對有權機關作出裁判有失公允,。

派出機構是行政機關為實現(xiàn)對某一行政事務或某區(qū)域內行政事務的管理而設立的行政組織,。除常見的公安派出所,、工商所、稅務所,、司法所以外,，其他行政機關也設立了各式大量的派出機構。行政機關的派出機構從性質上而言屬于派出該機構的行政機關的一個組成部分,。司法實務中,，判斷派出機構是否是適格被告時，需要區(qū)分以下情況,。

一般而言,，派出機構的行為效果從理論上說應該歸屬于派出該機構的行政機關。這決定了派出機構應以所屬行政機關的名義作出行政行為,，公民,、法人或者其他組織不服提起訴訟的，應以設立該派出機構的行政機關為被告,。

例外的是,，當派出機構以自己名義作出行政行為時，公民,、法人或者其他組織不服提起訴訟的,，如何確定適格的被告就要看是否有授權依據(jù)。以自己名義作出行政行為的派出機構如果有法律,、法規(guī)或者規(guī)章授權的,，應以該派出機構為被告，否則應當以行政機關為被告,。

二,、關于行政機關“授權”的性質認定問題

行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權，是屬于行政授權還是行政委托,，應當以行政機關的授權行為是否有法律,、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定為判斷標準。行政機關如果有上述規(guī)定為授權依據(jù),，應認定為行政授權行為,，發(fā)生糾紛時應當以內設機構、派出機構或者其他組織為被告,；否則,，應認定為行政委托行為，內設機構,、派出機構或者其他組織作出的行為后果應當由行政機關承擔,，故行政機關才是適格的被告。

正文內容摘自《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》,，江必新主編,，最高人民法院行政審判庭編著，本節(jié)撰寫人：金誠軒,。

“條文對照表”內容來源：《行政訴訟法與新行政訴訟法解釋條文對照表》,，最高人民法院行政審判庭編。