為決策者服務(wù)——政策咨詢(xún)報(bào)告的特點(diǎn)與寫(xiě)作

學(xué)者希望參與政府政策制定,，學(xué)以致用,；政府決策者需要學(xué)者的知識(shí)才智，為其出謀

劃策,，兩者之間本來(lái)存在一種互助互惠關(guān)系,。然而現(xiàn)實(shí)經(jīng)常是，這種關(guān)系并不總能很好發(fā)

揮作用，甚至常常不發(fā)揮作用,。學(xué)者經(jīng)常抱怨政府決策者官僚主義,，不識(shí)金玉；而政府決

策者則抱怨,，學(xué)者們送來(lái)的政策研究報(bào)告多為紙上談兵,，好看不好用,。從交流角度看,，是

兩者之間出現(xiàn)了交流障礙。其中一個(gè)原因是,，學(xué)者們不了解政策咨詢(xún)特點(diǎn),，故不能很好為

客戶(hù)服務(wù)。這也是很多此類(lèi)報(bào)告先是被束之高閣,，最后是扔進(jìn)垃圾桶的基本原因,。故此，

了解一些政策咨詢(xún),、工作方式及咨詢(xún)報(bào)告寫(xiě)作的特點(diǎn)和要求,，會(huì)有助于學(xué)者更好發(fā)揮政府

智囊的作用。

本文首先說(shuō)明政策咨詢(xún)的特點(diǎn),，然后介紹一個(gè)政策咨詢(xún)的工作模式,，最后說(shuō)明政策咨

詢(xún)報(bào)告寫(xiě)作的要求。本文舉例證主要來(lái)自高等教育,，但其原理和方法可用于其他教育領(lǐng)

域,。

一、政策咨詢(xún)的特點(diǎn)

和單純學(xué)術(shù)研究相比,，政策咨詢(xún)研究很不相同,。忽視這些不同，以學(xué)術(shù)研究方式做政

策咨詢(xún)研究,，會(huì)導(dǎo)致交流障礙,，因此有必要對(duì)此做一些比較說(shuō)明。表一總結(jié)了兩者之間的

一些主要差別,。

表一,、政策咨詢(xún)研究和學(xué)術(shù)研究的主要差別

主要差別

政策咨詢(xún)研究

學(xué)術(shù)研究

主要服務(wù)對(duì)象

政策決策者

學(xué)術(shù)同行群體

性質(zhì)

委托研究

自選研究

目的

在既定條件下解決實(shí)踐問(wèn)題

在理想條件下發(fā)展理論

研究角度

定義問(wèn)題，進(jìn)行綜合研究

定義概念,，進(jìn)行學(xué)科研究

成果形式

咨詢(xún)報(bào)告,，一般不公開(kāi)發(fā)表

學(xué)術(shù)論著，公開(kāi)發(fā)表

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)順序

有用性,、理論先進(jìn)性

理論先進(jìn)性,、有效性

首先，在大多數(shù)情況下，學(xué)術(shù)研究是學(xué)者根據(jù)個(gè)人興趣和專(zhuān)長(zhǎng),，為同行學(xué)術(shù)交流而進(jìn)

行的自選研究,，而政策咨詢(xún)研究是政策決策者的委托研究，這個(gè)差別對(duì)研究者的態(tài)度有重

要影響,。和在學(xué)術(shù)研究中學(xué)者說(shuō)了算不同,，委托研究要有服務(wù)意識(shí)，滿(mǎn)足委托者要求,。學(xué)

術(shù)研究中學(xué)者可以自行決定研究目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),，但在政策研究中是由委托者決定研究目

標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果沒(méi)有滿(mǎn)足決策者的要求,，就等于沒(méi)有完成任務(wù),。因此在做政策咨詢(xún)研

究時(shí)，學(xué)者必須有一個(gè)態(tài)度上的轉(zhuǎn)變——從自我決定到為決策者服務(wù),。沒(méi)有這個(gè)轉(zhuǎn)變,，就

不能做好政策研究。

然而這個(gè)轉(zhuǎn)變又不能過(guò)頭,，變成一切以決策者好惡為準(zhǔn),。若此，就失去了學(xué)者最為珍

貴的獨(dú)立性和客觀性,，也不能達(dá)到為決策者出謀劃策的目的,。如何處理好服務(wù)與獨(dú)立的關(guān)

系呢？這很類(lèi)似于古代君王與軍師的關(guān)系,。古人云,，“王在上，師者居其側(cè)”,。也就是

說(shuō),，軍師不是居其下的臣，而是居其側(cè)的師,。居哪一側(cè)呢,？居西側(cè)，故謂“西席”,。與西

席對(duì)應(yīng)的是“東床”,，即繼位太子或駙馬之位，由此可見(jiàn)軍師之重要,。正是由于有了這個(gè)

特殊地位,，軍師才可以既為君王服務(wù)，又能保持其獨(dú)立性,。擺正位臵才能做好工作,，政策

咨詢(xún)尤其如此,。

既是為決策者服務(wù)，就要從決策者角度看問(wèn)題,。學(xué)術(shù)研究追求邏輯一致,，通常假設(shè)理

想條件，而在現(xiàn)實(shí)生活從不理想,。決策者要在現(xiàn)實(shí)條件下解決問(wèn)題,，而學(xué)者通常對(duì)現(xiàn)實(shí)條

件了解不多。如何讓政策咨詢(xún)者從理想走向現(xiàn)實(shí),，這是一個(gè)挑戰(zhàn),。其二，學(xué)者在研究中可

以采取中立態(tài)度,，但決策者必須有價(jià)值立場(chǎng),。如果咨詢(xún)者不了解決策者的價(jià)值取向或立

場(chǎng),，就不能很好為其服務(wù),。這里咨詢(xún)者應(yīng)當(dāng)注意，價(jià)值立場(chǎng)的選擇基本上是一個(gè)政治問(wèn)題

而不是政策問(wèn)題,，選擇何種價(jià)值立場(chǎng)是決策者的事,。咨詢(xún)者可以提建議，但不要試圖影響

其價(jià)值選擇,。有一句格言是：政策咨詢(xún)者只談?wù)?，不談?wù)危〉谌菦Q策風(fēng)格,。大刀闊

斧者和小心謹(jǐn)慎者所期待的政策方案會(huì)非常不同,，激進(jìn)立場(chǎng)者和保守態(tài)度者的政策方案也

會(huì)很大相同。和價(jià)值立場(chǎng)選擇一樣,，決策風(fēng)格也是決策者的事,，甚至比價(jià)值立場(chǎng)更具個(gè)人

色彩，也更難改變,。正如我們不能指望張飛變成趙云,，也別指望趙云變成張飛。因此在決

策風(fēng)格問(wèn)題上,，要尊重決策者的選擇,。只有一點(diǎn)可以明確，只有把握決策者的決策風(fēng)格,，

才能更好為其服務(wù),。了解現(xiàn)實(shí)情況，明確決策者立場(chǎng),、把握決策者風(fēng)格,，是從決策者角度

看問(wèn)題的三個(gè)方面,。若在這些方面做到了心中有數(shù)，就可以從決策者角度進(jìn)行政策方案設(shè)

計(jì),。此外,，決策者有責(zé)任讓咨詢(xún)者了解情況，就現(xiàn)實(shí)條件,、政策立場(chǎng),、決策風(fēng)格和咨詢(xún)者

進(jìn)行交流，是幫助咨詢(xún)者做好工作的前提,。否則,，即使咨詢(xún)者有良好意愿，也很難為深藏

不露者服務(wù),。

與介紹情況有關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是保密,，保密是政策咨詢(xún)行業(yè)的基本職業(yè)道德之一。任何

專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)都需要保密,。不能或不善保密者,，不宜從事咨詢(xún)業(yè)，在政策咨詢(xún)領(lǐng)域中更是如

此,。凡是處于研究和咨詢(xún)的政策,，都屬尚在思索和探討的東西。在這個(gè)階段,，決策者通常

對(duì)有關(guān)情況和問(wèn)題都還沒(méi)有清楚了解,，包括關(guān)注點(diǎn)、相關(guān)材料,、解決思路及政策方案等,，

既無(wú)定見(jiàn)，也無(wú)把握,，因此不希望這些處于思考之中的情況暴露于眾,。越是涉及面廣、影

響程度高的問(wèn)題越是如此,。因此政策決策者務(wù)必小心挑選能夠保密的政策咨詢(xún)者,，而政策

咨詢(xún)者則要明確保密是從業(yè)的基本要求。

要求學(xué)者保密會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)實(shí)際問(wèn)題,。

1

一是發(fā)表問(wèn)題,。學(xué)術(shù)研究可以自由發(fā)表，變成

學(xué)術(shù)成就,，但政策咨詢(xún)報(bào)告通常不能公開(kāi)發(fā)表,。因此學(xué)者必須明白，政策咨詢(xún)研究有保密

要求,，不能擅自發(fā)表研究結(jié)果,。如果不能接受這個(gè)約束,，最好不要接受委托。二是成果歸

屬,。如果政策建議被采納了,，變成了政策，這個(gè)成果主要屬于誰(shuí),，是咨詢(xún)者還是決策者,？

確切地說(shuō)，決策者是政策研究的領(lǐng)導(dǎo)者,、資助者和最終責(zé)任人,，也是研究的選題者和最終

方案確定者。學(xué)者主要是做調(diào)查研究和政策建議,，這在原則上是輔助性的,。也就是說(shuō)，成

果主要?dú)w決策者,，學(xué)者只起輔助作用,。這也和君王與軍師的關(guān)系類(lèi)似。若此,，這里有一個(gè)

心態(tài)問(wèn)題,。只有那種愿為他人服務(wù)，甘當(dāng)無(wú)名英雄的人,，才可能成為一個(gè)好謀士。反之,，

正由于政策咨詢(xún)者常常得當(dāng)“無(wú)名英雄”甚至“替罪羊”,，政策決策者乃至整個(gè)學(xué)術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)

系統(tǒng)才需要以其他方式給政策咨詢(xún)者適當(dāng)匯報(bào)，否者,，政策咨詢(xún)業(yè)就不可能健康發(fā)展,。

美國(guó)大學(xué)在這個(gè)方面就有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。在教師評(píng)價(jià)中,，參加政府政策咨詢(xún)工作被

認(rèn)為是擴(kuò)大了學(xué)校影響,，提高了學(xué)校聲譽(yù)，因此計(jì)入教師年度工作考核,。尤其是對(duì)資深教

1

這里僅限指由政策決策者委托的政策研究,，不包括學(xué)者自行選題進(jìn)行的政策研究。前者屬于委托咨詢(xún)研

究,，后者屬于學(xué)者自選研究,。

師，學(xué)校會(huì)鼓勵(lì)他們盡可能多做這方面的工作,。這一方面可以提高學(xué)校聲譽(yù),，另一方面可

以為本校本專(zhuān)業(yè)教師的發(fā)展提供條件,。對(duì)參加社會(huì)組織的咨詢(xún)工作也會(huì)受到鼓勵(lì)，列入教

師考核范圍,。因此在美國(guó)大學(xué),，一切被認(rèn)為有助于學(xué)校工作和聲譽(yù)的事情，都列入了教師

考核范圍,，結(jié)果形成所謂“

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度考核”或全范圍考核,。

此外，政府決策者也應(yīng)在經(jīng)費(fèi)方面給予教師及其學(xué)校某種回報(bào),。例如在美國(guó)大學(xué)中,，

政府劃撥的課題經(jīng)費(fèi)分為兩部分，一部分是直接用于課題研究的經(jīng)費(fèi),，叫直接經(jīng)費(fèi),；另一

部分是補(bǔ)償教師使用學(xué)校資源如教師工作時(shí)間、設(shè)施設(shè)備,、水電等而對(duì)學(xué)校進(jìn)行的補(bǔ)貼,，

這部分叫間接經(jīng)費(fèi)。對(duì)于不同類(lèi)型的委托課題,，兩部分經(jīng)費(fèi)比例不同,，大體在

30-60%

之

間?？偟谋壤蠹s是各

50%

,。在這種條件下，教師和學(xué)校都比較容易支持參與政府政策研

究,。

也許正式由于我國(guó)在這些方面存在較大制度缺失,，才會(huì)出現(xiàn)很多學(xué)者爭(zhēng)名，擅自發(fā)表

政策研究成果的問(wèn)題,。

二,、四步工作法：一種工作模式

政策咨詢(xún)可以有很多工作模式，這里介紹一種我認(rèn)為比較合理實(shí)用的工作模式,。這個(gè)

工作模式有四個(gè)基本環(huán)節(jié)：事實(shí),、立場(chǎng)、時(shí)機(jī),、措施,。或者說(shuō)是有前后邏輯的四個(gè)基本問(wèn)

題,。第一個(gè)問(wèn)題是：基本事實(shí)清楚沒(méi)有,？這是事實(shí)環(huán)節(jié)。如果事實(shí)清楚了,，第二個(gè)問(wèn)題

是：對(duì)此應(yīng)持何種立場(chǎng),，采取什么態(tài)度,？這是立場(chǎng)問(wèn)題。如果立場(chǎng)清楚了,，第三個(gè)問(wèn)題

是：何時(shí)采取行動(dòng),？這是時(shí)機(jī)問(wèn)題。如果時(shí)機(jī)確定了,，下一個(gè)問(wèn)題是：采取什么行動(dòng),？這

是措施問(wèn)題。只要對(duì)前一個(gè)問(wèn)題沒(méi)有回答清楚,，就不進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié),。咨詢(xún)就是依次回答

這四個(gè)問(wèn)題，即弄清事實(shí),、明確立場(chǎng),、審視時(shí)機(jī)、設(shè)計(jì)措施,。

首先是弄清事實(shí),。由于種種原因，決策者很難了解實(shí)際情況,，因此常常借助學(xué)者了解

情況,。學(xué)術(shù)研究的一個(gè)基本功能是弄清事實(shí)，因此這也是學(xué)者最可發(fā)揮其能力的環(huán)節(jié),。弄

清事實(shí)包括現(xiàn)象與原因兩個(gè)方面?，F(xiàn)象指問(wèn)題的各種表現(xiàn)形式、涉及范圍,、影響程度等

等,，一切可觀察的有關(guān)現(xiàn)象都屬于這個(gè)范圍。其次是提出原因假說(shuō),。原因可以很多，有各

種不同的原因,，如自然的,、歷史的、經(jīng)濟(jì)的,、政治的,、教育的、中央的,、地方的,、制度

的、人為的,、民間的,、政府的等等,。原因調(diào)查就是對(duì)這些原因進(jìn)行分類(lèi)排序，構(gòu)建因果關(guān)

系網(wǎng),。然后對(duì)因果關(guān)系網(wǎng)進(jìn)行必要的檢驗(yàn),，排除虛假原因和次要原因，簡(jiǎn)化因果關(guān)系,。這

個(gè)環(huán)節(jié)非常關(guān)鍵,，因?yàn)橐坏┙邮苓@些因果關(guān)系，整個(gè)政策方案幾乎就呼之欲出了,。這里一

個(gè)常見(jiàn)的問(wèn)題是,，把自己的主觀分析當(dāng)成客觀事實(shí)，進(jìn)而拒絕其他可能解釋,。因此有必要

指出,，所有關(guān)于因果關(guān)系的看法都是假設(shè)。強(qiáng)調(diào)這點(diǎn)的目的是希望咨詢(xún)者有自我批判意

識(shí),，能開(kāi)放對(duì)待其他因果解釋,。只有這樣，才能為后續(xù)的方案設(shè)計(jì)提供足夠的想象空間,。

在事實(shí)調(diào)查環(huán)節(jié)常出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題,。一是對(duì)現(xiàn)象的調(diào)查不夠全面徹底，通常僅限于特別

明顯的典型現(xiàn)象,，對(duì)不太明顯的現(xiàn)象和伴生現(xiàn)象注意不夠,。二是原因假設(shè)過(guò)于簡(jiǎn)單，因果

說(shuō)明也不夠充分,。這可能是由于學(xué)者的學(xué)術(shù)功力不夠,，也可能是由于學(xué)者局限于自己的專(zhuān)

業(yè)視野，不能根據(jù)問(wèn)題范圍進(jìn)行全面,、綜合,、深入的跨學(xué)科分析。無(wú)論是何種原因,，這些

缺陷都可能是致命的,。恰如沃恩和巴斯所說(shuō)，“輸入的是垃圾,，輸出的也是垃圾,。”

2

因

此,，在這個(gè)事實(shí)環(huán)節(jié),，研究者應(yīng)盡力做好調(diào)查研究。花在這部分工作的時(shí)間和精力,，應(yīng)占

總工作量的

70%

以上,。

2

羅杰

沃恩、特里

巴斯,，《科學(xué)決策方法