中國社會科學(xué)院財稅研究中心執(zhí)行副主任,、

　　研究員 閆坤

　　法規(guī)

　　修改前的預(yù)算法

　　第三條 各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡。

　　第二十五條 中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算,，應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測進行編制,。

　　第三十條 各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹厲行節(jié)約,、勤儉建國的方針,。

　　各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧,、確保重點,，在保證政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各類預(yù)算支出。

　　第三十三條 各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)置預(yù)算周轉(zhuǎn)金,。

　　第四十七條 各級政府財政部門必須依照法律,、行政法規(guī)和國務(wù)院財政部門的規(guī)定，及時,、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金,，加強對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。

　　各級政府,、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行,。

　　修改后的預(yù)算法

　　第十二條 各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約,、量力而行,、講求績效和收支平衡的原則。

　　各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制,。

　　第三十二條 各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要,，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況,、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測,，按照規(guī)定程序征求有關(guān)方面意見后，進行編制,。

　　各級政府依據(jù)法定權(quán)限作出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財政收入或者支出的,，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)前提出并在預(yù)算草案中作出相應(yīng)安排,。

　　各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目,、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定,，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門,、本單位預(yù)算草案,。

　　前款所稱政府收支分類科目，收入分為類,、款,、項,、目,；支出按其功能分類分為類,、款,、項,，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類分為類、款,。

　　第三十七條 各級預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制,。

　　各級預(yù)算支出的編制,，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則,，嚴(yán)格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出,。

　　各級一般公共預(yù)算支出的編制,，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧,，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下,，優(yōu)先安排國家確定的重點支出,。

　　第四十一條 各級一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算周轉(zhuǎn)金,，用于本級政府調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額。

　　各級一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預(yù)算資金的不足,。

　　第四十九條 全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會向全國人民代表大會主席團提出關(guān)于中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告。

　　省,、自治區(qū)、直轄市,、設(shè)區(qū)的市,、自治州人民代表大會有關(guān)專門委員會，縣,、自治縣,、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會,，向本級人民代表大會主席團提出關(guān)于總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告,。

　　審查結(jié)果報告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

　　（一）對上一年預(yù)算執(zhí)行和落實本級人民代表大會預(yù)算決議的情況作出評價,；

　?。ǘΡ灸甓阮A(yù)算草案是否符合本法的規(guī)定,，是否可行作出評價；

　?。ㄈΡ炯壢嗣翊泶髸鷾?zhǔn)預(yù)算草案和預(yù)算報告提出建議,；

　　（四）對執(zhí)行年度預(yù)算,、改進預(yù)算管理,、提高預(yù)算績效、加強預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議,。

　　第五十七條?各級政府財政部門必須依照法律,、行政法規(guī)和國務(wù)院財政部門的規(guī)定，及時,、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金,，加強對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。

　　各級政府,、各部門,、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行,，不得虛假列支。

　　各級政府,、各部門,、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價。

　　第六十八條 在預(yù)算執(zhí)行中,，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施,，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預(yù)算調(diào)整的,，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排,。

　　第七十九條 縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng),、鎮(zhèn)人民代表大會對本級決算草案,，重點審查下列內(nèi)容：

　　（一）預(yù)算收入情況,；

　?。ǘ┲С稣邔嵤┣闆r和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況,；

　?。ㄈ┙Y(jié)轉(zhuǎn)資金的使用情況；

　?。ㄋ模┵Y金結(jié)余情況,；

　　（五）本級預(yù)算調(diào)整及執(zhí)行情況,；

　?。┴斦D(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況,；

　?。ㄆ撸┙?jīng)批準(zhǔn)舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu),、使用,、償還等情況；

　?。ò耍┍炯夘A(yù)算周轉(zhuǎn)金規(guī)模和使用情況,；

　　（九）本級預(yù)備費使用情況,；

　?。ㄊ┏帐杖氚才徘闆r，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模和使用情況,；

　?。ㄊ唬┍炯壢嗣翊泶髸鷾?zhǔn)的預(yù)算決議落實情況,；

　　（十二）其他與決算有關(guān)的重要情況,。

　　縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)結(jié)合本級政府提出的上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告,，對本級決算草案進行審查。

　　背景

　　政府預(yù)算作為經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的政府年度收支計劃,，是約束政府行為的重要途徑,，從編制到執(zhí)行、決算,、監(jiān)督等全過程都應(yīng)依法進行,，而且正式的政府預(yù)算本身就是一部法律。因此,，法律約束力是政府預(yù)算存在的根本,。如果政府預(yù)算不能對政府行為形成強有力的約束，即為預(yù)算軟約束,，而預(yù)算軟約束在很大程度上體現(xiàn)為支出軟約束,。從我國近年來的審計結(jié)果看，我國各級政府普遍存在政府預(yù)算軟約束現(xiàn)象,。

　?。ㄒ唬╊A(yù)算編制不科學(xué)，高額超收現(xiàn)象嚴(yán)重

　　預(yù)算編制是否科學(xué)的一個重要衡量標(biāo)準(zhǔn),，是比較預(yù)算財政收入與實際財政收入之間是否存在重大差額,，即財政超收現(xiàn)象是否嚴(yán)重。而財政超收是用財政收入預(yù)決算偏差度來衡量的,，即財政收入決算數(shù)與預(yù)算數(shù)的偏差額占對應(yīng)的財政預(yù)算收入數(shù)的百分比,。自1994年實行分稅制以來，我國政府財政預(yù)算一直存在超收現(xiàn)象,，近年來財政預(yù)算超收更有向常態(tài)化發(fā)展的趨勢,，無論從絕對額還是從相對額來看，均超過了合理范圍,，而且伴隨著高額超收的是高額超支,。究其原因，一是我國的財政收入歷來都是按照“留有余地”的原則確定的,，其習(xí)慣性做法就是在GDP的計劃增收幅度基礎(chǔ)上再額外加上若干個百分點,。而這種做法實際上已經(jīng)預(yù)留了很大的“超收”空間。二是政府主觀傾向于低估財政收入,。原預(yù)算法規(guī)定超收收入的安排使用由政府自行決定,，只需將執(zhí)行結(jié)果報告全國人大，不需要事先報批；對超收收入的使用,，全國人大可提出要求,，但不具有強制性。因此,，政府本身會主觀傾向于低估財政收入,，這樣就能形成更多的額外收入，而政府對這部分額外收入擁有幾乎完全的自主權(quán),，只需事后上報即可,。因此，當(dāng)年形成的“超收”除少量提取作為預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金外,，幾乎是不打任何折扣地轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的“超支”,，基本是“超收”多少就“超支”多少。

　?。ǘ┠甓阮A(yù)算控制方式存在弊端且預(yù)算執(zhí)行存在法律空檔

　　首先,，預(yù)算周期短。我國一直實行歷年制預(yù)算年度,，預(yù)算周期為每年1月1日至同年12月31日,，而中央和地方預(yù)算草案要待3月份舉行的各級人代會審批，致使預(yù)算年度的起始日先于人代會審批日,，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時間遠遠滯后于預(yù)算的編制,，這意味著我國一年12個月之中實際上有1/4的時間是沒有預(yù)算的，或者說1月至3月實際上執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算,，這不僅沖擊了預(yù)算的正常進行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣,。其次，財政部門提交的預(yù)算草案項目不夠細(xì)致,，預(yù)算報表所列科目級次較少,，所列內(nèi)容較粗。政府向人大提交的預(yù)算不但普通人大代表難以看懂,，即使是許多專業(yè)人士也不甚明了,。這就會造成人大對政府的預(yù)算案“只決不議”的現(xiàn)象。再次,，年度預(yù)算控制方式導(dǎo)致預(yù)算軟約束,。根據(jù)原預(yù)算法，我國人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算雖然包括收入,、支出和平衡狀態(tài)，但核心不是支出而是平衡狀態(tài),，也就是政府預(yù)算不得突破人大批準(zhǔn)的赤字規(guī)模,。這實際上隱含了順周期的財政政策方向。由于過于看重“平衡狀態(tài)”，在經(jīng)濟蕭條年份,，財政收入預(yù)算往往不易完成,，為了不擴大財政赤字規(guī)模，完成收入預(yù)算就成了政治目標(biāo),，倒逼稅務(wù)部門不得不收“過頭稅”,，加劇了企業(yè)負(fù)擔(dān)。而在經(jīng)濟過熱年份,，財政收入預(yù)算可以超額完成,，如果稅務(wù)部門收稅規(guī)模仍然追求多多益善，無異于自行提高任務(wù)基數(shù),，給第二年的任務(wù)量“挖坑”,。所以財稅部門在經(jīng)濟景氣時更愿意“藏富于民”，又容易加劇經(jīng)濟過熱,。這一情況在省以下地方政府中更為明顯,。雖然近年來中央財政建立了預(yù)算調(diào)節(jié)基金，但并沒有從機制上解決這一“順周期”調(diào)控的問題,。

　?。ㄈ╊A(yù)算調(diào)整不規(guī)范

　　政府預(yù)算作為財政年度收支計劃，一般經(jīng)歷編制,、審批,、執(zhí)行和決算四個階段，其中執(zhí)行階段是整個公共預(yù)算管理的關(guān)鍵,。在這一過程中,，由于理論預(yù)測水平的局限性，經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢,、政治以及自然環(huán)境的不確定性,，適當(dāng)作些局部調(diào)整是各國政府的通常之舉，也是順應(yīng)環(huán)境,、實現(xiàn)政府政策目標(biāo)的保證,。然而這一本應(yīng)作為應(yīng)對特殊情況下的特殊舉措，在我國卻成為了各級政府的慣常手段之一,。所謂“年年預(yù)算,，預(yù)算一年”正是預(yù)算執(zhí)行中頻繁調(diào)整的真實寫照。對于如何界定預(yù)算調(diào)整的范疇,，由于我國原預(yù)算法中并沒有一個較清晰的表述,，模糊認(rèn)識導(dǎo)致了一些公共部門的不規(guī)范的行為，嚴(yán)重削弱了政府預(yù)算的法律權(quán)威性,。一是調(diào)整頻繁,。在預(yù)算執(zhí)行過程中,，調(diào)整事項多，由人大審批確立的預(yù)算形同虛設(shè),。二是自行調(diào)整現(xiàn)象嚴(yán)重,。根據(jù)原預(yù)算法的規(guī)定，除了增收,、減支和增加公債發(fā)行額外,，其余事項的調(diào)整均不用通過人大批準(zhǔn)，因此,，每年絕大多數(shù)調(diào)整事項均屬自行調(diào)整,。預(yù)算調(diào)整的不規(guī)范，導(dǎo)致預(yù)算支出軟約束現(xiàn)象長期存在,。

　?。ㄋ模╊A(yù)算透明度低

　　長期以來，政府部門的預(yù)算在我國都是“禁區(qū)”,。自2008年5月《政府信息公開條例》實施以來,，特別是在近年來國家加快推進預(yù)算公開的大背景下，預(yù)算不公開,、不透明狀況逐步得以改善,。預(yù)算公開的制度供給受到自上而下和自下而上雙向力量推動而使得公開路徑得以自我強化。但是,，當(dāng)前我國預(yù)算公開仍處于起步階段,，預(yù)算公開的進度與公眾需求還有一定距離，尤其與國際標(biāo)準(zhǔn)相比,，我國預(yù)算公開廣度和深度均存在一定差距,。國際預(yù)算合作組織發(fā)布的《預(yù)算公開指數(shù) 2012》對全球100個國家的財政預(yù)算透明度進行了分析，結(jié)果顯示我國的得分位居第85位,，遠低于全部受調(diào)查國家的平均分43分,。可見,，我國預(yù)算公開機制還不完善,，預(yù)算公開還有很長的路要走。

　?。ㄎ澹╊A(yù)算支出績效程度較低

　　我國長期以來奉行以收定支的理財原則,，存在“重收入、輕支出”的財政思想,，致使支出管理嚴(yán)重滯后,。2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”以來，我國開始了預(yù)算績效管理的探索,。經(jīng)過十余年的不斷發(fā)展,，已初顯成效,。但由于起步較晚,，我國預(yù)算績效管理與西方成熟市場經(jīng)濟國家已經(jīng)形成的績效預(yù)算相比,，還存在一些問題亟待解決：一是績效理念還未牢固樹立，“重分配,、輕管理,；重支出、輕績效”的思想還一定程度存在,，預(yù)算使用部門對績效管理工作普遍缺乏主動性,，許多仍是不情愿地被動績效管理；二是績效管理方面的法律法規(guī)相對缺失,，管理制度體系仍不健全,，相關(guān)辦法不具體、不細(xì)化,、不系統(tǒng),，對預(yù)算績效管理的保障支撐不強；三是預(yù)算績效管理缺乏高層推動,，基本還是財政部門“唱獨角戲”,，政府層面介入較少；四是全過程預(yù)算績效管理剛剛實行,，績效目標(biāo)編制仍沒有實質(zhì)突破,，多為事后評價，事前評價較少,，事中監(jiān)控不足,；五是績效管理和評價結(jié)果與預(yù)算安排還未有機結(jié)合，為管理而管理,、為評價而評價現(xiàn)象依然普遍存在,，評價結(jié)果公開程度較低，公眾參與程度不高,；六是激勵約束機制不夠健全,，績效問責(zé)機制尚未建立，優(yōu)化,、促進預(yù)算管理的作用尚未充分體現(xiàn),。

　　解讀

　　（一）硬化了預(yù)算支出約束

　　現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂,，是硬化預(yù)算對政府支出的約束,，而硬化預(yù)算支出約束的關(guān)鍵在于不能隨意開財政收支的口子。為此,，新預(yù)算法第六十八條增加規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中,，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施,，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預(yù)算調(diào)整的,，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排,。”針對現(xiàn)實中存在的奢侈浪費問題,，為貫徹黨中央關(guān)于厲行節(jié)約反對浪費的要求,，推動建設(shè)廉潔政府，新預(yù)算法第十二條確定了“統(tǒng)籌兼顧,、勤儉節(jié)約,、量力而行,、講求績效和收支平衡的原則”。同時在第三十七條強調(diào),，“各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則,，嚴(yán)格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出”,。對各級政府、各部門,、各單位在預(yù)算之外或者超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正,，并對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除處分,。

　　（二）強化了預(yù)算支出管理的績效原則

　　原預(yù)算法中通篇未提及“績效”,，而新預(yù)算法中“績效”一詞前后出現(xiàn)六次。比較新舊預(yù)算法,，不難看出，新預(yù)算法要求公共財政預(yù)算績效管理要貫穿預(yù)算活動整個過程,。第十二條規(guī)定：“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧,、勤儉節(jié)約、量力而行,、講求績效和收支平衡的原則?！痹陬A(yù)算編制環(huán)節(jié),，第三十二條規(guī)定：“要參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測,，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制,。各部門,、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目,、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定,，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門,、本單位預(yù)算草案,?！痹陬A(yù)算審查和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，第四十九條規(guī)定：“審查結(jié)果報告應(yīng)當(dāng)包括提高預(yù)算績效的意見和建議”,。在預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，第五十七條要求“各級政府,、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價,。”在決算環(huán)節(jié),，第七十九條規(guī)定：“縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng),、民族鄉(xiāng),、鎮(zhèn)人民代表大會對本級決算草案,，要重點審查支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況,?！背陨细鳝h(huán)節(jié)明確要求的公共財政預(yù)算支出績效管理的要求外，還有諸如專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出,、預(yù)算公開等方面的要求無不體現(xiàn)著預(yù)算績效管理的理念和內(nèi)容,。

　　（三）改進了預(yù)算控制方式

　　原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點是收支平衡,，同時要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù),。新預(yù)算法第十二條明確規(guī)定：“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制”，這是落實黨的十八屆三中全會決定的要求,，也是財政預(yù)算管理的重大制度創(chuàng)新,。由于新預(yù)算法對于收入管理更強調(diào)依法征收,、應(yīng)收盡收,，減弱了人為調(diào)控的可能性，而支出預(yù)算變得更加硬化,、剛性，那么全年收入實際完成數(shù)與年初預(yù)算數(shù)存在差異,，就需要處理好預(yù)算的超收或短收問題,，進一步健全跨年度預(yù)算平衡機制。新預(yù)算法第四十一條規(guī)定：“各級一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金,，用于彌補以后年度預(yù)算資金的不足，”作為實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡,、調(diào)節(jié)年度資金豐歉的重要工具,。這就意味著，一個預(yù)算年度內(nèi)財政收入如果出現(xiàn)“短收”,，要通過預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來彌補,；如果出現(xiàn)“超收”，也不能“突擊花錢”,，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金,。各級一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，也應(yīng)當(dāng)補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金,。這就從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性,，增強了年度預(yù)算的約束力,。

　　改革

　　（一）加強預(yù)算編制管理,，健全支出標(biāo)準(zhǔn)體系

　　預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行,、預(yù)算公開等工作密切相關(guān),，是各項預(yù)算工作的基礎(chǔ),。預(yù)算編制不細(xì),，往往造成年度預(yù)算不實,，進而影響預(yù)算執(zhí)行進度和預(yù)算透明度。新預(yù)算法對細(xì)化預(yù)算編制提出了更高的要求,。第三十七條規(guī)定：“各級預(yù)算支出按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制”,，并“貫徹勤儉節(jié)約的原則”。因此,，應(yīng)遵循新預(yù)算法的要求，一是加強部門預(yù)算編制和項目庫建設(shè),，編制全口徑預(yù)算,，切實提高預(yù)算編制的質(zhì)量,，減少預(yù)算追加的彈性和預(yù)算支出的隨意性,。二是進一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系,，加快推進項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用,。嚴(yán)格機關(guān)運行經(jīng)費管理,，加快制定機關(guān)運行經(jīng)費實物定額和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),。加強人員編制管理和資產(chǎn)管理,，完善人員編制,、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機制。三是建立健全預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)資金管理相銜接的約束機制,。各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金,，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出,；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金,，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理,，其中一般公共預(yù)算的結(jié)余資金,，應(yīng)當(dāng)補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。加大結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌使用力度,，對不需按原用途使用的資金，可按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域,，建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制。

　?。ǘ└倪M年度預(yù)算控制方式,，建立跨年度預(yù)算平衡機制

　　按照新預(yù)算法,，各級人大預(yù)算審查的重點是：預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策,，收支政策是否可行,；重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng),；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范適當(dāng),，等等,。為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性,，新預(yù)算法要求編制預(yù)算收入時，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng),，與財政政策相銜接,，“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達收入指標(biāo)”,。因此,，在更加重視支出預(yù)算的思路下,，未來財稅調(diào)控的“順周期”模式將得到扭轉(zhuǎn),。一是加強財政預(yù)測,，實行中期財政規(guī)劃管理,。當(dāng)年度預(yù)算審核重點由收支平衡轉(zhuǎn)到支出政策之后，收入預(yù)算從任務(wù)改為預(yù)期,，預(yù)算確定的收支平衡狀態(tài)在執(zhí)行中有可能被打破,。為確保財政的可持續(xù)，就要實行中期財政規(guī)劃管理,。一方面是建立跨年度彌補超預(yù)算赤字的機制,，另一方面是建立中長期重大事項科學(xué)論證的機制,，對一些重大項目不能一年一定政策,，要有長遠考慮,，通過實行中期財政規(guī)劃管理,，強化其對年度預(yù)算的約束性,，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。二是根據(jù)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要,，建立跨年度預(yù)算平衡機制。中央一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收,，超收收入用于沖減赤字,、補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收,，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金,、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國人大或其常委會批準(zhǔn)的國債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡,。地方一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收,，用于化解政府債務(wù)或補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收,，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的,，地方政府報本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會批準(zhǔn),，可以增列赤字,，報國務(wù)院財政部門備案,，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補,。

　?。ㄈ娀A(yù)算執(zhí)行管理,，健全預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控

　　預(yù)算執(zhí)行管理是財政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),，直接關(guān)系著財政宏觀調(diào)控政策的有效實施和財政資金運行的安全高效。在當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢錯綜復(fù)雜,，經(jīng)濟增長下行壓力明顯的形勢下,，更應(yīng)進一步加強財政支出預(yù)算執(zhí)行管理,。一是硬化預(yù)算約束,，做好預(yù)算執(zhí)行工作,。年度預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等應(yīng)急支出通過動支預(yù)備費解決外,，一般不出臺增加當(dāng)年支出的政策,，一些必須出臺的政策，通過以后年度預(yù)算安排資金,。及時批復(fù)部門預(yù)算,，嚴(yán)格按照預(yù)算,、用款計劃、項目進度,、有關(guān)合同和規(guī)定程序及時辦理資金支付，涉及政府采購的應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行政府采購有關(guān)規(guī)定,。規(guī)范國庫資金管理,，提高國庫資金收支運行效率,，全面清理整頓財政專戶，各地不再新設(shè)專項支出財政專戶,，除財政部審核并報國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外,，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消。將具備條件的專項轉(zhuǎn)移支付資金納入國庫單一賬戶體系進行管理,實行財政直接支付和財政授權(quán)支付,取消中間撥付環(huán)節(jié),實現(xiàn)資金直達,，實時掌握并及時反饋資金支付信息,發(fā)現(xiàn)問題要及時核查,、糾正和處理,不斷提高資金的到位率,、支付效率,、使用效益和透明度,建立健全政府間專項轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算執(zhí)行管理的新機制,。二是規(guī)范預(yù)算執(zhí)行情況分析報告制度。預(yù)算執(zhí)行情況分析報告制度是對預(yù)算執(zhí)行情況的有效分析和預(yù)算執(zhí)行動態(tài)的有效把握,。目前該項制度在省市一級實行的較少，應(yīng)進一步加大對預(yù)算執(zhí)行情況的分析力度,，準(zhǔn)確把握財政支出走勢,，分析重點支出情況,，及時掌握預(yù)算執(zhí)行動態(tài)，研究分析預(yù)算執(zhí)行中存在的問題,，特別是要加強對預(yù)算收支執(zhí)行,、國庫存款、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余,、暫付暫存款和財政專戶資金的分析,，研究采取切實可行的操作管理辦法,，充分發(fā)揮其促進預(yù)算執(zhí)行順利完成,、保證財政資金安全運行,、提高運行效率和使用效益等方面的重要作用，及時,、有效地為決策管理提供服務(wù),。三是切實加強預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制建設(shè)，盡快建立預(yù)警高效,、反饋迅速,、糾偏及時,、控制有力,、覆蓋各級財政的一體化動態(tài)監(jiān)控體系,。要在加強日常監(jiān)控的基礎(chǔ)上,，突出監(jiān)控重點，按照中央“八項規(guī)定”以及黨中央,、國務(wù)院關(guān)于厲行節(jié)約等一系列規(guī)定精神,，加大對預(yù)算單位大額餐費、會議費,、培訓(xùn)費等相關(guān)款項支付使用的監(jiān)控,，加大對違規(guī)行為的查處力度，確保中央和地方政府的一系列規(guī)定落到實處,。要推動建立覆蓋各級財政的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系,，構(gòu)建嚴(yán)密的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控網(wǎng)絡(luò),，對預(yù)算執(zhí)行違規(guī)行為形成有效威懾,。

　?。ㄋ模┙∪A(yù)算績效管理機制，實行績效問責(zé)

　　預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的題中應(yīng)有之義,。實施預(yù)算績效管理,，絕不僅僅是財政部門的獨角戲,，應(yīng)納入國家治理體系進行頂層設(shè)計。一是提升預(yù)算績效管理的法律支撐層次,。采取法律的形式有利于強化執(zhí)行力度、規(guī)范執(zhí)行程序,，法制化、制度化也是當(dāng)前國際上績效預(yù)算的趨勢之一,。二是建立事前,、事中、事后通盤連接的管理系統(tǒng),。穩(wěn)步推進績效目標(biāo)管理,，所有項目資金全部實行績效目標(biāo)申報，編制明細(xì)預(yù)算,，形成一套以績效為核心首尾銜接的財政預(yù)算編制,、執(zhí)行、評價、監(jiān)督體系全過程預(yù)算績效管理模式,。三是以績效管理系統(tǒng)性協(xié)調(diào)政府部門管理體系。應(yīng)由各級政府建立預(yù)算管理部門聯(lián)席制度,，圍繞政府戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化部門目標(biāo),，并將預(yù)算績效管理結(jié)果納入紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門,、公檢法部門和審計等部門對公務(wù)員的監(jiān)督考核內(nèi)容。同時,，借助人大的權(quán)威利益平衡機構(gòu)的作用,，加強人大財經(jīng)委對預(yù)算管理的審查，才能確保預(yù)算績效管理實踐的系統(tǒng)性,，防止預(yù)算績效管理改革出現(xiàn)“偽改革”,。四是強化支出責(zé)任和效率意識，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用,。逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金,，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度,、管理等方面,，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu),、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù),。五是建立“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的績效問責(zé)機制,?？冃栘?zé)是提高政府績效的動力機制，如果沒有相應(yīng)的責(zé)任追究獎懲機制,，公共部門及其工作人員也就沒有約束預(yù)算提高成效的動力,。為此，應(yīng)以重點支出或重點項目為抓手,，本著“誰用款,、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立政府領(lǐng)銜,、社會廣泛參與的績效問責(zé)機制,，對在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中未能達到績效管理目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的各級預(yù)算部門（單位）及其責(zé)任人員實行績效問責(zé)，形成預(yù)算績效管理強大的威懾力,。

　?。ū窘M專題撰稿人：中國社會科學(xué)院財稅研究中心執(zhí)行副主任,、研究員閆坤；財政部財政科學(xué)研究所副研究員程瑜）